東安縣天然林保護(hù)存在的問題與對(duì)策

李 輝

(湖南省東安縣林業(yè)局，湖南 東安 425900)

天然林包括自然形成與人工促進(jìn)天然更新或者萌生所形成的森林。它是森林資源的主體和精華，是自然界中群落最穩(wěn)定、生物性最豐富的陸地生態(tài)系統(tǒng)[1]。全面保護(hù)天然林，體現(xiàn)了人與自然和諧共生，踐行了保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，對(duì)于建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展具有重大意義[1]。東安縣處于中亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候區(qū)，天然林資源十分豐富。縣委、政府對(duì)森林資源的保護(hù)一直比較重視，提出了“生態(tài)立縣”“綠色東安”大方針，制訂了相關(guān)的政策文件，但在具體管理過程中還存在一些問題，依據(jù)這些問題提出了保護(hù)天然林的相關(guān)建議，為天然林保護(hù)修復(fù)提供參考。

1 東安縣自然地理資源概況

東安縣地處南嶺山系向湘中丘陵的過渡地帶，位于湖南省西南邊陲，湘江上游，東徑110°59′33″～111°34′10″，北緯26°74′～26°52′29″。東與零陵、冷水灘區(qū)相連，南與廣西全州縣交界，西與新寧縣接壤，北及東北與邵陽、祁東縣毗鄰。東西寬59.42 km，南北長(zhǎng)83.86 km，總面積2 210.94 km2，合22.109 4萬公頃[2]。管轄白牙市鎮(zhèn)等15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2個(gè)國(guó)有林場(chǎng)。

2 東安縣森林資源現(xiàn)狀

東安縣是一個(gè)“七山半水二份田，半份道路和莊園”的全省重點(diǎn)林區(qū)縣[2]。林業(yè)用地面積達(dá)144 606.2 hm2，占土地總面積的65.54%，其中有林地面積97 189 hm2，疏林地8.2 hm2，灌木林40 159.5 hm2，未成林造林地2 936.2 hm2，無立木林地面積1 451.2 hm2，宜林地2 689.3 hm2，現(xiàn)有活立木蓄積量4 000.815×103m3，森林覆蓋率58.1%，林木綠化率63.0%[3]。天然林面積85 432 hm2，其中公益林36 277 hm2，商品林49 155 hm2。全縣為中亞熱帶常綠闊葉林區(qū)，動(dòng)植物資源豐富，目前除舜皇山中上部保留有原始次生林5 300 hm2外，其余都是人為影響之后的次生植被和人工植被。主要類型有以杉木、馬尾松為主的針葉林，以楠竹為主的毛竹林，以殼斗科、榆科、樟科等為主的常綠闊葉混交林及針闊混交林等。

3 天然林保護(hù)工作成績(jī)

全縣2001年實(shí)施生態(tài)公益林工程后，通過天然林禁伐、封山育林、嚴(yán)打非法采伐及占用天然林、退耕還林等，森林面積和森林蓄積得以增加，林種結(jié)構(gòu)、生物多樣性也有了較大的提質(zhì)。

3.1 天然林資源恢復(fù)增長(zhǎng)

通過封山育林、人工造林、退耕還林、石漠化補(bǔ)植造林等生態(tài)恢復(fù)措施，森林覆蓋率由“十五”森林資源二類調(diào)查的52.33%提高到“十二五”的58.1%，有林地面積由“十五”的85 143.7 hm2增加到“十二五”的97 189 hm2，增加12 045.3 hm2，增長(zhǎng)14.15%。“十二五”全縣天然喬木林面積達(dá)48 727.45 hm2，蓄積達(dá)240 8.928×103m3，其中闊葉林面積32 529 hm2，在喬木林中占42.63%，闊葉林蓄積由“十五”的67.210 9萬 m3增長(zhǎng)到“十二五”的143.960 2萬m3，占比也由8.87%上升到38.23%[3]。樹種多元化，特別是闊葉林占比提高，使得森林的自我修復(fù)能力大大增強(qiáng)，生態(tài)效益進(jìn)一步提高。

3.2 生物多樣性明顯增多

隨著森林生態(tài)系統(tǒng)功能逐步恢復(fù)，天然林固碳釋氧、水源涵養(yǎng)作用得到了提升，地表水土流失逐年減小，有效降低了湘江、水庫(kù)等濕地的泥沙淤積量。擴(kuò)大了野生動(dòng)植物種群，森林生物多樣性得到了有效恢復(fù)。如2014年在紫溪鎮(zhèn)高巖水庫(kù)第一次發(fā)現(xiàn)了中國(guó)瀕危動(dòng)物野生鴛鴦。2013年中南林業(yè)大學(xué)喻勛林教授在紫溪鎮(zhèn)高巖水庫(kù)附近懸崖峭壁石縫中，發(fā)現(xiàn)了報(bào)春苣苔。2015年喻勛林教授在該水庫(kù)邊又發(fā)現(xiàn)了新物種湖南石山苣苔。2016年在橫塘鎮(zhèn)獅子鋪、白灘河等村發(fā)現(xiàn)了分布長(zhǎng)達(dá)5 km多的野生紫荊居群。2016年在黃塘沖村石林里發(fā)現(xiàn)了稀有的國(guó)家的二級(jí)保護(hù)植物紫色禾雀花，面積約7 hm2,分布區(qū)約2 km長(zhǎng)，極具科研價(jià)值和觀賞價(jià)值。

3.3 林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以提質(zhì)增效

近十幾年來，東安縣分別建立了舜皇山國(guó)家森林公園、黃泥洞省級(jí)森林公園，全縣依托這兩個(gè)公園豐富的優(yōu)勢(shì)資源，大力發(fā)展森林旅游。全縣小水電開發(fā)、林下種植養(yǎng)殖、林特產(chǎn)品采集加工等涉及林業(yè)的特色經(jīng)濟(jì)蒸蒸日上，并通過積極培育林產(chǎn)品龍頭企業(yè)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，效益不斷提升。微旅游更成為亮點(diǎn)，為全縣生態(tài)可持續(xù)發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。

4 天保林保護(hù)存在的問題

4.1 林農(nóng)收益減少

東安縣是全省重點(diǎn)林區(qū)縣，全縣主要經(jīng)濟(jì)收入來源于林業(yè)。2000年實(shí)施天然林禁伐和2001年實(shí)施公益林項(xiàng)目以來，林農(nóng)依靠林業(yè)獲得的收益越來越少。全縣楠竹林2萬公頃，隨著禁止采伐及挖冬筍，禁止林下種養(yǎng)殖等，極大減少了林農(nóng)增收渠道。因此，林農(nóng)對(duì)天然林保護(hù)抵觸情緒極大，一些林農(nóng)更冒著違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)采伐林木謀取經(jīng)濟(jì)利益。林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，山區(qū)林農(nóng)適應(yīng)能力不強(qiáng)，不外出務(wù)工者差不多都成了貧困戶。如鹿馬橋鎮(zhèn)蘇家?guī)X村村域面積約700 hm2，5個(gè)村民小組、146戶、464人，自2007年575.6 hm2山林劃入公益林后，林農(nóng)靠國(guó)家公益林補(bǔ)助無法維持生活，貧困戶占一半多。

4.2 天然林?jǐn)?shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確

林業(yè)野外調(diào)查工作辛苦，補(bǔ)助低，導(dǎo)致調(diào)查人員積極性和責(zé)任性不強(qiáng)，調(diào)查不認(rèn)真。加之使用的判圖參考衛(wèi)片不清晰，有人工林小班劃入天然林，有的小班調(diào)查之后被非法采伐，資料未作變更，致使2017年天然商品林?jǐn)?shù)據(jù)和近幾年的林地更新“一張圖”數(shù)據(jù)等存在一定的偏差。全縣按山頭分林到戶，平均面積小，難以準(zhǔn)確勾劃地界，2017年天然商品林補(bǔ)助試點(diǎn)只能區(qū)劃界定到村組。

4.3 天然林保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出

實(shí)行嚴(yán)格的天然林保護(hù)政策，將嚴(yán)重影響涉及林業(yè)的項(xiàng)目?？h委、政府規(guī)劃是依托本地林業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，通過林業(yè)項(xiàng)目來做大做強(qiáng)做優(yōu)森林資源。全縣現(xiàn)有竹加工企業(yè)40余家，吸納就業(yè)人員1萬多人，年產(chǎn)值7億元。還有光伏電站項(xiàng)目、風(fēng)電項(xiàng)目、鐵路項(xiàng)目等工程建設(shè)需要大量征占林地，與天然林保護(hù)矛盾。

4.4 天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

2017年全省對(duì)天然商品林進(jìn)行區(qū)劃界定建數(shù)據(jù)庫(kù)，開始將集體和個(gè)人的天然商品林納入天然林停伐補(bǔ)助試點(diǎn)，有的縣區(qū)已發(fā)放了停伐管護(hù)補(bǔ)助資金，給林權(quán)所有者補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為180元·hm-2，比公益林的補(bǔ)償還低。現(xiàn)在山區(qū)林地承包費(fèi)都達(dá)450元·hm-2以上，丘陵區(qū)林地承包費(fèi)更高。天然商品林補(bǔ)償?shù)?，與天然林生態(tài)效益價(jià)值相比，反差巨大，對(duì)于山區(qū)林農(nóng)，遠(yuǎn)不能解決保護(hù)引起的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后問題，嚴(yán)重影響了民生，不利于實(shí)現(xiàn)“生態(tài)受保護(hù)、林農(nóng)得實(shí)惠”的雙贏目標(biāo)。

4.5 天然林防火基礎(chǔ)薄弱

天然林保護(hù)基礎(chǔ)薄弱主要有三個(gè)方面：一是基層領(lǐng)導(dǎo)防火意識(shí)不強(qiáng)，防火資金投入不足。東安縣森林防火值班室登記2019年9月某天火警就達(dá)20多次。二是森林消防隊(duì)伍建設(shè)管理跟不上森林防火形勢(shì)，森林防火專業(yè)隊(duì)伍力量薄弱，缺乏培訓(xùn)和演練，裝備科技含量不高[4]，主要靠人工撲火，危險(xiǎn)系數(shù)大。三是林區(qū)生物防火林帶小。實(shí)施了近二十年的天然林禁伐等生態(tài)保護(hù)工程，森林資源得到了一定恢復(fù)，林內(nèi)草枯林密，枯落物增厚，天干地燥時(shí)火險(xiǎn)系數(shù)增大，但全縣幾乎沒有建設(shè)生物防火林帶。

4.6 天然林管護(hù)不到位

現(xiàn)在公益性天然林有專人管護(hù)，天然商品林沒有聘任管護(hù)人員，公益林管護(hù)人員綜合素質(zhì)參次不齊，管護(hù)能力不高，年管護(hù)費(fèi)按管護(hù)面積計(jì)(每公頃22.5元)，林木面積小的村，管護(hù)費(fèi)低，無人愿意管護(hù)。配合扶貧政策，聘任的大部分護(hù)林員都是貧困人口，如全縣2018年382個(gè)公益林護(hù)林員中有貧困戶112人，2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)321個(gè)護(hù)林員中有貧困戶218人。這導(dǎo)致許多問題，如不會(huì)填寫巡山記錄本登記、填寫內(nèi)容不規(guī)范、發(fā)現(xiàn)問題不能及時(shí)上報(bào)林業(yè)站等，甚至還有根本沒有按要求巡山護(hù)林，流于形式。2019年森林督查發(fā)現(xiàn)162個(gè)公益林小班存在問題，主要是農(nóng)民建房、非法采伐、砍灌煉山種植經(jīng)濟(jì)林、采礦、辦養(yǎng)殖場(chǎng)等，但護(hù)林員幾乎沒有及時(shí)上報(bào)。

4.7 天然林質(zhì)量差

主要表現(xiàn)為林分結(jié)構(gòu)不合理、分布不均、單位面積蓄積量低、低質(zhì)低效林占比大。全縣天然喬木林面積48 727.45 hm2，蓄積量2 408 928 m3，每公頃蓄積49.4 m3。其中成過熟林面積6 515.23 hm2，占13.37%，蓄積量占25.84%；近熟林面積2 288.67 hm2，占0.047%，蓄積量占10.2%；中齡林面積23 147.91 hm2，占47.5%，蓄積量占54.29%；幼齡林面積16 775.64 hm2，占34.43%，蓄積量占9.67%[3]。與我國(guó)喬木林平均每公頃蓄積(90 m3)相比少了近一半。全縣中幼林面積比重最大，近成過熟林面積占比少，中齡林蓄積量所比占最大。

5 保護(hù)對(duì)策

5.1 強(qiáng)化天然林保護(hù)宣傳和行政執(zhí)法力度

林農(nóng)對(duì)天然林保護(hù)一般不太理解，需要林業(yè)部門通過各種媒體加大宣傳力度，宣傳《森林法》《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》《森林防火條例》等涉及天然林保護(hù)的有關(guān)林業(yè)法律法規(guī)和政策，做到林區(qū)家喻戶曉，提高林農(nóng)保護(hù)意識(shí)。地方林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高自身素質(zhì)與行政執(zhí)法水平，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，對(duì)亂砍盜伐林木、非法占用林地的違法犯罪行為依法從快處理。對(duì)破壞天然林資源事件處置不力、整改執(zhí)行不到位，造成重大影響的，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅問責(zé)[1]。對(duì)破壞天然林、損害社會(huì)公共利益的行為，必須依法提起民事公益訴訟[1]。

5.2 發(fā)展林區(qū)特色經(jīng)濟(jì)

從林區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，加大林區(qū)扶貧力度，發(fā)展林區(qū)特色經(jīng)濟(jì)。林區(qū)隨著森林覆蓋率的逐年增加，動(dòng)植物種類和資源得到恢復(fù)，林區(qū)負(fù)氧粒子濃度也得以提高，可按天然林管理政策適度發(fā)展生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)等第三產(chǎn)業(yè)，緩解當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)對(duì)森林的依賴，為他們提供更好更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相互促進(jìn)。大廟口鎮(zhèn)袁家村建立的生態(tài)茶園鄉(xiāng)村旅游康養(yǎng)休閑產(chǎn)業(yè)園，投資達(dá)3億元，就近解決邊遠(yuǎn)山區(qū)村200多人就業(yè)，有一定的典型示范意義。

5.3 進(jìn)一步完善天然商品林?jǐn)?shù)據(jù)

2017年天然商品林?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)和公益林?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)已融入2018年林地更新“一張圖”，以后天然林?jǐn)?shù)據(jù)都以“一張圖”為準(zhǔn)，但因各種原因存在一定的不準(zhǔn)確性。下次“一張圖”更新之前要組織一次完善天然商品林?jǐn)?shù)據(jù)的調(diào)查，利用最新遙感影像，結(jié)合國(guó)土三調(diào)成果資料，準(zhǔn)確區(qū)劃界定村組天然商品林范圍，修改完善存在問題的天然林小班因子，并落實(shí)村組戶面積，為今后天然林修復(fù)打下牢固基礎(chǔ)。

5.4 處理好天然林保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

隨著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的深入，對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求也越來越高，用最嚴(yán)格制度和法治保護(hù)天然林資源[1]是大勢(shì)所趨。隨著城市化進(jìn)程的加快和山區(qū)林農(nóng)人口向城鎮(zhèn)遷移，大多偏遠(yuǎn)山村已逐步空心化，天然林保護(hù)顯得尤為重要。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)林地的需求也愈大。各級(jí)部門只有樹立了綠色發(fā)展理念，才能不斷鞏固擴(kuò)大全縣生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)雙贏。項(xiàng)目單位也可避開天然林等嚴(yán)管，科學(xué)合理調(diào)整規(guī)劃區(qū)。加強(qiáng)天然林資源保護(hù)，將天然林保護(hù)修復(fù)成效列入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)事項(xiàng)，作為地方黨委和政府及領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)的重要參考[1]。

5.5 逐步增加天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

天然林保護(hù)屬公益事業(yè)，補(bǔ)償應(yīng)以政府和公共財(cái)政為主，共同承擔(dān)。天然商品林和公益林補(bǔ)償與林農(nóng)商品林經(jīng)營(yíng)收入差別很大，與天然林生態(tài)價(jià)差距更大。要維護(hù)天然林“山有其主、主有其利”，必須從國(guó)家層面完善天然林補(bǔ)償政策，通過建立生態(tài)稅[5]、重要生態(tài)區(qū)位天然商品林贖買制度[1]、林業(yè)碳匯交易規(guī)則等，多渠道籌措補(bǔ)償資金。還可鼓勵(lì)公民、法人和其他組織通過捐贈(zèng)、資助、認(rèn)養(yǎng)等方式，從事天然林保護(hù)公益事業(yè)[1]。

5.6 加強(qiáng)天然林防火建設(shè)

天然林生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，一旦發(fā)生火災(zāi)，林地恢復(fù)艱難，年限長(zhǎng)，必須高度重視。一是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一把手帶頭，明確每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任區(qū)，實(shí)行分片包干，簽訂森林防火責(zé)任書，定期檢查防火工作；二是加強(qiáng)野外用火管理，在森林高火險(xiǎn)期和高火險(xiǎn)區(qū)，嚴(yán)禁攜帶一切火種進(jìn)入山林，嚴(yán)禁違規(guī)野外用火，違者一律從嚴(yán)處罰[6]；三是提升森林火災(zāi)防控能力，用高科技預(yù)警防火，如森林防火氣象監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、森林防火無人機(jī)低空監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、森林防火遠(yuǎn)程智能監(jiān)控系統(tǒng)等，基本實(shí)現(xiàn)森林火災(zāi)防控現(xiàn)代化、管理工作規(guī)范化、隊(duì)伍建設(shè)專業(yè)化、撲火設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化、撲救工作科學(xué)化。四是不定期對(duì)防火人員的專業(yè)技能和管理意識(shí)開展培訓(xùn)，樹立防火責(zé)任感，增強(qiáng)滅火技能，提高防火人員撲火裝備。

5.7 加強(qiáng)管護(hù)人員培訓(xùn)和監(jiān)督

屬集體、個(gè)人的天然林可采取合理的方式招聘文化程度較高、責(zé)任心強(qiáng)的專職人員，增加個(gè)人管護(hù)范圍，精減管護(hù)人員，提高天然林保護(hù)的效率和質(zhì)量?？蓪?shí)行天然林與公益林管護(hù)并軌[1]。每年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)天保管護(hù)人員進(jìn)行一次技術(shù)培訓(xùn)，主要培訓(xùn)巡山記錄填寫、森林病蟲害防治、護(hù)林防火、野生動(dòng)植物識(shí)別與保護(hù)、防止亂砍亂伐等內(nèi)容，提升天保管護(hù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。統(tǒng)一規(guī)范巡山記錄內(nèi)容，并隨時(shí)抽查。建立完善的天然林保護(hù)獎(jiǎng)懲制度，激發(fā)管護(hù)人員積極性，發(fā)現(xiàn)有問題及時(shí)向基層林業(yè)站反映，確保天保林管護(hù)信息的時(shí)效性。林業(yè)主管部門可利用日益成熟的互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，通過“數(shù)字林業(yè)”對(duì)天然林進(jìn)行數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化管理，建立全縣天然林網(wǎng)格化巡護(hù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)[7]，增強(qiáng)考核管護(hù)績(jī)效，推動(dòng)天然林管護(hù)的科學(xué)化、精確化，全面提升天然林管護(hù)能力?？h天然林保護(hù)管理部門可通過建立全縣天然林管護(hù)微信群或QQ群，及時(shí)快捷發(fā)布信息、布置任務(wù)。

5.8 制定切實(shí)可行的天然商品林管制政策

天然林全面停伐后，對(duì)納入保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域的，除森林病蟲害防治、森林防火等維護(hù)天然林生態(tài)系統(tǒng)健康的必要措施外，禁止其他一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[1]。天然林撫育時(shí)，必須先開展嚴(yán)格的作業(yè)采伐設(shè)計(jì)，經(jīng)縣級(jí)林業(yè)主管部門審核批準(zhǔn)后才可實(shí)施，完成后進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)。對(duì)納入非重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域的天然林，在不破壞地表植被、不影響生物多樣性保護(hù)前提下，可適度發(fā)展生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、特色種植養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)[1]。對(duì)納入非重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域的楠竹林應(yīng)允許每年合理采伐，“存三去四不留六，四、五度竹見空留”，促進(jìn)老齡竹林更新，但禁止采伐楠竹林內(nèi)闊葉樹。

5.9 天然林保護(hù)修復(fù)措施

根據(jù)天然林演替和發(fā)育階段，加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)，科學(xué)實(shí)施保護(hù)修復(fù)措施，遏制天然林林分退化。在天然林保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域，分區(qū)施策，分別采取封禁管理，以自然恢復(fù)為主、人工促進(jìn)為輔或其他復(fù)合生態(tài)修復(fù)措施；依托國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)，在大山區(qū)培育大徑材和珍貴樹種，維護(hù)國(guó)家木材安全；在天然林非重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，利用中幼林撫育等項(xiàng)目資金，強(qiáng)化天然中幼林撫育，促進(jìn)形成地帶性頂級(jí)群落[1]。利用石漠化治理、生態(tài)廊道建設(shè)、珠防林、礦山修復(fù)等項(xiàng)目和民間資金，對(duì)廢棄礦山、荒山荒地、火燒跡地、疏林地、退化低質(zhì)低效林進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，堅(jiān)持“少破壞、高效益、可持續(xù)”生態(tài)造林[8]，逐步恢復(fù)天然植被。