以城為本 以人為本 廣州地鐵TOD 30 年實(shí)踐與思考

文：張貽兵｜廣州地鐵集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理

歷經(jīng)30 余年發(fā)展，廣州市TOD 綜合開發(fā)緊扣“交通+產(chǎn)業(yè)+社區(qū)”的主題，以功能復(fù)合、站城一體、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、生活樞紐為核心，打造出一批高顏值、國際范的城市新地標(biāo)和活力新社區(qū)。本文從廣州TOD 的發(fā)展歷程與未來展望角度介紹了廣州地鐵在TOD 綜合開發(fā)方面的探索前進(jìn)之路。

隨著廣州地鐵成立30 年、廣州地鐵工程建設(shè)30 年，廣州地鐵TOD 一起走過了30 年。自二十世紀(jì)九十年代以來，廣州始終將軌道交通建設(shè)作為引領(lǐng)城市發(fā)展的重要選擇與動力支撐。1993 年，廣州地鐵1 號線動工，學(xué)習(xí)香港“地鐵+ 物業(yè)”理念，在1 號線沿線同步規(guī)劃了二十多個TOD 項(xiàng)目，開啟了廣州地鐵TOD 開發(fā)歷程。廣州地鐵經(jīng)歷30 年發(fā)展，現(xiàn)如今TOD 產(chǎn)品備受市場認(rèn)可，星樾TOD、琶洲上品、云湖花城、耀勝新世界廣場、江天際等多個項(xiàng)目成為廣州市網(wǎng)紅熱銷樓盤。

一、發(fā)展歷程

TOD 的發(fā)展歷程，可以分為三個階段：

第一階段，上世紀(jì)90 年代初期，廣州市開始學(xué)習(xí)香港“地鐵+物業(yè)”的TOD 發(fā)展模式。1991 年，廣州市政府成立地鐵建設(shè)指揮部，對地鐵1 號線沿線的土地使用狀況進(jìn)行調(diào)查，并分別從土地整理、規(guī)劃方案、投資效益分析和開發(fā)理論等角度展開研究，最終沿線推出28 個地塊可用于物業(yè)開發(fā)，項(xiàng)目采取以引進(jìn)外資為主的合作開發(fā)策略，成立中外合作企業(yè)，組成項(xiàng)目公司的合作模式進(jìn)行開發(fā)。這是廣州市有史以來最大規(guī)模的舊城中心區(qū)更新計(jì)劃，也是內(nèi)地第一批大規(guī)模結(jié)合地鐵建設(shè)推進(jìn)舊城改造的綜合性開發(fā)項(xiàng)目。西城都薈、中旅商業(yè)城、捷泰廣場等一批站點(diǎn)上蓋開發(fā)項(xiàng)目的成功啟動，解決了1 號線的啟動資金來源，也有力支撐了廣州的舊城改造和產(chǎn)業(yè)布局的重塑，取得了一定的成績，但未達(dá)預(yù)期，產(chǎn)生了一些歷史遺留問題，有些現(xiàn)在還在處理中，影響了廣州地鐵TOD 發(fā)展進(jìn)程。

第二階段，為“十二五”期間的沿線土儲階段，當(dāng)時新一輪線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃提出新建7 條新線，投資總額高達(dá)1241 億元。為解決地鐵建設(shè)資金市財(cái)政撥款、市區(qū)共建區(qū)出資和債務(wù)融資外的資金缺口，廣州市采取了軌道交通沿線土地開發(fā)收益彌補(bǔ)地鐵建設(shè)資金的舉措。按該輪規(guī)劃中各區(qū)對應(yīng)的站點(diǎn)數(shù)量明確各區(qū)的土地開發(fā)收益分解任務(wù)，并明確了“20+8”個儲備地塊（指20 個站點(diǎn)和8個車輛段），收益目標(biāo)500 億。此階段充分調(diào)動了區(qū)的力量參與地鐵建設(shè)籌資，基本完成了收益目標(biāo)任務(wù)。但此階段土儲地塊的確定主要著眼于籌資，地鐵站點(diǎn)和車輛段的綜合開發(fā)項(xiàng)目未與地鐵統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、同步建設(shè)，綜合開發(fā)地塊在規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷、項(xiàng)目立項(xiàng)、用地報(bào)批、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)未完全理順，地鐵建設(shè)與綜合開發(fā)不匹配問題突出。此外，部分儲備地塊遠(yuǎn)離地鐵站，未達(dá)到軌道交通帶動城市片區(qū)發(fā)展的目的。

第三階段，在國家、省級政策以及粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的推動下，2017 年，廣州市第一個TOD規(guī)范性文件《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱：《實(shí)施細(xì)則》）出臺，標(biāo)志著廣州市TOD 綜合開發(fā)步入快速發(fā)展階段?！秾?shí)施細(xì)則》將軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展的理念貫穿始終。從城市發(fā)展的角度系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌規(guī)劃軌道線路建設(shè)、場站樞紐建設(shè)及周邊開發(fā)，從規(guī)劃思路、審批流程、工作時序上確保線路與樞紐一體化建設(shè)的同步性。例如蘿崗車輛段通過上蓋功能專項(xiàng)研究，打造出最美商業(yè)街、中軸帶和高溢價商墅；赤沙車輛段成為首個騰挪改造的存量車輛段；更在空港車輛段中實(shí)現(xiàn)真正的一級蓋板市政化，使其轉(zhuǎn)化為城市的一部分。

《實(shí)施細(xì)則》明確了場站綜合體和軌道周邊綜合開發(fā)兩個概念，其中，場站綜合體是以軌道場站為核心，組織出入口、換乘設(shè)施、步行系統(tǒng)與城市生活服務(wù)設(shè)施，打造公共交通、民生服務(wù)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)立體復(fù)合、有機(jī)銜接的的一體化建設(shè)項(xiàng)目；軌周邊綜合開發(fā)以場站綜合體為引擎，在站點(diǎn)周邊800 米范圍開展綜合開發(fā)，要建立起集商業(yè)、辦公、居住、文化、服務(wù)等多種功能于一體的城市功能區(qū)，通過軌道建設(shè)和片區(qū)開發(fā)聯(lián)動推動城市發(fā)展。《實(shí)施細(xì)則》還從規(guī)劃編制及管理、土地征收及供應(yīng)、項(xiàng)目開發(fā)及管理等方面明確TOD開發(fā)的職責(zé)分工和工作流程等內(nèi)容。工作機(jī)制上，一是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)，將軌道場站周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃方案作為專章納入軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，在軌道線路立項(xiàng)時嵌入城市發(fā)展和片區(qū)開發(fā)理念；二是實(shí)現(xiàn)審批同步，地鐵場站綜合體預(yù)留工程納入地鐵可研一并審批，為場站綜合體統(tǒng)一設(shè)計(jì)、同步建設(shè)奠定基礎(chǔ)；三是實(shí)現(xiàn)建設(shè)統(tǒng)籌，軌道建設(shè)主體主導(dǎo)場站綜合體規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)，通過統(tǒng)籌軌道建設(shè)和樞紐綜合體的建設(shè)主體來確保軌道線路與樞紐一體化工程規(guī)劃建設(shè)的同步性；四是實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同，市規(guī)劃與自然資源局從選址審批、土規(guī)城規(guī)調(diào)整、用地儲備、用地供應(yīng)等方面進(jìn)行全流程規(guī)劃把控，市發(fā)改委從立項(xiàng)審批、可研審批等方面進(jìn)行全過程統(tǒng)籌。并且形成了市層面的聯(lián)席會議制度，理順了城市規(guī)劃與軌道計(jì)劃的銜接機(jī)制，從設(shè)計(jì)和建設(shè)流程、制度創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)站城協(xié)同。

基于高效換乘、城市提升、集約用地、軌道籌資四個實(shí)施目標(biāo)，通過推動場站綜合體與周邊綜合開發(fā)兩條主線的同步選址、規(guī)劃、設(shè)計(jì)與一體化建設(shè)，不斷改善出行條件，完善城市綜合服務(wù)，推進(jìn)土地儲備，籌集軌道建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)了軌道建設(shè)與城市建設(shè)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

二、發(fā)展成效

TOD 開發(fā)模式是城市發(fā)展的先行軍。歷經(jīng)30余年發(fā)展，廣州市TOD 綜合開發(fā)緊扣“交通+ 產(chǎn)業(yè)+ 社區(qū)”的主題，以功能復(fù)合、站城一體、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、生活樞紐為核心，打造出一批高顏值、國際范的城市新地標(biāo)和活力新社區(qū)，推進(jìn)了土地的集約高效利用，塑造了城市新風(fēng)貌，并致力于成為城市片區(qū)發(fā)展的引導(dǎo)者。

TOD 開發(fā)模式是投融資模式創(chuàng)新的試行者。30 年來，TOD 綜合開發(fā)成效顯著，自2012 年以來，廣州市政府共批復(fù)綜合開發(fā)地塊112 宗，出讓地塊35 宗，獲得出讓收入合計(jì)1318 億元。廣州地鐵獲取地塊17 宗，獲取率約50%，開發(fā)規(guī)模536萬平方米，總銷售額達(dá)1075 億元。有力支撐了軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

TOD 開發(fā)模式在政策機(jī)制、規(guī)劃體系、開發(fā)模式等方面發(fā)展日趨成熟。廣州TOD 通過前瞻謀劃與積極探索，2012 年-2020 年間，從軌道交通沿線土地儲備的工作方案，到TOD 綜合開發(fā)的實(shí)施意見、實(shí)施細(xì)則與配套政策，不斷推動政策機(jī)制持續(xù)優(yōu)化。并建立以“場站綜合體與周邊土地綜合開發(fā)”為兩條主線的TOD 綜合開發(fā)規(guī)劃體系，編制場站綜合體概念方案與周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃。同時不斷完善綜合開發(fā)合作模式，因地施策豐富產(chǎn)品類型，將“以軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展”的廣州模式貫穿始終。

三、未來展望

立足當(dāng)下、展望未來，廣州地鐵將秉承“以城為本、以人為本”的理念，堅(jiān)持以地鐵為廣州發(fā)展提速、為人民生活提質(zhì)的愿景。廣州地鐵將始終發(fā)揮一體化經(jīng)營管理優(yōu)勢，兼顧社會效益與經(jīng)濟(jì)效益，主動承擔(dān)“城市發(fā)展的推動者、TOD 開發(fā)的踐行者、公共資源的整合者”的使命，持續(xù)提升軌道交通產(chǎn)業(yè)整體能級和技術(shù)創(chuàng)新能力。并將繼續(xù)推動開發(fā)工程與軌道主體實(shí)現(xiàn)“四同步”，縮短開發(fā)工程時長，簡化開發(fā)流程，使站體與社區(qū)空間無縫銜接，實(shí)現(xiàn)站城人文一體化，做到更省時、更省事、更便利、更融合。此外，通過“概念方案、招商策劃、控規(guī)調(diào)整、土地出讓”全流程、一體化設(shè)計(jì)，促使TOD綜合開發(fā)更高效、更科學(xué)、更多元、更精細(xì)。廣州地鐵倡導(dǎo)以軌道交通站點(diǎn)為中心，進(jìn)行功能融合與集中開發(fā)，結(jié)合“選址、做地、造房、營業(yè)”等全周期開發(fā)節(jié)點(diǎn)，成為引領(lǐng)城市發(fā)展、提升宜居品質(zhì)和提升治理水平的發(fā)展標(biāo)桿。

一是選址。場站綜合體是按照“零距離”換乘、一體化建設(shè)運(yùn)營要求，以軌道交通場站為核心，構(gòu)建軌道交通場站及相關(guān)設(shè)施布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用、軌道運(yùn)輸功能與城市綜合服務(wù)功能有機(jī)銜接的一體化項(xiàng)目。選址范圍包括軌道交通站點(diǎn)、車輛基地、附屬工程、軌道交通控制保護(hù)范圍和交通銜接工程所需的用地。場站綜合體選址納入軌道交通主體工程用地征收范圍，與軌道交通主體工程用地一并征收。根據(jù)區(qū)位特征因地制宜確定選址原則，中心城區(qū)在拆遷可行的前提下，優(yōu)先選擇位于核心地區(qū)的樞紐站點(diǎn)，引領(lǐng)老城功能提升；在郊區(qū)推動連片開發(fā)，引領(lǐng)城市空間拓展，加快線路客流培育，以達(dá)成經(jīng)濟(jì)、社會效益雙優(yōu)，雙向奔赴、策劃增值。

二是做地。堅(jiān)持一二級聯(lián)動開發(fā)，對軌道交通場站用地進(jìn)行立體復(fù)合利用，優(yōu)化場站用地布局、精準(zhǔn)預(yù)留上蓋開發(fā)條件、構(gòu)建無縫交通銜接系統(tǒng)、加強(qiáng)減振降噪措施，實(shí)現(xiàn)地塊價值最大化，做地成本精細(xì)化。已探索出了一套完善的一二級聯(lián)動技術(shù)體系并應(yīng)用于蘿崗車輛段、赤沙車輛段等項(xiàng)目（圖1）。

三是造房。一方面在房屋品質(zhì)上做到全方位高質(zhì)量建設(shè)，打造優(yōu)質(zhì)的戶型產(chǎn)品、優(yōu)秀的建筑性能、高質(zhì)量的建筑外觀、優(yōu)美的園林景觀、便利的配套設(shè)施，向優(yōu)秀的開發(fā)企業(yè)看齊。另一方面在安全上廣州地鐵制定了全國第一個關(guān)于車輛段上蓋的地鐵保護(hù)規(guī)范，從設(shè)計(jì)前期條件、施工全過程、物業(yè)運(yùn)營三大方面制定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行風(fēng)險識別和防護(hù)管控。做到品質(zhì)和安全雙重全程護(hù)航。

四是營業(yè)。廣州地鐵發(fā)揮軌道主體產(chǎn)業(yè)品牌優(yōu)勢，積極發(fā)展涵蓋居住、通勤、教育、就醫(yī)、購物、養(yǎng)老等生活需求的全品類服務(wù)，形成多元化、可持續(xù)經(jīng)營模式，縫合配套經(jīng)營與服務(wù)。同時，對“交通出行+ 生活服務(wù)”用戶，實(shí)現(xiàn)“1 個ID，N 個場景擴(kuò)展城市運(yùn)營服務(wù)邊界。

在新時代的背景下，依托大灣區(qū)軌道交通快速發(fā)展，廣州地鐵將通過TOD 開發(fā)，加快外圍新城發(fā)展培育，帶動建成城區(qū)更新再生。依托廣州都市圈發(fā)展軸，通過城際線路建設(shè)，往珠海、東莞、清遠(yuǎn)、惠州、肇慶等周邊城市延伸，帶動沿線片區(qū)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)城市之間資源互通。在探索新城鎮(zhèn)式開發(fā)方面，在廣花城際、芳白城際的空港車輛段項(xiàng)目探索實(shí)踐出“項(xiàng)儲結(jié)合”的TOD 開發(fā)新模式，通過“項(xiàng)目征收+ 政府儲備”的實(shí)施模式，利用周邊土地統(tǒng)籌解決了現(xiàn)狀選址難、施工場地進(jìn)場難、拆遷難的問題。項(xiàng)儲結(jié)合的空港車輛段TOD 開發(fā)新模式，是通過綜合體與周邊土地成片儲備，實(shí)施連片綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)軌道引領(lǐng)片區(qū)城市面貌整體提升，打造引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的空鐵活力樞紐城，推動TOD 綜合開發(fā)與城市更新融合發(fā)展，促進(jìn)項(xiàng)目按期落地、城市煥發(fā)新生?？崭圮囕v段TOD 開發(fā)，將推動現(xiàn)有“房、地、產(chǎn)”模式（以房為主）向“產(chǎn)、地、房”模式（以產(chǎn)為主）轉(zhuǎn)變。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)第一，積極踐行向房地產(chǎn)新發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)廣州地鐵TOD 事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

廣州地鐵將始終貫徹習(xí)總書記視察廣東的重要講話精神，積極落實(shí)軌道交通帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求，使粵港澳大灣區(qū)成為新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)、高質(zhì)量發(fā)展的示范地、中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)地。