結(jié)建人防工程建設(shè)審查管理的問題及解決方法分析

曾藝琛

根據(jù)漳州臺商投資區(qū)人防工程規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，通過分析人防工程建設(shè)管理存在的問題，從而提出相應(yīng)的解決措施，以供同類地區(qū)人防工程建設(shè)時參考實(shí)施。

隨著我國綜合實(shí)力的快速增強(qiáng)，城市化進(jìn)程不斷加快，城市地面土地的開發(fā)利用也日益緊張，地下空間的開發(fā)逐漸成為人們開發(fā)的重要方向,如何讓有限的地下空間更加合理的開發(fā)和利用已成為緊迫的課題。如何破解這個難題，確保地下空間合理開發(fā)利用，人防主管部門需要更新觀念，充分發(fā)揮出行政職能，切實(shí)保障合理的人防工程開發(fā)建設(shè)。

一、人防工程規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)及依據(jù)

把建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧社會”作為城市發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城市地上地下空間建設(shè)，有效開發(fā)利用地下空間，改善城市交通擁堵、土地資源緊缺等城市問題，提高城市綜合實(shí)力，提升城市發(fā)展承載能力，逐步形成以人員掩蔽工程為重點(diǎn)，以防空專業(yè)隊(duì)、醫(yī)療救護(hù)等相關(guān)功能為配套的人民防空工程防護(hù)體系，全面提升城市人民防空、防災(zāi)的能力。地下空間開發(fā)利用，要結(jié)合城市發(fā)展總體規(guī)劃、人民防空等要求，在城市地下公共空間、交通、市政等多個城市建設(shè)系統(tǒng)中統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，做到地上地下同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、協(xié)同發(fā)展。

二、人防工程建設(shè)審查管理中存在的問題

1.法律法規(guī)不完善，不完全符合新時期對人防工作的要求

自1996 年頒布《中華人民共和國人民防空法》以來，至今未進(jìn)一步修改，人防工程建設(shè)審查管理過程中遇到的各種具體問題，沒有具體的法律條文與之相對應(yīng)。同時，各地出臺的一些地方性法規(guī)和政策也存在條文系統(tǒng)性、實(shí)用性不夠的問題。

例如：漳州市鴻源電子工業(yè)有限公司項(xiàng)目建設(shè)報(bào)建的綜合樓（2#樓）項(xiàng)目，其屬于人防結(jié)建的民用建筑，總建筑面積（計(jì)容）為7730.01m2。根據(jù)《福建省人民防空條例》第十四條第二款的規(guī)定，除高層建筑外，應(yīng)建防空地下室建筑面積小于400m2的，經(jīng)所在地人民防空主管部門批準(zhǔn)可以不就地修建防空地下室;同時,根據(jù)《條例》第十三條的相關(guān)規(guī)定，該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照其計(jì)容總建筑面積的6%相應(yīng)結(jié)合修建防空地下室。因此，該項(xiàng)目需要就地結(jié)合修建的人防地下室建筑面積應(yīng)為463.8006m2。雖然根據(jù)規(guī)定，當(dāng)人防地下室的建筑面積不大于800 m2時，戰(zhàn)時功能的設(shè)置可按照人防物資庫的標(biāo)準(zhǔn)，但是考慮到人防地下室的工程造價(jià)比普通地下室高出很多，從經(jīng)濟(jì)效益上來說造成浪費(fèi)，從戰(zhàn)備效益上來說也意義不大。

2.人防意識淡薄，對政策理解存在偏差

由于我國長期處于和平穩(wěn)定的大環(huán)境，人們對國防、人防安全等缺乏危機(jī)意識，戰(zhàn)備意識淡薄，普遍認(rèn)為人防功能只有在城市受戰(zhàn)爭影響的情況下才需要體現(xiàn)。而人民防空的基本任務(wù)是：戰(zhàn)時防空、平時防災(zāi)減災(zāi)。當(dāng)城市受到自然災(zāi)害等威脅時，地下空間在綜合防災(zāi)減災(zāi)中的作用將會得到有效發(fā)揮。例如，2008 年5 月12 日在汶川發(fā)生的大地震，都江堰市某小區(qū)建造的地下人防工程經(jīng)受了劇烈的晃動，且依舊完好無損，也在一定程度上發(fā)揮了減災(zāi)的作用，給人們留下了深刻印象。

具體到人防工程的審批管理上，問題表現(xiàn)為審批前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作不足。有的項(xiàng)目在規(guī)劃、設(shè)計(jì)時，甚至根本沒有考慮人防工程設(shè)計(jì)，等到需要辦理工程規(guī)劃許可證時，才發(fā)現(xiàn)尚未進(jìn)行人防審批。有的建設(shè)項(xiàng)目在施工圖設(shè)計(jì)結(jié)束后，再進(jìn)行人防工程設(shè)計(jì)修改變更。雖然政府部門一直在不斷推進(jìn)行政審批“放管服”的力度，但是，由于建設(shè)單位人防意識淡薄而帶來的上述不合理操作，造成客觀上項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度更慢了。

3.功能結(jié)構(gòu)配置不合理，資源配置跟不上

確定防空地下室相應(yīng)配建的戰(zhàn)時功能，主要依據(jù)福建省《防空地下室防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)審批管理規(guī)定》，按照其中的戰(zhàn)時功能配建指標(biāo)選用表。漳州臺商投資區(qū)建設(shè)的防空地下室主要以6 級人防、二等人員掩蔽工程為主，其他如醫(yī)療救護(hù)工程、防空專業(yè)隊(duì)工程等則相對比較少。防空專業(yè)隊(duì)車輛掩蔽部要求的層高會比較高，抗力等級要求為5 級；醫(yī)療救護(hù)工程，抗力等級至少為常5 級，所占的面積又很大，這些因素都使得投資很大，因此多數(shù)開發(fā)商并無意愿。同時，區(qū)內(nèi)人員掩蔽工程的建設(shè)分布情況存在很大的隨意性，未與現(xiàn)有的人防資源進(jìn)行整合，給人員隱蔽帶來了隱患。

所以，考慮地下空間開發(fā)利用的功能配置，相關(guān)人防工程必須要把其經(jīng)濟(jì)效益、戰(zhàn)備效益、社會效益等相結(jié)合，統(tǒng)籌考慮，才能實(shí)現(xiàn)人防工程建設(shè)的健康發(fā)展。

4.人防工程管理中，執(zhí)法力量不足

由于政府職能及機(jī)構(gòu)配置不完善，人防監(jiān)督及執(zhí)法人員有限，在工程質(zhì)量監(jiān)督及后期過程中也存在一些問題。對施工單位、監(jiān)理單位和防護(hù)設(shè)備企業(yè)等各方參建企業(yè)的資質(zhì)管理，依然存在執(zhí)法單一、執(zhí)法難的問題。出于國家機(jī)密的考慮，有部分人防政策、法規(guī)不能夠隨意公開，這也給人防工作造成了一定困難，這些問題都需要主管部門在實(shí)際工作中不斷地總結(jié)，完善工作方法。

5.通過控制工程項(xiàng)目指標(biāo)，規(guī)避結(jié)合修建防空地下室問題突出

按照福建省《防空地下室防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)審批管理規(guī)定》,應(yīng)當(dāng)依法結(jié)合修建防空地下室的民用建筑的主要包括：居住建筑、公共建筑、除工業(yè)廠房及其生產(chǎn)性配套設(shè)施外的所有其他非生產(chǎn)性建筑。一般情況下，考慮到建設(shè)成本，工業(yè)項(xiàng)目會盡可能避免結(jié)合修建防空地下室。主要采用以下方式：

（1）規(guī)劃時故意將建筑物用途設(shè)置為不需結(jié)合修建的類型，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后再進(jìn)行改造使用。如將整個工業(yè)廠區(qū)均設(shè)為生產(chǎn)性建筑及其生產(chǎn)性配套設(shè)施在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，再按照建筑物的實(shí)際用途及屬性進(jìn)行改造使用，從而規(guī)避就地結(jié)建防空地下室。

（2）通過控制工業(yè)項(xiàng)目的非生產(chǎn)性建筑（除高層建筑外）的面積，將應(yīng)建防空地下室面積控制在400m2以內(nèi)，采取人防易地建設(shè)的方式，從而規(guī)避結(jié)合修建防空地下室。

6.故意降低戰(zhàn)時功能防護(hù)等級、減少配建指標(biāo)問題突出

防空地下室建設(shè)成本比普通地下室至少增加三分之一，建設(shè)周期也更長。部分建設(shè)單位抱著僥幸心理，控制項(xiàng)目設(shè)計(jì)參數(shù)，甚至故意降低戰(zhàn)時功能防護(hù)等級、減少配建指標(biāo)。在管理實(shí)踐中，不時會發(fā)生一些違規(guī)行為，應(yīng)及時給予制止，并責(zé)令其改正。

案例：以某項(xiàng)目為例，其應(yīng)建人防面積為5030 m2，設(shè)有二等人員掩蔽部共3 個，防化等級為丁級。但按照相關(guān)規(guī)范要求，其應(yīng)建面積大于5000 m2，則需要設(shè)置人防電站，且防化等級應(yīng)為丙級。因此，不符合規(guī)范。上述案例，由于經(jīng)過計(jì)算后的應(yīng)結(jié)合修建防空地下室面積超出某一檔的數(shù)值不多，建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位因此抱有僥幸心理，沒有嚴(yán)格按照規(guī)范要求，故意降低戰(zhàn)時功能防護(hù)等級、減少配建指標(biāo)（人防電站、人員掩蔽部等設(shè)施）等。這些行為后期的整改，在一定程度上會更增加建設(shè)成本、更加影響工程進(jìn)度，反而得不償失。因此，人防主管部門在方案設(shè)計(jì)階段，一定要加強(qiáng)審查，防止利用一些擦邊的數(shù)據(jù)，違規(guī)降低戰(zhàn)時功能防護(hù)等級、減少配建指標(biāo)。

三、提高結(jié)建人防工程建設(shè)審查管理的解決方法

1.加大宣傳力度，提高建設(shè)主體單位責(zé)任心

要把人防宣傳、教育工作列入年度計(jì)劃，擺上政府及主管部門的重要工作日程，特別是要結(jié)合重大活動有序開展人防宣傳、教育。積極開展人防宣傳“五進(jìn)”工作，探索、創(chuàng)新人防宣傳工作的方式，確保宣傳教育落到實(shí)處，進(jìn)一步增強(qiáng)依法履行人防義務(wù)的自覺性，更好地承擔(dān)起人防工程建設(shè)的神圣使命。

2.強(qiáng)化功能合理性，提高人防建設(shè)實(shí)用性

在項(xiàng)目建設(shè)中，要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)、程序，實(shí)行層層把關(guān)、嚴(yán)把規(guī)范。注重人防工程布局和配套完善，始終堅(jiān)持把“結(jié)合修建”作為加快人防工程建設(shè)的突破口。在進(jìn)行方案設(shè)計(jì)等前期工作時，應(yīng)在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，針對所在區(qū)域地下空間的自然特征，重點(diǎn)使擬建設(shè)地下建筑物的功能類型與相關(guān)區(qū)域地下空間的自然優(yōu)勢盡量適應(yīng)，規(guī)避相關(guān)不利因素。

3.加大過程及后期監(jiān)管力度，提高人防質(zhì)量保障

要對各參建單位加強(qiáng)資質(zhì)審查，加大對設(shè)計(jì)階段的相關(guān)質(zhì)量控制，優(yōu)化前期工作的質(zhì)量管理控制措施。要做好對施工單位、監(jiān)理單位等參建單位的質(zhì)量控制管理，嚴(yán)格按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求管理工程建設(shè)，確保工程質(zhì)量能夠得到有效保障。要加強(qiáng)人防監(jiān)督部門的監(jiān)管及人防行政執(zhí)法，堅(jiān)決做到一視同仁，過程中要一把尺子量到底，嚴(yán)格監(jiān)管、執(zhí)法。

四、結(jié)語

在當(dāng)前瞬息萬變的國際形勢下，一定要把握住新的歷史機(jī)遇，牢固樹立起“寧可百年不戰(zhàn)，不可一日無防”的防患于未然意識。要加強(qiáng)基層的人民防空建設(shè)，引導(dǎo)全體人民深刻認(rèn)識當(dāng)前風(fēng)云變幻的國際形勢，清晰了解我國面臨的潛在外部威脅，切實(shí)加強(qiáng)防患于未然的意識，樹立居安思危、未雨綢繆的思想，萬眾一心、齊心協(xié)力，穩(wěn)步加強(qiáng)國防建設(shè)，從而提高民族素質(zhì)和凝聚力，提高國防的遏制力、威懾力和贏得現(xiàn)代戰(zhàn)爭的能力。