特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)分布現(xiàn)狀分析

高海東工程師

(應(yīng)急管理部培訓(xùn)中心，北京 100012)

0 引言

近年來，我國安全生產(chǎn)形勢(shì)雖保持穩(wěn)定向好，但總體仍處于爬坡過坎期，傳統(tǒng)高危行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)沒有得到全面有效防控，污染防治、城市建設(shè)、新能源等領(lǐng)域新情況新風(fēng)險(xiǎn)又不斷涌現(xiàn)，本質(zhì)安全水平低等瓶頸性、根源性、本質(zhì)性問題仍未得到有效解決[1]。本質(zhì)安全包括人的本質(zhì)安全和物的本質(zhì)安全，而人的本質(zhì)安全主要取決于從業(yè)人員安全素質(zhì)和技能，據(jù)統(tǒng)計(jì)，危化、礦山、冶金和煙花爆竹等行業(yè)從業(yè)人員中初中及以下文化程度比例達(dá)到34%，其中只有約20%的人員接受過正規(guī)職業(yè)技能培訓(xùn)，補(bǔ)齊其安全知識(shí)和技能短板事關(guān)從業(yè)者生命安全，也事關(guān)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定和有關(guān)行業(yè)的安全發(fā)展[2]。特種作業(yè)人員作為從業(yè)人員當(dāng)中的特殊群體，從事的都是高風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)，如何通過規(guī)范科學(xué)的培訓(xùn)考核更好的促進(jìn)其安全知識(shí)和實(shí)際操作技能提升，進(jìn)而防范和減少事故的發(fā)生是行業(yè)普遍關(guān)注的話題。而建設(shè)布局合理、達(dá)標(biāo)、高效便民的實(shí)操考點(diǎn)，直接影響考試供給結(jié)構(gòu)、供給能力和實(shí)操考試效果，是近年來各級(jí)應(yīng)急管理部門安全培訓(xùn)考試的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。本文對(duì)特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)存在的不足提出相應(yīng)對(duì)策建議，為后續(xù)優(yōu)化布局和調(diào)整結(jié)構(gòu)提供幫助。

1 特種作業(yè)實(shí)操考試發(fā)展進(jìn)程

2010年《特種作業(yè)人員安全技術(shù)培訓(xùn)考核管理規(guī)定》(原國家安全監(jiān)管總局令第30號(hào))實(shí)施后，對(duì)規(guī)范特種作業(yè)范圍和培訓(xùn)考核發(fā)揮重要作用。2012年《國務(wù)院安委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全培訓(xùn)工作的決定》(安委〔2012〕10號(hào))出臺(tái)后，加快由部門辦培訓(xùn)向管培訓(xùn)、抓考試、強(qiáng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。2013年《安全生產(chǎn)資格考試與證書管理暫行辦法》(安監(jiān)總培訓(xùn)〔2013〕104號(hào))出臺(tái)后，推動(dòng)全國安全生產(chǎn)考試體系建設(shè)。2014年《全國安全培訓(xùn)信息管理平臺(tái)總體實(shí)施方案》(安監(jiān)總廳培訓(xùn)〔2014〕6號(hào))印發(fā)以來，全面實(shí)現(xiàn)特種作業(yè)安全知識(shí)考試實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算機(jī)考試?！短胤N作業(yè)安全技術(shù)實(shí)際操作考試標(biāo)準(zhǔn)及考試點(diǎn)設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(安監(jiān)總宣教〔2014〕139號(hào))、《煤礦特種作業(yè)安全技術(shù)實(shí)際操作考試標(biāo)準(zhǔn)》(煤安監(jiān)行管〔2016〕19號(hào))、《關(guān)于做好特種作業(yè)(電工)整合工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》(安監(jiān)總?cè)耸隆?018〕18號(hào))的相繼出臺(tái)，加快了特種作業(yè)實(shí)操考試規(guī)范化進(jìn)程。據(jù)應(yīng)急管理部培訓(xùn)中心近年來關(guān)于全國安全生產(chǎn)考試體系建設(shè)年度統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，全國承擔(dān)特種作業(yè)考試的省級(jí)考試機(jī)構(gòu)32個(gè)、市(地)級(jí)379個(gè)、實(shí)操考點(diǎn)1 328家、實(shí)操考評(píng)人員0.9萬人，國家層面頒布相關(guān)培訓(xùn)考試大綱標(biāo)準(zhǔn)及題庫涵蓋了全部10個(gè)類別54個(gè)操作項(xiàng)目，特種作業(yè)持證1 350萬人，年均安全知識(shí)考試375萬人次、實(shí)操考試260萬人次。

2 特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)現(xiàn)狀

2.1 增長趨勢(shì)

2015-2019年，理論考點(diǎn)從1 143個(gè)增長到1 855個(gè)，增加712個(gè)、增長1.6倍；實(shí)操考點(diǎn)從447個(gè)增長到1 328個(gè)，增加881個(gè)、增長2.9倍，如圖1。從增長趨勢(shì)來看，理論考點(diǎn)和實(shí)操考點(diǎn)前4年保持穩(wěn)步增長，2019年趨于平緩并接近飽和；從數(shù)量對(duì)比看，實(shí)操考點(diǎn)增速整體大于理論考點(diǎn)，但總數(shù)始終少于理論考點(diǎn)。

圖1 2015-2019年全國考點(diǎn)建設(shè)情況Fig.1 Construction of national examination sites from 2015 to 2019

2.2 區(qū)域分布

從區(qū)域分布來看，東部沿海地區(qū)特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)要多于中部地區(qū)，西部地區(qū)較為滯后甚至為空白。其中浙江、廣東實(shí)操考點(diǎn)數(shù)量最多，均超過100個(gè)；其次是湖北、廣西超過80個(gè)；山東、山西超過60個(gè)； 40-60個(gè)的省份最多，主要是北京、天津、吉林、黑龍江、江蘇、河南、江西、重慶、貴州、陜西等10個(gè)省市，占全國的30%； 20-40個(gè)有河北、遼寧、上海、湖南、福建、云南、寧夏、新疆等8個(gè)省市，占到25%；其他省份均少于20個(gè)考點(diǎn)，青海、西藏和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)基本屬于空白，如圖2。

圖2 特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)地域分布Fig.2 Regional distribution of special operation examination sites

2.3 功能類別

從考點(diǎn)功能類別采樣數(shù)據(jù)來看，70%的考點(diǎn)具備電工實(shí)操考試條件，60%的考點(diǎn)具備焊接實(shí)操考試條件，40%的考點(diǎn)具備登高實(shí)操考試條件，10%的考點(diǎn)具備制冷實(shí)操考試條件，而具備危化、冶金煤礦作業(yè)實(shí)操考試條件的考點(diǎn)各約占6%，其他均在5%以下，如圖3。通過將具備相應(yīng)作業(yè)類別實(shí)操考核功能的考點(diǎn)比例與對(duì)應(yīng)類別從業(yè)人數(shù)比例兩者進(jìn)行對(duì)比可以看出，電工、焊接、登高、制冷等作業(yè)類別的實(shí)操考點(diǎn)從體量角度完全可以滿足供給需求，但是煤礦、非煤礦山、石油天然氣開采、冶金、?；盁熁ū竦雀呶Ｐ袠I(yè)作業(yè)類別，從供給體量來看遠(yuǎn)不能滿足需求。

圖3 實(shí)操考點(diǎn)功能類別比例與相應(yīng)從業(yè)人數(shù)比例對(duì)比Fig.3 Comparison of functional categories and corresponding proportion of employees

2.4 供給能力

圖4中直線表示2019年度參加實(shí)操考試全國各省服務(wù)考生平均數(shù)(約4 500人次)，折線表示各省每個(gè)實(shí)操考點(diǎn)平均考試人數(shù)，通過比較來看，遠(yuǎn)高于平均數(shù)的有內(nèi)蒙、遼寧、山東、江蘇、安徽、四川等6省份，其中四川平均1個(gè)考點(diǎn)年度服務(wù)考生近4萬人次，其他省份接近或超過1萬人次；北京、天津、河北、上海、河南、湖南、福建、廣東、陜西、新疆等10省市基本持平或略高于平均數(shù)；其他16省份均低于平均數(shù)，其中山西、湖北、海南、貴州、甘肅、青海等地平均每個(gè)考點(diǎn)年度考試不到2 000人?？梢钥闯觯h(yuǎn)高于平均數(shù)的地區(qū)一方面因?yàn)閺臉I(yè)人數(shù)體量較大，另一方面也說明實(shí)操考點(diǎn)供給能力有限；相反，低于平均數(shù)的地區(qū)除本身從業(yè)人數(shù)體量小以外，說明實(shí)操考點(diǎn)數(shù)量充足，供給能力較強(qiáng)。

圖4 平均服務(wù)考生人次Fig.4 The average number of candidates served by practice examination sites

2.5 設(shè)備類型

近年來筆者通過實(shí)地調(diào)研，當(dāng)前實(shí)操考點(diǎn)采用的考試設(shè)備大致可分為3類：第一類是采用真實(shí)設(shè)備，多用于電工、焊接、登高、制冷等作業(yè)類別，運(yùn)用范圍相對(duì)較少，在實(shí)際考試過程中效果更切近工作實(shí)際，普遍反映較好；第二類是采用實(shí)物仿真設(shè)備，多用于高壓電工、制冷、?；茸鳂I(yè)類別，運(yùn)用范圍較廣，如高壓電工科目二“10kV高壓開關(guān)柜的停(送)電操作”[3-4]，其高壓開關(guān)柜采用實(shí)物仿真設(shè)備，出于考生安全考慮，以36V安全電壓代替10kV高壓，運(yùn)用范圍相對(duì)較廣；第三類是采用虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)建立的模擬仿真系統(tǒng)，多用于焊接、登高、危化等作業(yè)類別，運(yùn)用范圍也較廣，如科目一安全用具使用，有的采取傳感器原理甄別考生是否佩戴個(gè)人防護(hù)用品，但對(duì)防護(hù)用品的安全檢查、佩戴和使用是否正確有待考證，再如熔化焊接與熱切割作業(yè)科目二的安全操作技術(shù)，有的設(shè)備采用“觸屏”方式，設(shè)備集成度很高，虛擬技術(shù)成分較多，此類設(shè)備運(yùn)用范圍也較廣。實(shí)操考點(diǎn)考試設(shè)備中，有的設(shè)備(系統(tǒng))展示性強(qiáng)，真實(shí)體驗(yàn)度不夠，用于教學(xué)尚可，用于實(shí)操考試其真實(shí)性、可操作性和功能約束性難以完全滿足實(shí)際需要和標(biāo)準(zhǔn)要求，考核效果也會(huì)打折扣。

3 存在的問題及原因

總體來看，全國特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)整體布局已形成，實(shí)操考點(diǎn)建設(shè)已經(jīng)歷了規(guī)?；l(fā)展，實(shí)操考試完全流于形式以及原始的“手指口述”方式或筆試[5-6]等情況得到一定程度解決。但也存在一些不足，主要表現(xiàn)在：一是區(qū)域發(fā)展不均衡。從區(qū)域分布來看，目前特種作業(yè)考點(diǎn)主要集中在山東、江蘇、浙江、廣東等東部沿海地區(qū)及部分中部地區(qū)，內(nèi)蒙、安徽、四川、寧夏等地明顯滯后，青海、西藏和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)基本屬于空白。二是高危行業(yè)實(shí)操考點(diǎn)普遍滯后。從考點(diǎn)功能類別來看，目前的實(shí)操考點(diǎn)主要以電工、焊接、登高等通用性類別為主，且從數(shù)量角度有的地區(qū)已供大于求，但是煤礦、非煤礦山、石油天然氣開采、冶金、?；盁熁ū竦雀呶Ｐ袠I(yè)實(shí)操考核功能嚴(yán)重滯后，與企業(yè)及從業(yè)人員數(shù)量明顯不成正比，是高危行業(yè)實(shí)操考試基礎(chǔ)條件的主要短板。三是供給結(jié)構(gòu)差異性較大。從供給體量來看，部分地區(qū)每個(gè)考點(diǎn)年度平均服務(wù)考生超過1萬人次，最多的接近4萬人次；以1萬人為例，據(jù)測(cè)算，正常情況下一個(gè)考點(diǎn)每天組織實(shí)操考試100人基本達(dá)到飽和，也就是說必須滿負(fù)荷連續(xù)考5個(gè)月才能達(dá)到上萬人次，若為了確保效果間隔半天則需連續(xù)10個(gè)月才能完成，否則實(shí)操考試效果難以保證，相反年度平均不超過2千人的考點(diǎn)則可能造成資源浪費(fèi)。四是虛擬仿真設(shè)備真實(shí)性不夠。實(shí)際操作考試目的就是檢驗(yàn)考生對(duì)安全知識(shí)的掌握和理解，進(jìn)而對(duì)安全知識(shí)的轉(zhuǎn)化應(yīng)用能力，同時(shí)通過其實(shí)際操作行為反映其自我防護(hù)意識(shí)和安全操作技能，不是簡單的機(jī)械式步驟操作或結(jié)果的是與否，因此，其考核設(shè)備更應(yīng)該注重真實(shí)性，防止過于虛擬化。

究其原因，筆者認(rèn)為主要有以下原因：一是安全發(fā)展理念不牢固，重理論輕實(shí)操、重形式輕內(nèi)容的現(xiàn)象依然存在，對(duì)實(shí)際操作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)實(shí)際操作考試標(biāo)準(zhǔn)理解不準(zhǔn)確，雖已解決從無到有的問題，但是應(yīng)試化思想嚴(yán)重。二是實(shí)操考點(diǎn)建設(shè)起步晚，基礎(chǔ)條件建設(shè)欠賬大，加之特種作業(yè)類別和操作項(xiàng)目眾多，短期內(nèi)難以一步到位解決所有問題。三是高危行業(yè)實(shí)操考點(diǎn)建設(shè)投入產(chǎn)出嚴(yán)重不成比例，且缺乏經(jīng)費(fèi)支持和投入，多數(shù)考點(diǎn)依托培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或社會(huì)資源建設(shè)，考點(diǎn)建設(shè)投入缺乏積極性。四是結(jié)構(gòu)調(diào)整及設(shè)備轉(zhuǎn)型不夠，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局及從業(yè)人員體量統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，在頂層設(shè)計(jì)、制度安排、政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)支持、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等方面還需加大力度。

4 對(duì)策建議

特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人民至上、生命至上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，以服務(wù)高危行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為核心，以“從根本上消除事故隱患”和提升人的本質(zhì)安全水平為目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)，因地制宜、合力攻堅(jiān)，著力補(bǔ)齊高危行業(yè)安全技能實(shí)際操作考試基本條件短板，深入推進(jìn)實(shí)操考點(diǎn)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

(1)注重實(shí)操考核。樹立“特種作業(yè)培訓(xùn)理論和實(shí)操并重[7]”的理念，引導(dǎo)實(shí)操考試“3個(gè)轉(zhuǎn)變”(注重考核操作技能向注重考核安全技能轉(zhuǎn)變，注重考試形式向注重考試內(nèi)容轉(zhuǎn)變，注重考試結(jié)果是與否向注重操作過程安全轉(zhuǎn)變)，通過全方位構(gòu)建實(shí)操考評(píng)員制度體系推動(dòng)實(shí)操考評(píng)員隊(duì)伍專業(yè)化職業(yè)化發(fā)展，使其準(zhǔn)確實(shí)施實(shí)操考試技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升實(shí)操考評(píng)工作質(zhì)量效能，進(jìn)而促進(jìn)特種作業(yè)人員安全知識(shí)轉(zhuǎn)化應(yīng)用和安全技能提升[8-9]。

(2)推動(dòng)均衡發(fā)展。加強(qiáng)特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)建設(shè)政策支持和經(jīng)費(fèi)保障，采取政府購買服務(wù)、PPP等多種方式引進(jìn)專業(yè)化力量參與區(qū)域聯(lián)合考點(diǎn)建設(shè)，重點(diǎn)支持和推動(dòng)滯后地區(qū)實(shí)操考點(diǎn)建設(shè)，加大煤礦、非煤礦山、石油天然氣開采、冶金、?；盁熁ū竦雀呶Ｐ袠I(yè)實(shí)操考點(diǎn)建設(shè)力度，進(jìn)而推動(dòng)各區(qū)域各類別均衡發(fā)展。

(3)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。以推動(dòng)落實(shí)《全國安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃》(安委(2020)3號(hào))、《高危行業(yè)領(lǐng)域安全技能提升行動(dòng)計(jì)劃》(應(yīng)急〔2019〕107號(hào))為契機(jī)，結(jié)合各區(qū)域高危行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、從業(yè)人員密度及未來發(fā)展趨勢(shì)等因素進(jìn)一步優(yōu)化考點(diǎn)布局，發(fā)揮大中型企業(yè)、職業(yè)院校等優(yōu)質(zhì)資源，遴選培育一批具有輻射引領(lǐng)作用的實(shí)操考試基地，進(jìn)而優(yōu)化實(shí)操考試供給結(jié)構(gòu)和供給能力。

(4)推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。實(shí)施特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)創(chuàng)優(yōu)提升行動(dòng)，取消以單純問答代替實(shí)際操作考試[10]，引導(dǎo)實(shí)操考點(diǎn)建設(shè)向“虛實(shí)結(jié)合、以實(shí)為主”轉(zhuǎn)變，注重采用真實(shí)設(shè)備和實(shí)物仿真設(shè)備，提升設(shè)備的真實(shí)性、可操作性和功能完整性，避免過于虛擬化。注重實(shí)操考核課題研究、設(shè)備研發(fā)、產(chǎn)業(yè)培育等政策引導(dǎo)，定期舉辦技術(shù)交流論壇，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)和培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)操考試向更加科學(xué)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。

5 結(jié)論

總體來看，全國特種作業(yè)實(shí)操考點(diǎn)整體布局已形成，實(shí)操考點(diǎn)建設(shè)經(jīng)歷了規(guī)模化發(fā)展，原始的“手指口述”實(shí)操考試方式或筆試等情況得到一定程度解決。但是分析認(rèn)為：區(qū)域發(fā)展不均衡、高危行業(yè)實(shí)操考點(diǎn)普遍滯后、供給結(jié)構(gòu)差異性較大、虛擬仿真設(shè)備真實(shí)性不夠等，影響特種作業(yè)實(shí)操考試的高質(zhì)量發(fā)展，也是“從根本上消除事故隱患”和提升人的本質(zhì)安全水平的制約因素。同時(shí)，從注重實(shí)操考核理念，引導(dǎo)實(shí)操考試從“考核操作技能”向“考核安全技能”轉(zhuǎn)變，推動(dòng)各區(qū)域各類別均衡發(fā)展，優(yōu)化實(shí)操考試供給結(jié)構(gòu)，推動(dòng)設(shè)備轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面提出建議，為實(shí)操考點(diǎn)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提供參考。