陽城縣點狀供用林地占補雙平衡探討

原利兵

（陽城縣林業(yè)局，山西 陽城 048100）

近年來，陽城縣按照山西省人民政府辦公廳《關于開展農(nóng)林文旅康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點的通知》和晉城市委辦公廳、市人民政府辦公廳《關于推進農(nóng)林文旅康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點的實施意見（試行）》文件精神，先期在蟒河鎮(zhèn)農(nóng)林文旅康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先行區(qū)，開展了點狀供用林地占補雙平衡工作，取得了一定成效，現(xiàn)將主要做法與經(jīng)驗介紹如下。

1 基本情況

1.1 點狀供地概念

點狀供地是一種新出臺的土地獲取方式，點狀是相對于原來的片狀（線狀）供地而言。點狀供地，是將項目用地區(qū)分為永久性建設用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余部分可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、托管等方式供給項目使用。林地是土地的一種形式，而點狀使用林地審批是辦理建設用地的前置條件。

1.2 其他省相關政策

2018 年，浙江省人民政府辦公廳制定了《關于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設的若干意見》，提出“實行點狀布局、垂直開發(fā)，實行征轉(zhuǎn)分離、分類管理”。在開展點狀供地試點過程中，將面積2.0hm2以下占用林地的審批權下放到市，極大地推進了點狀供地的順利實施。2019 年，四川省自然資源廳制定了《關于規(guī)范實施“點狀用地”助推鄉(xiāng)村振興的指導意見》，進一步提出了“點狀用地”的操作性強的具體政策，推動了鄉(xiāng)村振興發(fā)展。縱觀各省實踐，省級授權是實施點狀供地試點的必要前提。作為晉城市農(nóng)林文旅康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先行先試區(qū)，陽城縣委、縣政府抓住此次機遇，在蟒河鎮(zhèn)邢西村開展了點狀供用林地占補雙平衡試點工作。

2 主要的做法

2.1 采取的辦法

永久使用林地的審批權限在國家和省林草行政主管部門，民生項目從申請到批復涉及部門多，所需周期長，至少需要半年至1 年的時間，項目遲遲不能落地，影響建設進度。如果涉及自然保護區(qū)的林地，不但審批時間長、手續(xù)繁瑣，而且通過率低。為加速推進“點狀供地占補雙平衡”改革試點工作，陽城縣先是加快縣級報審環(huán)節(jié)，堅決做到接件后即審即報，最大限度地減少了建設項目審批林地在縣級層面的受理報送時間。其次是加強向上溝通，壓縮省、市呈報審核時間，構建省市聯(lián)動機制，探索出“先批先建，后補充完善資料”的林地便捷審批新模式，擠壓排隊審核許可空間，為建設項目快速開工爭取了寶貴時間。第三是縣林業(yè)和審批部門同向發(fā)力，同步推進規(guī)劃圖和建設施工圖等工作，為后期完善資料節(jié)約時間。通過精心組織，陽城縣對蟒河鎮(zhèn)邢西村的東觀甜蜜小鎮(zhèn)康養(yǎng)民宿項目使用0.366hm2集體林地進行了點狀用地審批，建設東觀民宿31 處，配套餐廳1 處。將林地審批手續(xù)由原來的半年至1 年時間縮短至13個工作日，有效加快了該項目的實施。在審批的同時，還要求邢西村在該村凋敝宅基地上進行等同面積的復綠，既促進生態(tài)有效恢復，又實現(xiàn)建設項目使用林地占補雙平衡。

2.2 取得的成效

一是突破點狀用地平移換位限制。林地審批技術要求提供精準坐標點、批哪建哪、位置不偏不移。由于森林康養(yǎng)建設項目的特殊性，為克服項目建設使用林地不能隨意變更位置、突破范圍、邊批邊建的難題，陽城縣采用“總量控制可置換”的靈活多樣方式。使用林地不突破審批林地總面積的情況下，建設項目在搞基礎設施建設時，如審批林地范圍內(nèi)出現(xiàn)因地理、地類影響項目無法建設的情況下，允許位置偏移，允許調(diào)節(jié)建設點，形成了點狀供地靈活供地辦法，突破了審批林地傳統(tǒng)方式的限制，極大提高了建設項目使用林地的自主性和靈活性。

二是實現(xiàn)片狀復綠占補平衡。建設項目審批使用林地后，減少的林地面積，針對蟒河鎮(zhèn)村莊分散的實際，采取了在廢棄的宅基地上片狀復綠方式進行了補充，實現(xiàn)了建設項目使用林地的占補雙平衡。蟒河鎮(zhèn)邢西村的東觀甜蜜小鎮(zhèn)康養(yǎng)民宿項目審批使用的集體林地，在該村移民搬遷后的舊址上進行復綠，成效立竿見影。在復綠的過程中，陽城縣根據(jù)因地制宜、適地適樹的原則，該恢復為生態(tài)林的恢復為生態(tài)林，能栽植經(jīng)濟樹的栽植經(jīng)濟樹，既促進了生態(tài)修復、美化了農(nóng)村人居環(huán)境，又增加了農(nóng)民勞務收入和經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)收入。

3 點狀供用林地的優(yōu)勢

一是解決了新增建設用地指標不足、項目落地難的問題。建設用地指標緊缺是各地經(jīng)濟發(fā)展過程中的普遍現(xiàn)象，新增建設用地指標主要保障重點工程、城市基礎設施、民生項目用地，極少量指標可用于農(nóng)村項目。另一方面，農(nóng)村旅游康養(yǎng)、生態(tài)觀光項目占地動輒幾百畝、上千畝，按原來的片狀供地要求，一個項目就可能占用一個縣全年的新增建設用地指標，因此，按傳統(tǒng)供地方法很難保障農(nóng)村旅游康養(yǎng)、生態(tài)觀光項目落地。實行點狀供地，只對項目中永久性建設用地實施征轉(zhuǎn)，大部分生態(tài)保留用地還保持農(nóng)用地，使用新增建設用地指標很少，突破了農(nóng)村旅游康養(yǎng)、生態(tài)觀光等項目的用地瓶頸制約。

二是解決了項目投資大、工商資本下鄉(xiāng)難的大前提。基于原來的片狀供地，農(nóng)村旅游康養(yǎng)項目幾百畝占地，土地出讓金對于投資方來說是個大數(shù)字，工商資本下鄉(xiāng)只能駐足興嘆。實行點狀供地，出讓少量的永久性建設用地，其它生態(tài)保留用地通過租賃、托管等方式給項目單位使用，土地出讓金少、用地成本低，項目效益可以保證，工商資本下鄉(xiāng)有了實現(xiàn)途徑。

三是拓寬了農(nóng)民增收渠道。一方面，落實征收土地的補償、農(nóng)民社保，農(nóng)民在項目區(qū)的林地、耕地租用給項目單位，也會增加農(nóng)民收入；另一方面，項目單位需要聘用周邊農(nóng)民工作，提供了農(nóng)民就業(yè)崗位，也增加了農(nóng)民收入。通過項目帶動，逐步實現(xiàn)了“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股金、農(nóng)民變股民”。

4 遇到的問題

4.1 林地審批周期長、難度大

2019 年陽城縣在蟒河鎮(zhèn)邢西村推進的試點工作，省林業(yè)和草原局給予了大力支持，提供了便捷快速的林地審批“綠色通道”，有效縮短了零星使用林地的審批時間。但隨著點狀供用林地的全面推廣，省局受理的點狀供用林地項目會增多，審核人員少，審核時間將延長，導致建設項目開工遲，影響當?shù)氐幕A設施建設進度。

4.2 林地履權滯后審核審批被動

目前，個別項目存在未批先占或邊批邊占問題，除用地單位法制觀念淡薄等原因外，開展征占用林地審核審批階段滯后也是重要因素之一。在用地單位工程可研報告批準后，才進行使用林地可行性報告編制工作，加之編制工作還需一段時間，導致林業(yè)部門介入過遲，申報遲容易出現(xiàn)各種違法違規(guī)現(xiàn)象。

4.3 使用小片林地，成本過高，難以操作

按照《建設項目使用林地審核審批管理辦法》要求，建設項目應編制使用林地可行性報告或者使用林地現(xiàn)狀調(diào)查表。一些項目使用林地面積過小，項目建設單位編制使用林地可行性報告或林地現(xiàn)狀調(diào)查表成本高，加之還需繳納林木補償費、林地補償費、林地安置費、植被恢復費等相關費用，造成個別項目不愿辦理使用林地審核審批手續(xù)。

5 解決辦法

5.1 委托點狀使用林地審批權限

縱觀各地實踐，省級授權是實施點狀供地試點的必要前提。建議將比較分散，面積小于2.0hm2的點狀使用林地審批權限委托至市級，這樣可以進一步縮短審批時間，極大地推進點狀供地的順利實施。

5.2 落實關口前移，提前介入審核審批

占用林地審核審批應提前介入工程前期工作。建議征占用林地審核審批分兩步走，第一步與項目立項同步開展，對預審項目選址方案大致范圍和用地是否可行進行審核。項目符合使用林地有關規(guī)定后，初步預算使用林地指標，上報上級部門取得使用林地指標文件，項目開展前期施工。第二步在工程可行性報告批復后，詳細編制使用林地可行性報告，主要對擬用林地具體范圍及準確面積、蓄積進行審核審批，避免未批先占或者邊批邊占林地現(xiàn)象的發(fā)生。

5.3 結合實際，簡化小面積占地程序

在嚴格林地用途管制的前提下，結合實際、分類指導，對使用林地面積小的項目，申報資料、要求和審核程序與大中型項目應該有區(qū)別，簡化程序和資料。這樣，可以顯著降低用地單位成本，提高申報積極性，縮短審批時間，減少違法使用林地現(xiàn)象的發(fā)生。