山西省新一輪退耕還林還草工程造林作業(yè)設(shè)計探討

裴湛玉

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，山西 太原 030012）

1 項目簡介

1.1 新一輪退耕還林工程的由來

我國退耕還林工程始于1999年，將1999年-2013年實施的退耕還林工程稱為前一輪退耕還林工程；將2014年至今實施的退耕還林工程稱為新一輪退耕還林工程，該輪工程規(guī)劃期2014年-2020年。

2014年，黨中央、國務(wù)院決定啟動實施新一輪退耕還林還草工程。2014年8月，經(jīng)報國務(wù)院批準，國家發(fā)展改革委員會、財政部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部印發(fā)了《新一輪退耕還林還草總體方案》（發(fā)改西部〔2014〕1772號），啟動了新一輪退耕還林還草工程。

2014年、2017年和2018年，國家共安排給山西省新一輪退耕還林還草任務(wù)24.53萬hm2。其中2014年 6666.67hm2，2017 年 10.87 萬 hm2，2018 年 13 萬hm2。該工程涉及全省11個市的83個縣（市、區(qū)），這些工程全部安排在25°以上的陡坡耕地實施。

1.2 新一輪退耕還林工程的特點

該輪退耕還林工程有5個特點：一是工程范圍覆蓋貧困縣，重點向貧困農(nóng)戶傾斜，使之成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的影響因素，為實現(xiàn)精準脫貧目標和促進農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二是堅持農(nóng)民自愿、政府引導(dǎo)。退不退耕，還經(jīng)濟林還是還生態(tài)林，樹種選擇由農(nóng)民自主決定?？h級人民政府應(yīng)加強政策宣傳、規(guī)劃引導(dǎo)，提供技術(shù)服務(wù)，不搞“一刀切”、強推強退。工程區(qū)栽植經(jīng)濟林的比重較上一輪明顯增加，這為工程區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，依托當?shù)靥厣Y源發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)提供了新的契機。

三是規(guī)模和范圍不斷擴大。2014年出臺的《新一輪退耕還林還草總體方案》規(guī)定，退耕地范圍限定在25°以上坡耕地非基本農(nóng)田、嚴重沙化耕地等范圍內(nèi)。2015年《關(guān)于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》，將確需退耕的陡坡耕地基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田后可納入退耕范圍，擴大到陡坡梯田、重要水源地15°～25°坡耕地及嚴重污染耕地可根據(jù)生態(tài)建設(shè)的需要納入退耕范圍。2018年《關(guān)于開展退耕還林還草需求調(diào)查摸底工作的通知》，對2015年通知規(guī)定以外的地類退耕需求開展調(diào)查摸底，山西省上報了易地扶貧搬遷騰退耕地、采煤沉陷區(qū)騰退耕地和地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷區(qū)騰退耕地三類退耕需求。

四是連續(xù)兩年提前啟動。2016年10月，為緩解農(nóng)民收入下行壓力，穩(wěn)步實現(xiàn)農(nóng)民群眾年度增收目標，山西省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于提前啟動2017年度新一輪退耕還林還草實施方案的通知》（晉政辦發(fā)〔2016〕143號），省委省政府決定在2016年秋季提前啟動實施2017年新一輪退耕還林還草工程。為落實習(xí)近平總書記視察山西時的重要講話，擴大全省2017年提前啟動退耕還林助推脫貧攻堅成效，推動林業(yè)扶貧攻堅和國土綠化取得更加豐碩成果，2017年7月，山西省人民政府辦公廳發(fā)出了《關(guān)于提前啟動2018年退耕還林還草工程的通知》（晉林政辦發(fā)〔2017〕83號），省委省政府決定在2017年秋季提前啟動2018年退耕還林還草工程。

五是把2007年上一輪國家退耕還林暫停后已栽樹的25°以上坡耕地納入退耕范圍。對2007年起已栽樹的且初植密度和保存率達到國家規(guī)定要求的坡耕地，逐地塊進行現(xiàn)場核實。經(jīng)檢查驗收合格，可納入新一輪退耕還林還草任務(wù)范圍，退耕農(nóng)戶享受補助，并在本縣范圍內(nèi)進行等面積異地造林，確保國家投資不重復(fù)、造林面積不減少、農(nóng)民群眾能增收。

2 新一輪退耕還林還草工程作業(yè)設(shè)計的工作思路

2.1 確定退耕地類型

根據(jù)《關(guān)于提前啟動2017年度新一輪退耕還林還草實施方案的通知》（晉政辦發(fā)〔2016〕143號）和《林業(yè)生態(tài)扶貧政策解讀（二）新一輪退耕還林還草政策》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合山西省實際情況，退耕地類型分3類：第一類是新栽植地塊：25°以上坡耕地非基本農(nóng)田、嚴重沙化耕地、采煤沉陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷區(qū)不適宜繼續(xù)耕種及移民搬遷騰退出來的和主要河流及一級支流源頭匯水區(qū)的15°～25°非基本農(nóng)田坡耕地。第二類是已栽植地塊：2007年以后栽植樹木的符合國家退耕還林政策的耕地，且栽植樹木的初植密度和保存率達到國家規(guī)定要求，經(jīng)縣級林業(yè)主管部門核實認可，可納入新一輪退耕還林還草范圍的地塊。第三類是異地置換造林的荒山地塊：對于第二類已栽植的地塊，退耕農(nóng)戶享受補助政策，種苗補助用于等面積異地造林的地塊，即在本縣范圍內(nèi)進行等面積異地造林的地塊。

2.2 分步驟確定各退耕地類型的面積和位置

為不影響后續(xù)施工作業(yè)，先確定新栽植地塊和異地置換造林的荒山地塊，再確定已栽植地塊。對于已栽植地塊，要調(diào)查清楚栽植樹種、栽植年度、初植密度、保存率是否符合國家退耕還林還草相關(guān)政策，并要經(jīng)過縣級林業(yè)主管部門的核實認可。

2.2.1 各類退耕地地塊的面積和位置的確定

根據(jù)《林業(yè)生態(tài)扶貧政策解讀（二）新一輪退耕還林政策》之規(guī)定，全省新一輪退耕還林還草地塊面積以農(nóng)經(jīng)部門土地確權(quán)登記面積為準，為了使退耕還林還草工作符合上述政策之規(guī)定，使作業(yè)設(shè)計、工程實施、工程監(jiān)理、檢查驗收等后續(xù)各環(huán)節(jié)能精準到地塊、到農(nóng)戶，各類退耕地地塊面積和位置的確定以農(nóng)經(jīng)部門所提供的土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)為依據(jù)。如果沒有土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)，新一輪退耕還林還草作業(yè)設(shè)計就需要使用傳統(tǒng)方法，即在1∶10000地形圖上逐山頭逐地塊進行調(diào)繪，這是因為退耕地地塊面積小且碎，加之現(xiàn)有的1∶10000地形圖實時性差，許多微地形發(fā)生改變，因此傳統(tǒng)方法不能保證地塊面積和位置的準確，甚至可能出現(xiàn)小班位移的情況。如果有了土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)，結(jié)合高清影像和現(xiàn)地核實，退耕地塊面積和地塊的確定會更加精準和高效。

2.2.2 異地置換造林的荒山地塊

因為缺乏相應(yīng)的矢量數(shù)據(jù)的支撐，因此，對于荒山地塊面積和位置的確定以傳統(tǒng)調(diào)繪方法，結(jié)合平板定位和調(diào)繪技術(shù)進行。

2.3 各方面工作的落實

2.3.1 縣級林業(yè)主管部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面

總體上講，縣級林業(yè)主管部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是負責并具體實施新一輪退耕還林還草工程的責任主體，可根據(jù)國家退耕還林還草相關(guān)政策和省林業(yè)和草原局的任務(wù)安排，逐級將任務(wù)分解到村、安排到農(nóng)戶、落實到地塊。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可按照農(nóng)經(jīng)部門提供的土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)，以地塊為單位填寫整理花名冊。另外，對于異地置換造林的荒山地塊，縣級林業(yè)主管部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)實際，對項目進行整體布局，進而確定異地置換造林的面積和具體位置。

2.3.2 數(shù)據(jù)準備方面

原則上，新一輪退耕還林還草工程作業(yè)設(shè)計圖要勾繪在1∶10000地形圖上，并進行矢量化。坐標系統(tǒng)采用2000國家大地坐標系（CGCS2000）。需要前期準備的數(shù)據(jù)有：一是地形圖：對1∶10000電子地形圖配準、裁邊、拼接，方便后期使用。二是影像：可使用林地變更影像并結(jié)合谷歌影像資料，并對其進行處理，方便平板使用。三是矢量數(shù)據(jù)：一方面，參考林地變更數(shù)據(jù)（即林地“一張圖”），避免工程重疊；另一方面，農(nóng)經(jīng)部門提供的土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)，這個數(shù)據(jù)很重要，是落實新一輪退耕還林還草地塊的依據(jù)和基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)處理比較費時，但如果都能以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位批量處理會減少一部分重復(fù)工作。由于技術(shù)水平的原因，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的花名冊為紙質(zhì)花名冊，需要重新錄入電子化。

2.3.3 人員分工方面

根據(jù)工作需要，可將參與人員分為外業(yè)組和內(nèi)業(yè)組。內(nèi)業(yè)組主要負責數(shù)據(jù)處理，紙質(zhì)花名冊的核實和電子化，退耕地塊的篩選，小班矢量化。外業(yè)組可根據(jù)退耕類型進行分組，分別負責耕地地塊和荒山地塊，按照《新一輪退耕還林還草工程作業(yè)設(shè)計技術(shù)規(guī)定》（林退發(fā)〔2015〕35號）要求，逐地塊核實并調(diào)查相關(guān)屬性因子。

2.4 工作重點

農(nóng)經(jīng)部門提供的土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)，是新一輪退耕還林還草工程地塊落實的依據(jù)。因此，土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)的準確性和可用性是落實退耕地塊的重點。另外，使用數(shù)據(jù)時，一定要注意數(shù)據(jù)的保密性。

3 總結(jié)

新一輪退耕還林還草工作，是為進一步改善脆弱地區(qū)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化自然資源空間結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)布局而持續(xù)實施的一項國家重點林業(yè)工程，科學(xué)可行的造林設(shè)計環(huán)節(jié)，是保證工程能夠順利實施的基礎(chǔ)工作、核心工作。因此，對工程實施應(yīng)給予極大的重視。