山西省退耕還林經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)問(wèn)題探討

盛曉婷

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，山西 太原 030012）

山西省自2000 年開(kāi)始在河曲、偏關(guān)、保德等地實(shí)施退耕還林工程以來(lái)成績(jī)顯著，截至2018 年已累計(jì)完成退耕還林182.02 萬(wàn)hm2，惠及農(nóng)戶153 萬(wàn)戶547萬(wàn)人，退耕戶人均純收入由2000 年的1 905.61元提高到2014 年的6 746.87 元。截至2019 年年底，全省森林覆蓋率已由該工程實(shí)施之初的13.29%增加到20.50%，森林面積由206.30 萬(wàn)hm2提高到321.09萬(wàn)hm2。國(guó)家林業(yè)和草原局抽查了靜樂(lè)、臨縣、嵐縣、河曲、大寧等5 個(gè)縣的退耕還林工程，其中2014 年新一輪抽查總面積702.25hm2、前一輪抽查總面積2 764.96hm2，兩項(xiàng)工程面積保存率、建檔率、管護(hù)率及縣級(jí)檢查驗(yàn)收率均達(dá)到100%，前一輪退耕還林成林率達(dá)到96.40%，圓滿地完成了退耕還林任務(wù)。

在退耕還林工程實(shí)施中，山西省積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，近年來(lái)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面也做出了積極的嘗試。山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院調(diào)研了工程開(kāi)展情況，總結(jié)了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)出現(xiàn)的一些問(wèn)題進(jìn)行了分析探討。

1 主要經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.1 政策措施到位是前提

自退耕還林工程試點(diǎn)初期，省、市、縣三級(jí)層層成立了工作領(lǐng)導(dǎo)組和工程管理辦公室，組建起省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)督導(dǎo)服務(wù)工作組，強(qiáng)化工程建設(shè)的跟蹤指導(dǎo)服務(wù)和管理。山西省一直堅(jiān)持生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益并重的原則，在適地適樹(shù)的前提下引導(dǎo)農(nóng)戶大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，探索推行了“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”或“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，帶動(dòng)退耕農(nóng)戶增加了資產(chǎn)性收入。山西省還在全省58 個(gè)貧困縣成立了2 563 個(gè)造林專業(yè)合作社，2018年勞務(wù)收入8.50 億元，人均增收7 000 余元，使廣大群眾真正成為實(shí)施退耕還林工程的主體。

1.2 科學(xué)實(shí)施是關(guān)鍵

工程實(shí)施以來(lái)，全省各地在貫徹落實(shí)個(gè)體承包政策的基礎(chǔ)上，積極探索創(chuàng)新符合山西實(shí)際的退耕還林組織形式。本著“宜林則林、宜草則草、宜灌則灌、宜喬則喬”的原則，將陡坡耕地、沙化耕地還林還草，加大植被恢復(fù)力度，2017 年啟動(dòng)實(shí)施25°陡坡耕地退耕還林任務(wù)13.87 萬(wàn)hm2。對(duì)宜林荒山荒地造林，因地制宜地推廣了戶退戶還、戶退村還、戶退隊(duì)還、大戶承包造林等辦法，極大地推進(jìn)了任務(wù)實(shí)施進(jìn)度。在樹(shù)種選擇上，把經(jīng)濟(jì)效益高、抗旱性好、成長(zhǎng)期短的樹(shù)種作為主要栽植樹(shù)種。在技術(shù)應(yīng)用方面，推廣徑流林業(yè)整地、生根粉蘸根造林、林草間作、林藥間作、喬灌混交等技術(shù)。通過(guò)一系列行之有效的組織形式和技術(shù)措施，為確保工程建設(shè)質(zhì)量提供了有力支撐。2018 年，嵐縣落實(shí)新一輪退耕還林任務(wù)7 700hm2，其中沙棘林占到6 667hm2，不少是“中蒙雜交雜雌1 號(hào)”新品種，不僅成活率高，而且極大地提高了當(dāng)?shù)厝罕姷氖杖搿?/p>

1.3 資金保障充分是保證

為了緩解財(cái)政收入下行的壓力，省政府批準(zhǔn)成立了山西林業(yè)開(kāi)發(fā)投資有限公司，通過(guò)融資的辦法，解決退耕還林省級(jí)配套資金的需求。根據(jù)2013 年統(tǒng)計(jì)結(jié)果，自2002 年全面啟動(dòng)以來(lái)，全省累計(jì)完成退耕相關(guān)投資121.54 億元，惠及100.70 萬(wàn)退耕農(nóng)戶，戶均1.21 萬(wàn)元，覆蓋全省113 個(gè)縣（市、區(qū)）。近年來(lái)，山西省在國(guó)家補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，通過(guò)省級(jí)墊付和市場(chǎng)化融資的辦法，進(jìn)一步提高了退耕農(nóng)戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使得貧困縣和非貧困縣每公頃退耕地補(bǔ)助分別達(dá)到2 300 元和2 000 元。新一輪退耕還林工程重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜，全省累計(jì)安排58 個(gè)貧困縣退耕還林22.71 萬(wàn)hm2，貧困戶戶均得到補(bǔ)貼4 000 元以上，有效地緩解了貧困問(wèn)題。

2 相關(guān)問(wèn)題探討

2.1 長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題

隨著退耕還林政策的到期，退耕農(nóng)戶將不再享受退耕地現(xiàn)金補(bǔ)助，特別是還生態(tài)林的退耕農(nóng)戶，從退耕地上將得不到任何經(jīng)濟(jì)效益，即使是還經(jīng)濟(jì)林的農(nóng)戶，由于技術(shù)、收益較差，加上退耕農(nóng)戶多數(shù)居住在貧困山區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，在沒(méi)有新的增收渠道的情況下，處于貧困邊緣的群眾將會(huì)出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，長(zhǎng)遠(yuǎn)生活生計(jì)令人擔(dān)憂。同時(shí)，對(duì)鞏固退耕成果的責(zé)任感和積極性弱化，很有可能出現(xiàn)毀林復(fù)耕現(xiàn)象，因此，退耕還林成果鞏固面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

通過(guò)種植經(jīng)濟(jì)林、勞務(wù)收入、退耕補(bǔ)助等多種措施，前一輪退耕還林全省退耕戶人均純收入由2000年的1 905.61 元提高到2014 年的6 746.87 元。為保障退耕農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，必須由政府牽頭，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、國(guó)土等多部門通力合作，把退耕還林工作與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，才有可能建立資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 林牧矛盾、后續(xù)管護(hù)問(wèn)題

目前，山西省實(shí)施的退耕還林工程，絕大多數(shù)處于幼林和未成林階段，由于缺少專項(xiàng)管護(hù)經(jīng)費(fèi)、撫育管護(hù)跟不上，直接影響了成林效果。特別是近幾年，一些地方盲目擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，亂放牧現(xiàn)象突出，對(duì)退耕還林成果威脅巨大，管護(hù)難度也隨之增加。

在鼓勵(lì)發(fā)展畜牧業(yè)的同時(shí)，要采取措施切實(shí)解決好林牧矛盾，避免出現(xiàn)“年年造林不見(jiàn)林”的怪現(xiàn)象。建立既符合自然規(guī)律、客觀規(guī)律，又能夠?yàn)楫?dāng)?shù)厝罕娝邮艿耐晟频恼?、?guī)章制度，實(shí)行以受益區(qū)廣大人民群眾為依托的違法違紀(jì)監(jiān)督制度。調(diào)整畜牧業(yè)飼養(yǎng)方式，變傳統(tǒng)放養(yǎng)為舍飼圈養(yǎng)，并為圈養(yǎng)農(nóng)戶提供資金和技術(shù)支持。

在后續(xù)管護(hù)方面，在切實(shí)解決好退耕農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)、落實(shí)與完善各種森林保護(hù)措施，以嚴(yán)格的高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施各類退耕還林項(xiàng)目，避免重造輕管、只造不管。對(duì)林業(yè)資源實(shí)行集體統(tǒng)一管護(hù)，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)管護(hù)體系。

2.3 經(jīng)費(fèi)問(wèn)題

山西省實(shí)施退耕還林的區(qū)域主要為干旱少雨的山區(qū)，特別是晉北地區(qū)冬季嚴(yán)寒，林木生長(zhǎng)十分緩慢，造林成活率低，林業(yè)部門需要花費(fèi)大量經(jīng)費(fèi)組織補(bǔ)植補(bǔ)種。同時(shí)，這些地區(qū)多是財(cái)政收入較少的貧困地區(qū)，前期啟動(dòng)費(fèi)、效益監(jiān)測(cè)費(fèi)等費(fèi)用匱乏。隨著退耕還林、天然林資源保護(hù)工程的深入開(kāi)展，生態(tài)植被得以恢復(fù)，林地鼠兔種群數(shù)量急劇上升，需要政府提供穩(wěn)定的服務(wù)支持資金來(lái)防治病蟲害、林地兔害和鼠害。另外，需要進(jìn)一步做好退耕經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督管理工作。2019 年2 月，山西省公開(kāi)曝光6 起退耕還林領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，個(gè)別人員套取退耕還林補(bǔ)貼140余萬(wàn)元，極大地影響了退耕還林工作在當(dāng)?shù)氐拈_(kāi)展。

2.4 科技支撐問(wèn)題

在實(shí)施退耕還林工程過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化科技服務(wù)，大力培養(yǎng)專業(yè)科技人員，建立優(yōu)質(zhì)種苗繁育基地和新技術(shù)試驗(yàn)示范區(qū)，緊密聯(lián)系有關(guān)專家和科研院所，開(kāi)展專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)。建立現(xiàn)代工程管理和檔案管理信息化系統(tǒng)。推廣使用抗旱良種壯苗，為農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)，發(fā)揮科技是第一生產(chǎn)力的優(yōu)勢(shì)。

3 結(jié)語(yǔ)

山西省在大規(guī)模實(shí)施退耕還林工程中取得了顯著成效，有效地改善了山區(qū)自然條件，為糧食生產(chǎn)提供了長(zhǎng)期的生態(tài)保障。后續(xù)應(yīng)強(qiáng)化管護(hù)以確保退耕還林工程質(zhì)量和成效，堅(jiān)持依法管理和實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)指導(dǎo)和服務(wù)以促進(jìn)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。抓好各項(xiàng)配套措施，解決好退耕農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，真正實(shí)現(xiàn)退得下、還得上、穩(wěn)得住、不反彈、能致富。