關(guān)于城市規(guī)劃中控規(guī)局部調(diào)整的幾點(diǎn)思考以武夷新區(qū)核心區(qū)為例

蔣方

控規(guī)編制是我國(guó)城市規(guī)劃編制體系中重要的一環(huán)，具有法定效力，是指導(dǎo)城市各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的直接法定依據(jù)；而控規(guī)在實(shí)施過程中常因各種問題導(dǎo)致社會(huì)主體對(duì)控規(guī)調(diào)整有新的訴求。依法調(diào)規(guī)是控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，即通過運(yùn)行一套機(jī)制實(shí)施規(guī)劃管理?！皠?dòng)態(tài)”是控規(guī)編制及實(shí)施過程中的一種主動(dòng)優(yōu)化的方式，“維護(hù)”是按照具體的管理標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施過程中按照基本原則來保證控規(guī)實(shí)施的科學(xué)性。本文以“武夷新區(qū)核心區(qū)控規(guī)局部調(diào)整”為例，通過調(diào)整的動(dòng)因、存在問題及調(diào)整對(duì)策的分析，提出關(guān)于控規(guī)局部調(diào)整的幾點(diǎn)思考。

《武夷新區(qū)核心區(qū)（南林—赤岸）控制性詳細(xì)規(guī)劃》于 2014 年 7 月 8 日獲南平市人民政府批復(fù)實(shí)施，為武夷新區(qū)核心區(qū)的建設(shè)和管理奠定了良好的基礎(chǔ)。但該控規(guī)已實(shí)施超過五年，城市在不斷發(fā)展，內(nèi)外環(huán)境不斷變化，項(xiàng)目建設(shè)與控規(guī)不吻合的情況較多存在。為了更加合理控制和指導(dǎo)武夷新區(qū)建設(shè)活動(dòng)，落實(shí)南平市總體規(guī)劃的發(fā)展要求，使土地綜合開發(fā)與規(guī)劃管理有據(jù)可依，南平市人民政府?dāng)M在不改變?cè)?guī)劃性質(zhì)、規(guī)模及總體布局的前提下，依《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)“武夷新區(qū)核心區(qū)控規(guī)”提出局部?jī)?yōu)化調(diào)整以期更加符合武夷新區(qū)核心區(qū)建設(shè)實(shí)際情況，促進(jìn)武夷新區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展。本文以此為例，提出關(guān)于控規(guī)局部調(diào)整對(duì)策的幾點(diǎn)思考，希望從規(guī)劃編制到管理都具有較強(qiáng)的可操作性，能夠?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)的健康發(fā)展有一定的指導(dǎo)作用。

一、控規(guī)現(xiàn)存主要問題及思考

1.路網(wǎng)存在“滯后”現(xiàn)象

武夷新區(qū)核心區(qū)控規(guī)從批復(fù)至今已超過5 年，部分項(xiàng)目因?qū)嵤┲黧w與控規(guī)不一致，如京臺(tái)高速、閩越大道、童游大道等外部交通及城市主干路均已建設(shè)完成，與現(xiàn)行控規(guī)確定的路網(wǎng)格局存在較大的矛盾，導(dǎo)致云谷二期、金融CBD 片區(qū)內(nèi)部路網(wǎng)無法依規(guī)實(shí)施，現(xiàn)行控規(guī)的“滯后”現(xiàn)象明顯。

2.用地性質(zhì)彈性兼容不夠

控規(guī)用地劃分主要依據(jù)2011 版的城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)，核心區(qū)控規(guī)劃定的用地性質(zhì)“非此即彼”，兼容性不足；而控規(guī)中用地性質(zhì)是屬于強(qiáng)制性內(nèi)容，這就導(dǎo)致在實(shí)施過程中，原確定的用地性質(zhì)無法滿足城市發(fā)展實(shí)際訴求。如森林公園、水之廳二期屬于市政府“背山面水”區(qū)域，是市民日?；顒?dòng)的主要公共開敞空間；而在該控規(guī)中用地屬性劃為“農(nóng)林用地”，屬于禁止建設(shè)區(qū)域，這與核心區(qū)構(gòu)建區(qū)域中心、公共空間建設(shè)訴求的不符合，用地性質(zhì)的彈性兼容有存在不足的情況。

3.指標(biāo)確定缺少科學(xué)性

控規(guī)地塊指標(biāo)主要依據(jù)“福建省城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定”進(jìn)行確定，分為規(guī)定性和指導(dǎo)性兩種。其中諸如容積率、建筑密度、綠地率等規(guī)定性指標(biāo)直接影響到開發(fā)者的利益，同時(shí)也決定了城市居民的公共生活環(huán)境質(zhì)量；而建筑形式、風(fēng)格色彩及體量等指導(dǎo)性指標(biāo)也相當(dāng)重要，是城市美的重要決定因素。然而武夷新區(qū)核心區(qū)地塊規(guī)定性指標(biāo)的確定幾乎是套用模式化的指標(biāo)體系，缺少對(duì)不同區(qū)位、不同功能、不同城市天際線等規(guī)劃意圖的研究；同時(shí)在最求利益最大化的同時(shí)缺乏對(duì)指導(dǎo)性指標(biāo)的剛性限制，結(jié)果導(dǎo)致整個(gè)核心區(qū)的城市空間質(zhì)量和地域特色無法得到保護(hù)。

4.調(diào)整思路

針對(duì)上述主要問題，在保證原控規(guī)發(fā)展定位及規(guī)模不變的情況下，調(diào)整優(yōu)化內(nèi)容主要圍繞路網(wǎng)格局、土地集約、個(gè)別地塊指標(biāo)優(yōu)化等方面展開。首先結(jié)合已有外部路網(wǎng)格局優(yōu)化核心區(qū)城市路網(wǎng)；其次結(jié)合路網(wǎng)骨架、出讓用地紅線優(yōu)化用地邊界；再次結(jié)合城市設(shè)計(jì)調(diào)整容積率、建筑限高等指標(biāo)體系優(yōu)化城市天際線。（圖1、圖2）

從編制意圖看，如果說控規(guī)是將城市限定在一個(gè)設(shè)定的框架內(nèi)，那么控規(guī)調(diào)整就是一個(gè)處理剛性與彈性的手段，使得城市發(fā)展更加合理。從管理角度看，控規(guī)調(diào)整是在符合城市整體利益的基礎(chǔ)上滿足各方建設(shè)的訴求。

二、控規(guī)調(diào)整的對(duì)策分析

圖1 原控規(guī)用地布局及調(diào)整位置示意圖

圖2 調(diào)整后控規(guī)用地布局圖

通過對(duì)武夷新區(qū)核心區(qū)控規(guī)存在問題及調(diào)整的研究，提出控規(guī)實(shí)施過程中的幾點(diǎn)思考，促進(jìn)城市建設(shè)健康發(fā)展。

1.改進(jìn)控規(guī)的編制減少調(diào)整頻率

控規(guī)編制一般以街區(qū)為單位，因尺度較大無法達(dá)到精細(xì)化的程度，城市設(shè)計(jì)與控規(guī)相結(jié)合，又多停留在概念層面，存在明顯的深度不夠的問題，導(dǎo)致控規(guī)編制缺乏完善性，不能發(fā)揮城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的基礎(chǔ)性作用。如果在控規(guī)編制的過程中依然采用傳統(tǒng)的方法，就會(huì)導(dǎo)致控規(guī)和實(shí)際訴求不一致的問題。這就需要在控規(guī)階段要強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)研究，向上與上位規(guī)劃、其他各類專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，向下對(duì)地塊開發(fā)意圖的落實(shí)，以此來反饋給控規(guī)并加以落實(shí)。隨著城市設(shè)計(jì)水平的不斷提高，就需要對(duì)控規(guī)編制技術(shù)予以細(xì)化，區(qū)域不同就采用相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化控規(guī)，提高控規(guī)的品質(zhì)。

同時(shí)，對(duì)控規(guī)內(nèi)容的公益性和經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行合理區(qū)分。如果是小地塊，需要明確控制的區(qū)域，對(duì)公益性內(nèi)容要強(qiáng)化控制；如果是大地塊，存在區(qū)域發(fā)展不明確的問題，就要對(duì)地塊細(xì)分并對(duì)公益性內(nèi)容采用虛線、點(diǎn)位或指標(biāo)控制方式明確管控要求。只有提高控規(guī)編制質(zhì)量才能減少控規(guī)調(diào)整頻率，過多的調(diào)整控規(guī)是必會(huì)對(duì)周邊項(xiàng)目產(chǎn)生影響，降低城市公共環(huán)境質(zhì)量。

2.提高控規(guī)調(diào)整論證的科學(xué)性

控規(guī)調(diào)整論證一般遷就于建設(shè)單位就就項(xiàng)目論項(xiàng)目，夾雜著經(jīng)濟(jì)利益成分，缺乏從城市整體利益角度去看待問題。因此應(yīng)提高控規(guī)調(diào)整論證的科學(xué)性，首先建設(shè)單位提供的建設(shè)方案應(yīng)符合法律法規(guī)及規(guī)劃的要求，特別是建設(shè)指標(biāo)不應(yīng)突破原控規(guī)限定的要求；其次調(diào)整論證應(yīng)立足于整體城市格局，保證城市總體要求，切勿單方面滿足建設(shè)單位訴求，其結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致單項(xiàng)調(diào)整累加不等于城市宏觀利益；再次論證形式不應(yīng)流于表面，以往控規(guī)調(diào)整論證往往由主管部門組織，邀請(qǐng)專家評(píng)審并決定是否同意調(diào)整，控規(guī)調(diào)整對(duì)周邊地塊的影響特別大，應(yīng)更多的征求相關(guān)利害人的意見，注重公眾利益的協(xié)調(diào)；最后應(yīng)注意控規(guī)調(diào)整是否導(dǎo)致人口增長(zhǎng)或減少，相對(duì)應(yīng)如公共綠地、幼兒園等公共配套應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。

3.完善控規(guī)調(diào)整的審查機(jī)制

現(xiàn)行法律體系中沒有對(duì)控規(guī)調(diào)整的審查機(jī)制進(jìn)行限定，因此各地的審查標(biāo)準(zhǔn)不一，主管部門具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，這就容易導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整的審查機(jī)制不完善，造成調(diào)規(guī)不科學(xué)的現(xiàn)象。為了控規(guī)實(shí)施的科學(xué)性，有必要完善審查機(jī)制，首先，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目前期的研究，項(xiàng)目的建設(shè)若違背控規(guī)要求，應(yīng)加強(qiáng)必要性分析；第二，控規(guī)調(diào)整的申請(qǐng)材料應(yīng)真實(shí)且科學(xué)，防止突破容積率等剛性指標(biāo)要求；第三，調(diào)整論證成果應(yīng)組織專家及相關(guān)部門進(jìn)行審核并征求相關(guān)厲害人的意見；第四應(yīng)對(duì)論證成果進(jìn)行批前公示，成果公開化；第五成果批復(fù)后應(yīng)報(bào)政府及上一級(jí)主管部門備案接受規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督。

4.健全公眾參與機(jī)制

現(xiàn)行法律雖有規(guī)定控規(guī)調(diào)整成果應(yīng)該促進(jìn)公眾參與，但公眾參與多停留于形式，規(guī)劃更多是的一種自上而下的過程，如何健全公共參與機(jī)制，首先應(yīng)豐富成果公示方式，目前一般為網(wǎng)上及公告欄公示，公眾參與度低，應(yīng)加強(qiáng)“二維碼、掃一掃”等主流行方式豐富公示方式；其次公示成果應(yīng)去“專業(yè)化”，讓公眾看得懂規(guī)劃也是公示成果需要改進(jìn)的地方；最后應(yīng)提高公眾的規(guī)劃意識(shí)，控規(guī)調(diào)整涉及到公共環(huán)境質(zhì)量的問題，是每個(gè)社會(huì)公眾都應(yīng)該參與的事，但往往因公眾規(guī)劃意識(shí)薄弱，參與的主動(dòng)性不強(qiáng)，應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃宣傳等方式讓公眾了解規(guī)劃的重要性，提高公眾規(guī)劃意識(shí)。

三、結(jié)語

控規(guī)是規(guī)劃體系中最核心的一環(huán)，上文通過對(duì)“武夷新區(qū)核心區(qū)控規(guī)調(diào)整”的研究，提出如何更科學(xué)的調(diào)整控規(guī)的幾點(diǎn)思考，包括控規(guī)編制及規(guī)劃管理的具體工作改進(jìn)建議，以此來推動(dòng)控規(guī)的紐帶作用，實(shí)現(xiàn)“精細(xì)化”管理，引導(dǎo)城市建設(shè)健康發(fā)展的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了控規(guī)本身持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。