山西省濕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制存在問題及對(duì)策

董 超

（山西沁源國(guó)家級(jí)濕地公園管理局，山西 沁源 046500）

濕地是地球3 大生態(tài)系統(tǒng)之一，是陸生生態(tài)系統(tǒng)和水生生態(tài)系統(tǒng)之間的過渡性地帶，是地球上具有多種獨(dú)特功能的生態(tài)系統(tǒng)，在保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性和珍稀物種資源方面起著重要作用。同時(shí)，濕地在涵養(yǎng)水源、蓄水防旱、分解污染、調(diào)節(jié)氣候、補(bǔ)充地下水、防止土壤侵蝕等方面也具有重要作用。通過建立科學(xué)合理的濕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，有效處理好保護(hù)與補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，是全面保護(hù)生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮濕地系統(tǒng)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的必然要求，是維系國(guó)土安全、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的有效路徑。

1 山西省濕地保護(hù)補(bǔ)償現(xiàn)狀

近年來，山西省高度重視林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)工作，出臺(tái)了《山西省濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，統(tǒng)籌推進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償工作，林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基本形成，保護(hù)補(bǔ)償工作成效明顯。

山西省濕地保護(hù)管理體系與國(guó)家相一致，主要通過劃定濕地自然保護(hù)區(qū)、建立濕地公園，對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)、管理和利用。一是2011 年以來，大力實(shí)施濕地生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工程，使?jié)竦貐^(qū)域的綜合生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物資源環(huán)境得到良好的修復(fù)和保護(hù)，對(duì)推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起到了積極的作用。根據(jù)第二次濕地資源調(diào)查，全省現(xiàn)有濕地總面積15.19 萬hm2，占國(guó)土面積的0.97%。經(jīng)省人民政府審定，確定了黃河小浪底庫(kù)區(qū)（山西側(cè)）濕地等13 處省級(jí)重要濕地。二是濕地公園、濕地自然保護(hù)區(qū)經(jīng)歷了從無到有、從少到多的過程，濕地資源保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系日趨完善。截止目前，全省已建立濕地類型自然保護(hù)區(qū)3 個(gè)、濕地公園61 個(gè)，其中國(guó)家濕地公園19 個(gè)、省級(jí)濕地公園42 個(gè)，濕地保護(hù)率達(dá)到46.90%。三是近年來，國(guó)家和省內(nèi)陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策，啟動(dòng)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償時(shí)機(jī)日趨成熟。在國(guó)家層面，先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，特別指出要啟動(dòng)濕地區(qū)域內(nèi)生態(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕工作，逐步探索并建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，率先在國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)、國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地開展補(bǔ)償試點(diǎn)工作。四是山西省人民政府印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》《山西省濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，明確提出了探索建立省級(jí)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度和開展全省退耕還濕試點(diǎn)工作，建立退化濕地修復(fù)制度，多措并舉恢復(fù)濕地生態(tài)功能。

2 濕地保護(hù)補(bǔ)償存在問題分析

總體來看，山西省仍然存在濕地功能退化、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償難落實(shí)、退耕還濕推進(jìn)難等問題，嚴(yán)重制約了濕地保護(hù)與恢復(fù)的快速健康發(fā)展，導(dǎo)致濕地在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用沒有得到充分發(fā)揮。

2.1 濕地保護(hù)立法工作滯后

盡管濕地被稱作是與森林、海洋并列的地球上3大重要生態(tài)系統(tǒng)之一，但是，對(duì)于濕地的重視程度遠(yuǎn)不及森林和海洋，尤其是在立法方面相差甚遠(yuǎn)。目前，從國(guó)家層面上看，還沒有出臺(tái)關(guān)于濕地區(qū)域管理和保護(hù)的專門法律法規(guī)，濕地資源保護(hù)工作的法律依據(jù)主要體現(xiàn)在環(huán)境法、自然資源法、民法、水法、行政法等相關(guān)法律規(guī)定之中，客觀上造成了濕地保護(hù)沒有直接可以適用的法律。2003 年江西省出臺(tái)了《鄱陽湖濕地保護(hù)條例》、甘肅省出臺(tái)了《濕地保護(hù)條例》、上海市出臺(tái)了《九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、黑龍江省出臺(tái)了《黑龍江省濕地管理?xiàng)l例》，后來陸續(xù)又有20 多個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了濕地保護(hù)法規(guī)，山西省是全國(guó)僅有的5 個(gè)沒有出臺(tái)濕地保護(hù)相關(guān)法規(guī)的省份之一。立法工作的滯后，導(dǎo)致濕地資源管理無法可依，不利于濕地資源的有效管理。

2.2 對(duì)濕地生態(tài)保護(hù)重視不夠

山西省屬于內(nèi)陸省份，濕地資源體量少，且沒有國(guó)家級(jí)以上的重要濕地，各級(jí)政府部門對(duì)濕地保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒有形成一個(gè)行之有效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。一是由于濕地生態(tài)系統(tǒng)涉及到林地、耕地、動(dòng)植物、水體等多種資源，所以一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)參與的權(quán)利利益人較多，所涉行政部門也多，在省級(jí)層面沒有綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在一定程度上形成了“多頭管理”的局面。在實(shí)際管理中，由于受各部門利益影響，同時(shí)各部門在管理目標(biāo)和效益目標(biāo)中也有著不同的追求，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)互不相容、難以協(xié)調(diào)的尷尬局面。二是有些地方在對(duì)濕地區(qū)域生態(tài)和自然資源的開發(fā)、利用過程中，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)常忽視了對(duì)自然的尊重，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對(duì)不同類型的濕地尤其是天然濕地資源進(jìn)行過度開發(fā)以發(fā)展旅游業(yè)，造成了濕地生境系統(tǒng)的破壞和功能的退化。

2.3 財(cái)政投入嚴(yán)重不足

山西屬于欠發(fā)達(dá)省份，由于財(cái)政緊張，每年省級(jí)財(cái)政安排用于濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的資金嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全省濕地生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需要。由于沒有劃定的國(guó)際濕地和國(guó)家級(jí)重要濕地，無法成為國(guó)家濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)，享受不到中央財(cái)政濕地生態(tài)效益補(bǔ)償資金。

3 進(jìn)一步完善濕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

3.1 加快推進(jìn)濕地保護(hù)立法

盡快出臺(tái)濕地保護(hù)專項(xiàng)法規(guī)，尤為重要。當(dāng)前，濕地保護(hù)立法工作滯后于濕地保護(hù)工作實(shí)際，出臺(tái)山西省濕地保護(hù)條例迫在眉睫。建議結(jié)合本省濕地保護(hù)實(shí)際，加緊制定出臺(tái)濕地保護(hù)專項(xiàng)法規(guī)，為濕地保護(hù)工作的順利開展提供法律保障，切實(shí)做到用最嚴(yán)格、最嚴(yán)密的法律制度來保護(hù)濕地，加大執(zhí)法力度。同時(shí)，結(jié)合新一輪機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，各地要抓住機(jī)遇，建立和理順濕地管理運(yùn)行體制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制，更好地推進(jìn)濕地保護(hù)工作。

3.2 啟動(dòng)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕試點(diǎn)

全國(guó)的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕試點(diǎn)工作已經(jīng)開展了5 年，而山西還處于起步階段，濕地生態(tài)效益補(bǔ)償還屬于空白。建議啟動(dòng)全省濕地生態(tài)效益補(bǔ)償相關(guān)工作。一是赴濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)省份學(xué)習(xí)調(diào)研，借鑒兄弟省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。圍繞本省濕地分布現(xiàn)狀，參照國(guó)家近幾年實(shí)施濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)制定本省濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)方案，優(yōu)先在本省第一批13 處省級(jí)重要濕地范圍內(nèi)開展試點(diǎn)。二是根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局《退耕還濕實(shí)施方案（2016-2020 年）》，結(jié)合本省濕地保護(hù)實(shí)際以及濕地生態(tài)功能區(qū)位的重要性和差異性，建議參照國(guó)家制定的退耕還濕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每公頃7.50 萬元，優(yōu)先在省級(jí)重要濕地及其周邊開展試點(diǎn)工作。

3.3 建立聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作

在省級(jí)層面，由省人民政府牽頭并建立濕地保護(hù)、多元化補(bǔ)償機(jī)制，建立廳際聯(lián)席會(huì)議制度，通過這一機(jī)制強(qiáng)有力地推動(dòng)全省林業(yè)生態(tài)保護(hù)工作，避免出現(xiàn)在濕地保護(hù)、多元化補(bǔ)償機(jī)制建立方面存在的多頭管理、相互掣肘、效率低下的問題。各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的濕地保護(hù)負(fù)總責(zé)。將市、縣級(jí)濕地面積、保護(hù)率以及生態(tài)保護(hù)等指標(biāo)納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)體系，采取獎(jiǎng)勵(lì)和終身追責(zé)機(jī)制，對(duì)劃入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地實(shí)行嚴(yán)格管控和保護(hù)。

3.4 解決好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系

在大力保護(hù)好濕地資源的基礎(chǔ)上，把生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)管護(hù)等政策與脫貧攻堅(jiān)緊密結(jié)合，深度挖掘濕地資源在帶動(dòng)貧困人口增收方面的潛力，適度發(fā)展干果經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)旅游等林業(yè)產(chǎn)業(yè)，拓寬貧困人口增收渠道，努力將“綠水青山就是金山銀山”變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。依托現(xiàn)有濕地資源，大力發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)、森林康養(yǎng)、生態(tài)旅游等新型綠色產(chǎn)業(yè)，為社會(huì)提供更多更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，讓人民群眾得到實(shí)實(shí)在在的收益。通過選聘濕地管護(hù)員，讓更多的貧困群眾在參與生態(tài)保護(hù)的過程中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。