“十三五”時(shí)期我國(guó)信息化發(fā)展問題及對(duì)策研究

中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所 魯金萍 許旭

近些年來，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，尋求發(fā)展新增長(zhǎng)點(diǎn)已經(jīng)成為世界諸多國(guó)家和地區(qū)面臨的首要課題。發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛加快實(shí)施信息化戰(zhàn)略，著力打造信息化背景下的新競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)也將信息化作為國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，加快信息化領(lǐng)域戰(zhàn)略部署。隨著新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛普及應(yīng)用，信息化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用顯著增強(qiáng)，在有效支撐網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了日益重要的作用。

“十三五”時(shí)期我國(guó)信息化發(fā)展存在的問題與難點(diǎn)

（一）核心技術(shù)“卡脖子”問題未能得到根本解決

我國(guó)在信息化領(lǐng)域仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出短板，如在集成電路、基礎(chǔ)軟件、技術(shù)軟件、核心元器件等核心技術(shù)方面，還不能完全自主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)集成電路從2013 年至今每年進(jìn)口額超過2000 億美元，高端芯片CPU、存儲(chǔ)器芯片、高端通信和視頻芯片基本上依靠進(jìn)口。基礎(chǔ)軟件嚴(yán)重依賴國(guó)外廠商提供。大約95%的電腦使用的是Windows 系統(tǒng)，國(guó)產(chǎn)操作系統(tǒng)使用很少，手機(jī)操作系統(tǒng)基本是蘋果和安卓雙頭壟斷。大型的工業(yè)技術(shù)軟件，如集成電路設(shè)計(jì)軟件、飛機(jī)制造業(yè)等關(guān)鍵重要行業(yè)用的工業(yè)軟件（包括CAE、CAD、CAM 等）基本上都是靠進(jìn)口。國(guó)內(nèi)金融業(yè)、制造業(yè)、政府等重大部門的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等都是基于甲骨文、SAP、IBM 等的數(shù)據(jù)庫。究其原因，基礎(chǔ)研究支撐不夠、關(guān)鍵共性技術(shù)供給不足、產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新不到位、信息化創(chuàng)新人才不足等成為我國(guó)信息化領(lǐng)域核心技術(shù)受制于人的重要因素。

（二）信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同尚不能滿足百姓和企業(yè)需求

打破信息孤島，促進(jìn)互聯(lián)互通，提高應(yīng)用效能是電子政務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。然而，各地在信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同方面還存在重復(fù)建設(shè)問題頻出、共享協(xié)同不暢、協(xié)調(diào)機(jī)制未理順等諸多問題和難點(diǎn)，無法滿足百姓和企業(yè)的服務(wù)需求。據(jù)調(diào)查，“條”“塊”共享協(xié)同不暢問題非常突出，在線政務(wù)服務(wù)需要部分垂直部門的數(shù)據(jù)做比對(duì)，但國(guó)家共享平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)接口數(shù)量有限，還不能滿足需求。不少數(shù)據(jù)共享受部委規(guī)章的限制，省級(jí)層面難以協(xié)調(diào)。通過國(guó)家共享平臺(tái)申請(qǐng)數(shù)據(jù)共享程序繁瑣，缺乏統(tǒng)一流程規(guī)定，申請(qǐng)、審批權(quán)限定義不清，共享效果有待提高。此外，多數(shù)地區(qū)尚未形成電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有建立跨部門協(xié)調(diào)會(huì)商制度，部門間聯(lián)系不緊密，國(guó)家電子政務(wù)相關(guān)政策傳達(dá)不順暢。由于統(tǒng)籌力度不強(qiáng)，導(dǎo)致一些地區(qū)仍然存在重復(fù)、分散建設(shè)問題，基礎(chǔ)設(shè)施集約化程度不高，系統(tǒng)建設(shè)各自為政，電子政務(wù)建設(shè)投資被分散使用，沒有充分發(fā)揮應(yīng)有效能。政務(wù)信息難共享、部門業(yè)務(wù)難協(xié)同，勢(shì)必造成政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和實(shí)效欠佳，不利于企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)，不能滿足企業(yè)開展業(yè)務(wù)的迫切需求。

（三）面向數(shù)字企業(yè)的稅收體系尚未建立

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，網(wǎng)購(gòu)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)訂餐、在線直播、網(wǎng)紅經(jīng)濟(jì)等各類新興業(yè)態(tài)層出不窮，商業(yè)模式創(chuàng)新為企業(yè)增收的同時(shí)，也為政府征稅帶來了諸多難題。如電子商務(wù)為居民提供了大量便捷、低廉的服務(wù)，卻很難按照現(xiàn)行稅法進(jìn)行計(jì)稅納稅。尤其是跨境商品和服務(wù)供應(yīng)，征稅難度更大，部分國(guó)家將增值稅擴(kuò)展到通過互聯(lián)網(wǎng)銷售的商品和服務(wù)，但我國(guó)尚未作出相應(yīng)的規(guī)定。對(duì)用戶數(shù)據(jù)征稅更是困難重重。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，通過轉(zhuǎn)移定價(jià)實(shí)現(xiàn)避稅的做法比比皆是，使我國(guó)稅源大量流失。

（四）新業(yè)態(tài)新模式處于監(jiān)管“真空”、“交叉”地帶

由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有不同于以往經(jīng)濟(jì)形態(tài)的特點(diǎn)，人工智能、5G、大數(shù)據(jù)等信息通信技術(shù)高速發(fā)展，給傳統(tǒng)監(jiān)管制度、監(jiān)管理念和監(jiān)管手段帶來極大挑戰(zhàn)。以自動(dòng)駕駛應(yīng)用為例，百度自動(dòng)駕駛汽車路測(cè)過程中，因交管部門無自動(dòng)駕駛測(cè)試相關(guān)規(guī)定，百度公司只能安排駕駛員坐在方向盤后面，而交管部門也默認(rèn)為有人駕駛而未加干涉。金融監(jiān)管的規(guī)則要求加強(qiáng)信息披露，而金融區(qū)塊鏈技術(shù)的匿名性對(duì)歷史交易信息進(jìn)行了加密保護(hù)，為跟蹤交易鏈條和尋找相應(yīng)密匙帶來極大困難。國(guó)內(nèi)多地對(duì)汽車分時(shí)租賃市場(chǎng)的監(jiān)管大多仍屬空白，對(duì)于分時(shí)租賃汽車的投放規(guī)模、市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)范、車輛性質(zhì)定義、安全、保險(xiǎn)等事項(xiàng)均未做出明確的規(guī)定，監(jiān)管乏力使得安全保障不力、服務(wù)質(zhì)量不高、權(quán)責(zé)認(rèn)定不清楚等問題出現(xiàn)的可能性極大。

（五）網(wǎng)信人才短缺掣肘中西部信息化發(fā)展

當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，正在成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革的重要驅(qū)動(dòng)力，而數(shù)字人才成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素之一?？陀^來講，數(shù)字人才供不應(yīng)求已經(jīng)成為現(xiàn)階段中西部地區(qū)加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要掣肘，一是擁有頂尖數(shù)字技術(shù)的人才供不應(yīng)求，對(duì)于頂尖人才的爭(zhēng)奪非常激烈；二是具備數(shù)字技術(shù)與行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的跨界人才供不應(yīng)求；三是初級(jí)數(shù)字技能人才的培養(yǎng)跟不上需求的增長(zhǎng)。最關(guān)鍵的是，受區(qū)位因素和薪酬待遇因素影響，中西部地區(qū)高級(jí)數(shù)字人才引進(jìn)困難，且自身缺乏完善的人才培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制，造成數(shù)字人才“引不來”與“留不住”并存，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)數(shù)字人才的需求難以得到滿足，使本區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)和信息化的發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。

（六）企業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型面臨多重現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)制造企業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型尚處于初級(jí)階段，起步晚、基礎(chǔ)弱，面臨諸多困難和瓶頸，如轉(zhuǎn)型路徑不清、轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)能力不強(qiáng)、支撐服務(wù)不足、工業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)屬認(rèn)定不清等。從轉(zhuǎn)型路徑來看，很多制造企業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型意愿強(qiáng)烈，卻缺乏清晰的數(shù)字戰(zhàn)略和轉(zhuǎn)型實(shí)施步驟，不知道數(shù)字轉(zhuǎn)型從哪里入手、最終愿景是什么。從轉(zhuǎn)型能力來看，絕大多數(shù)制造企業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型處于初級(jí)水平，工業(yè)設(shè)計(jì)與制造環(huán)節(jié)相對(duì)薄弱，工業(yè)機(jī)理、工業(yè)流程、模型方法經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)積累不足；工業(yè)設(shè)備、產(chǎn)品、生產(chǎn)線的傳感器部署不足，聯(lián)接水平低，工業(yè)數(shù)據(jù)采集難度較大，業(yè)務(wù)系統(tǒng)互通互聯(lián)程度不高，截至2018 年6 月，全國(guó)制造業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵工序數(shù)控化率為48.4%，覆蓋全流程、全產(chǎn)業(yè)鏈、全生命周期的工業(yè)數(shù)據(jù)鏈尚未構(gòu)建。40%的企業(yè)由于IT 基礎(chǔ)設(shè)施限制而尚未采用AI、物聯(lián)網(wǎng)等與數(shù)字轉(zhuǎn)型相關(guān)的技術(shù)。從支撐服務(wù)來看，滿足客戶個(gè)性化需求的一體化解決方案較少，且具備數(shù)字技術(shù)與行業(yè)技能的復(fù)合型人才面臨巨大缺口，對(duì)企業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型的支撐能力不足。從工業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)屬來看，針對(duì)不同來源的工業(yè)大數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、交易權(quán)、享有權(quán)等缺乏明確的法律規(guī)定，極易引發(fā)數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)糾紛等問題。

推進(jìn)我國(guó)信息化快速健康發(fā)展的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化信息化領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新

加強(qiáng)對(duì)信息化工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作，形成統(tǒng)分結(jié)合、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)順暢的工作格局。完善信息化發(fā)展指標(biāo)體系，開展信息化發(fā)展水平評(píng)估和考核。建立有利于信息化創(chuàng)新發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境、產(chǎn)權(quán)制度、投融資機(jī)制、分配機(jī)制、人才培養(yǎng)引進(jìn)使用機(jī)制。建立完善數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化機(jī)制。積極推進(jìn)政府和企業(yè)首席信息官（CIO）制度建設(shè)。鼓勵(lì)各地創(chuàng)新信息化項(xiàng)目推進(jìn)和運(yùn)作機(jī)制，建立覆蓋項(xiàng)目全生命周期的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理和動(dòng)態(tài)考核評(píng)估機(jī)制。有序推進(jìn)信息化領(lǐng)域有關(guān)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。探索更加緊密的資本協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)龍頭優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展。

（二）以強(qiáng)化自主創(chuàng)新破解“缺芯少魂”窘境

只有把核心技術(shù)掌握在自己手中，才能真正掌握競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，才能從根本上保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)防安全和其他安全。一是要建立健全基礎(chǔ)研究支撐體系。聚焦產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心共性技術(shù)，加強(qiáng)研發(fā)攻關(guān)和應(yīng)用推廣。要通過健全基礎(chǔ)研究支撐體系、制造業(yè)創(chuàng)新體系、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)體系和制造業(yè)人才培養(yǎng)體系等大力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境，釋放各類創(chuàng)新主體的活力，引導(dǎo)全社會(huì)創(chuàng)新要素更多投向企業(yè)為主導(dǎo)的核心技術(shù)攻關(guān)。二是要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)體系。支持鼓勵(lì)企業(yè)、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)、孵化器、高校和職業(yè)院校、社會(huì)組織等多方參與創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)。推進(jìn)市場(chǎng)占有率高的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)突破核心關(guān)鍵技術(shù)，獲取重大科技成果。強(qiáng)化人才、資本、平臺(tái)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等要素保障，加快構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、富有效率、充滿活力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。支持實(shí)力企業(yè)主動(dòng)參與全球研發(fā)分工，積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。

（三）加快推進(jìn)電子政務(wù)全面協(xié)調(diào)發(fā)展

電子政務(wù)的發(fā)展不僅有利于提高政府行政服務(wù)效率，也有利于降低運(yùn)作成本。未來，應(yīng)從完善體制機(jī)制、健全法律法規(guī)、建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面加以改進(jìn)，促進(jìn)電子政務(wù)健康發(fā)展。一是繼續(xù)開展國(guó)家電子政務(wù)綜合試點(diǎn)。繼續(xù)推進(jìn)北京、上海、浙江等省市國(guó)家電子政務(wù)綜合試點(diǎn)，針對(duì)電子政務(wù)發(fā)展中存在的統(tǒng)籌規(guī)劃不足、業(yè)務(wù)協(xié)同水平不高、政務(wù)服務(wù)不到位等問題，探索可借鑒可推廣的解決方案。二是建立完善電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。指導(dǎo)地方建立明確的電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，有效化解分散、重復(fù)建設(shè)等問題。三是完善政務(wù)信息資源共享機(jī)制。推動(dòng)各部門完善政務(wù)信息共享目錄，建立統(tǒng)一的信息共享申請(qǐng)機(jī)制，并加大整合共享督導(dǎo)力度，加快各部門各地方政務(wù)信息資源整合共享步伐。四是完善電子政務(wù)相關(guān)法律法規(guī)。積極開展制度梳理，廢止、修改不適應(yīng)新情況的法律法規(guī)，確保電子政務(wù)工作有法可依。五是加快完善電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。構(gòu)建國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（四）推動(dòng)新型智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村融合發(fā)展

堅(jiān)持新型智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村同步規(guī)劃、同步建設(shè)，形成城鄉(xiāng)互動(dòng)共進(jìn)、融合發(fā)展的格局。創(chuàng)新城鄉(xiāng)信息化融合發(fā)展體制機(jī)制，引導(dǎo)城市網(wǎng)絡(luò)、信息、技術(shù)和人才等資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)，推動(dòng)智能基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)、智能化應(yīng)用服務(wù)全域化一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。在堅(jiān)持新型智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村融合發(fā)展的大原則下，綜合考慮規(guī)劃布局、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、公共服務(wù)配套及群眾意愿等因素，鼓勵(lì)有條件的小城鎮(zhèn)規(guī)劃先行，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的寬帶網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)高速、移動(dòng)、安全、泛在的新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，因地制宜發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造感知體驗(yàn)、智慧應(yīng)用、要素集聚、融合創(chuàng)新的“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，輻射和帶動(dòng)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

（五）實(shí)施包容審慎監(jiān)管，助力“三新”經(jīng)濟(jì)發(fā)展

政府部門對(duì)待各類新業(yè)態(tài)、新模式要有“包容審慎”態(tài)度。一是要樹立“包容審慎”監(jiān)管理念。新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式剛出現(xiàn)看不準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)給其“觀察期”，同時(shí)嚴(yán)守安全底線，對(duì)觸碰謀財(cái)害命、坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行為，也要依法采取嚴(yán)厲監(jiān)管措施。二是要探索和創(chuàng)新適合新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)管方式。推進(jìn)監(jiān)管方式由“具體事項(xiàng)的細(xì)則式監(jiān)管”向“事先設(shè)置安全閥及紅線的觸發(fā)式監(jiān)管”轉(zhuǎn)變、由“事后處罰式監(jiān)管”向“事前指導(dǎo)性監(jiān)管”轉(zhuǎn)變、由“分散多頭監(jiān)管向綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。三是加快“三新”經(jīng)濟(jì)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)和制度安排。梳理和完善“三新”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策法規(guī)，彌補(bǔ)與“三新”經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律空白，推動(dòng)現(xiàn)行制度與“三新”經(jīng)濟(jì)接軌。

（六）強(qiáng)化數(shù)字人才隊(duì)伍建設(shè)，提升信息素養(yǎng)

隨著我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，對(duì)高層次數(shù)字人才的需求也更加迫切，如何“引得來、留得住、用得好”高層次數(shù)字人才成為當(dāng)下亟待解決的問題。未來，應(yīng)加快制定數(shù)字人才“綠色通道”服務(wù)制度，為符合條件的高層次人才配備服務(wù)專員，提供政策解讀、待遇落實(shí)、手續(xù)代辦、科研服務(wù)、休假療養(yǎng)、醫(yī)療保健、交通海關(guān)、旅游健身等全過程個(gè)性化服務(wù)，其團(tuán)隊(duì)成員及隨行家屬能夠享受簽證、居留等服務(wù)便利。此外，符合條件的高層次人才還可在公安、工商、稅務(wù)、金融、海關(guān)等方面享受服務(wù)便利。鼓勵(lì)有條件的職業(yè)院校、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)聯(lián)合建立人才服務(wù)平臺(tái)，定期開展數(shù)字人才需求分析，完善數(shù)字人才信息數(shù)據(jù)庫。通過互聯(lián)網(wǎng)等多種渠道，發(fā)展遠(yuǎn)程教育，充分利用東部?jī)?yōu)勢(shì)資源提升人才隊(duì)伍質(zhì)量和水平。建立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的人才評(píng)價(jià)機(jī)制和科研成果、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬、利益分配機(jī)制，在人才入股、技術(shù)入股以及稅收方面加大激勵(lì)創(chuàng)新。