海南墾地融合發(fā)展的實(shí)施路徑

1海南墾地融合發(fā)展背景

2018年4月13日，海南省宣布建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港。至此，海南迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，“全省一盤棋、全島同城化”成為海南整體謀劃發(fā)展的重要理念。統(tǒng)籌全省城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)墾和地方城鄉(xiāng)一體化，是促進(jìn)海南農(nóng)墾與地方經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、充分發(fā)揮海南農(nóng)墾在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的示范帶動作用的關(guān)鍵。同時(shí)，墾地融合發(fā)展，亦是國家“一帶一路”倡議實(shí)施、海南國際旅游島建設(shè)、海南農(nóng)墾新一輪改革發(fā)展、海南國土空間規(guī)劃等眾多重大戰(zhàn)略和改革的必然要求。

2海南墾地融合發(fā)展現(xiàn)狀

2.1農(nóng)墾移交社會職能

從2010年起，海南農(nóng)墾便開始按照“體制融入地方、管理融入社會、經(jīng)濟(jì)融入市場”的目標(biāo)，逐步推動社會職能移交市縣。2016年6月，在《關(guān)于海南農(nóng)墾農(nóng)場社會管理屬地化改革的指導(dǎo)意見》中提出在推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，海南農(nóng)墾東昌農(nóng)場正式掛牌成立“居”，以此正式移交社會管理職能。另外，海南農(nóng)墾直屬醫(yī)院、醫(yī)療衛(wèi)生、公安、水庫、住房公積金及學(xué)前教育等機(jī)構(gòu)及事項(xiàng)均全面移交地方；同時(shí)，由屬地政府進(jìn)行組織，例如美麗農(nóng)場、小城鎮(zhèn)、危房改造、基礎(chǔ)設(shè)施等多項(xiàng)民生項(xiàng)目均被納入地方統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.2農(nóng)墾土地資源實(shí)施資產(chǎn)化、資本化

土地作為海南省的寶貴資源，實(shí)施土地資本化及資產(chǎn)化，對解決部分資金緊缺問題非常重要。海南省及海南農(nóng)墾非常支持海南農(nóng)墾土地資產(chǎn)化、資本化。2019年11月，海南農(nóng)墾在充分考慮適宜證券化試點(diǎn)的土地清單基礎(chǔ)上，積極策劃證券化產(chǎn)品，并實(shí)施“工銀瑞投——海墾控股集團(tuán)土地承包金資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”，至此，以國有土地租金收益權(quán)作為證券產(chǎn)品正式成為可能。該計(jì)劃的成功實(shí)施，是海墾集團(tuán)土地資本化、證券化改革創(chuàng)新的重要成果，對墾區(qū)企業(yè)有效盤活土地資源具有重要的示范作用。

2.3發(fā)揮龍頭企業(yè)作用，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合

歷年來，海南農(nóng)墾主要以橡膠為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，其他產(chǎn)業(yè)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面均實(shí)力較弱[1]。近年來，海南省迎來改革發(fā)展新機(jī)遇，作為海南最大的國有企業(yè)，海南農(nóng)墾深感責(zé)任重大。因此，海南農(nóng)墾充分把握改革新動力，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快實(shí)施“八八戰(zhàn)略”。2016年后，海南農(nóng)墾明確自身定位和歷史責(zé)任，在產(chǎn)業(yè)方面，組建了茶業(yè)、果業(yè)、胡椒業(yè)等公司；在金融方面，組建了草畜、南繁、醫(yī)療養(yǎng)生、金融控股等公司；在運(yùn)營方面，組建了實(shí)業(yè)、商貿(mào)物流等專業(yè)化公司[2]。例如，海墾果業(yè)通過構(gòu)建“海墾果業(yè)集團(tuán)+專業(yè)合作社”的股份合作經(jīng)營模式，聯(lián)結(jié)芒果種植戶，實(shí)現(xiàn)芒果產(chǎn)業(yè)資源的有效整合；茶葉公司通過對茶產(chǎn)業(yè)資源、茶葉加工、茶葉品牌、茶葉銷售渠道等方面的有效整合，解決了海南茶產(chǎn)業(yè)“小、散、弱”等問題。海南農(nóng)墾通過“八八戰(zhàn)略”的實(shí)施，充分發(fā)揮了龍頭企業(yè)帶動作用，促進(jìn)了海南現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級及提質(zhì)增效，給墾地產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶來積極影響。

2.4積極開展招商引資

為全力支持海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)，海南農(nóng)墾發(fā)揮骨干作用，立足于墾地合作、全面發(fā)展，保持與地方步調(diào)一致，積極開展招商引資工作，為海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動能。2018年5月，《2018中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）百日大招商（項(xiàng)目）活動實(shí)施方案》發(fā)布，為各市縣政府及各單位的招商工作指明方向。為積極響應(yīng)該方案，切實(shí)推進(jìn)海南招商引資工作，海南農(nóng)墾專門制定了《海南農(nóng)墾百日大招商活動實(shí)施方案》，由海墾集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)班子親自指導(dǎo)，成立多個(gè)招商小組，圍繞海墾“八八戰(zhàn)略”，依托醫(yī)療健康、會展、海洋經(jīng)濟(jì)、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)，對國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)排名前5名的企業(yè)、世界（中國）500強(qiáng)企業(yè)等50家以上企業(yè)實(shí)施“走出去”措施，開展點(diǎn)對點(diǎn)招商[3]。在招商過程中，海南農(nóng)墾以打造一流營商環(huán)境、優(yōu)化服務(wù)、極簡審批等相關(guān)配套政策，吸引了廣大客商到海南農(nóng)墾投資興業(yè)。海南農(nóng)墾致力于以產(chǎn)業(yè)招商、精準(zhǔn)招商、以商招商、人才引進(jìn)和科技招商等方式，與眾多投資企業(yè)達(dá)成共識，簽訂協(xié)議，為充分挖掘海南農(nóng)墾豐富的資源潛力，推進(jìn)墾地合作開發(fā)、助力海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

3海南墾地融合發(fā)展存在問題

3.1規(guī)劃不銜接

長期以來，海南農(nóng)墾系統(tǒng)自成體系，本輪全省“多規(guī)合一”規(guī)劃編制恰逢新一輪農(nóng)墾改革體制機(jī)制及機(jī)構(gòu)人員時(shí)期，出現(xiàn)問題主要有：一方面，土地規(guī)劃由當(dāng)?shù)厥锌h政府統(tǒng)籌，另一方面，墾區(qū)土地的所有權(quán)在農(nóng)墾企業(yè)，使得農(nóng)墾與市縣政府在規(guī)劃銜接和土地利用工作方面脫節(jié)。目前，墾區(qū)有近百個(gè)生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)建設(shè)用地被騰退，農(nóng)場場部建成區(qū)、現(xiàn)有場部及生產(chǎn)隊(duì)基本未被納入城鎮(zhèn)體系，且建設(shè)用地規(guī)?；景凑宅F(xiàn)狀用地規(guī)模進(jìn)行確定。據(jù)悉，“多規(guī)合一”規(guī)劃劃定農(nóng)墾開發(fā)邊界面積3.27萬hm2，其中建設(shè)用地總量調(diào)控指標(biāo)為2.29萬hm2，農(nóng)墾新增建設(shè)用地指標(biāo)較少，同時(shí)大量農(nóng)墾場部、連隊(duì)等現(xiàn)狀建設(shè)用地被規(guī)劃為農(nóng)用地；海南農(nóng)墾開發(fā)邊界內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田980 hm2，陸域生態(tài)保護(hù)紅線593 hm2，二者合計(jì)1 573 hm2，占開發(fā)邊界總面積的4.77%，占建設(shè)用地可擴(kuò)展空間的17.9%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，開發(fā)邊界與陸域生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田兩條底線控制嚴(yán)重沖突，且陸域生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田零星分散在開發(fā)邊界內(nèi)，導(dǎo)致開發(fā)邊界內(nèi)的土地難以利用。

3.2合作不深入

為確保墾地間形成利益共同體，針對墾地融合發(fā)展現(xiàn)狀，海南農(nóng)墾與海南省澄邁、陵水、樂東縣政府共同出資成立草畜科技有限公司，共同發(fā)展草畜產(chǎn)業(yè)，但在企業(yè)運(yùn)營過程中，在公司治理、項(xiàng)目投資決策等方面各股東存在分歧，公司實(shí)質(zhì)性投資難以落實(shí)。為了加快推進(jìn)南平產(chǎn)業(yè)園開發(fā)建設(shè)，海南農(nóng)墾與陵水縣政府共同出資成立南平醫(yī)療養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園開發(fā)建設(shè)公司，并積極開展了規(guī)劃、設(shè)計(jì)及論證等前期的工作，但在園區(qū)開發(fā)運(yùn)營模式、管理機(jī)制、產(chǎn)業(yè)扶持政策方面很難達(dá)成一致。

3.3對接不順暢

過去，海南農(nóng)墾與地方實(shí)行的是并行經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，分別采用不同的體制和模式，基本為2個(gè)相對獨(dú)立的體系，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中呈現(xiàn)出明顯的“二元結(jié)構(gòu)”，造成農(nóng)墾和地方在行政管理、司法、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面存在諸多矛盾。隨著時(shí)代的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的變化，海南農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場化和社會職能管理改革成為了必然趨勢。市場化程度的深入推進(jìn)和農(nóng)墾改革的逐步完成，為探索農(nóng)墾與地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了條件和機(jī)遇，墾地合作及協(xié)調(diào)發(fā)展前景較好。但是，由于墾地的長期發(fā)展相對獨(dú)立，目前面臨諸多融合發(fā)展問題，特別是在墾地對接協(xié)調(diào)上，仍然存在墾地矛盾復(fù)雜、溝通效率低、溝通效果不佳等問題，主要表現(xiàn)在職責(zé)不清、網(wǎng)格化巡查不完善、聯(lián)合打擊工作協(xié)調(diào)機(jī)制不順等。

4海南墾地融合發(fā)展實(shí)施路徑

4.1空間規(guī)劃一體化

政府在編制本市縣國土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分重視墾地融合發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)，建立起與農(nóng)墾的編制協(xié)同關(guān)系。一是，在資規(guī)局設(shè)置“臨時(shí)坐班”制，根據(jù)需要，安排農(nóng)墾人員在資規(guī)局臨時(shí)辦公，允許農(nóng)墾人員協(xié)助開展國土空間規(guī)劃相關(guān)工作，便于對涉及到墾地規(guī)劃銜接問題時(shí)進(jìn)行及時(shí)反饋及處理，確保規(guī)劃協(xié)調(diào)工作高效進(jìn)行。二是，在資規(guī)局的協(xié)調(diào)下，農(nóng)墾專員與市縣國土空間規(guī)劃編制單位保持密切聯(lián)系，按照規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，落實(shí)省級規(guī)劃總體布局和指標(biāo)分配；由農(nóng)墾統(tǒng)籌系統(tǒng)內(nèi)關(guān)于國土空間開發(fā)、保護(hù)、整治修復(fù)需求，在農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)優(yōu)化建設(shè)用地空間布局、優(yōu)化永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線布局等。

4.2產(chǎn)業(yè)融入一體化

農(nóng)墾企業(yè)要積極參與到屬地國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)、社會發(fā)展計(jì)劃、政府工作報(bào)告等相關(guān)工作，根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位開展項(xiàng)目策劃、招商引資等工作，確保農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)與屬地區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相匹配。同時(shí)，農(nóng)墾應(yīng)在與地方政府協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，積極參與國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等，建立墾地相互依存、相互促進(jìn)的良好關(guān)系。各市縣政府要將農(nóng)墾各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)納入屬地政府的重點(diǎn)工作并給予支持，將園區(qū)的發(fā)展情況納入市縣政府的考核體系，保證各類園區(qū)平等享受所在市縣的各項(xiàng)普惠性政策。另外，省級在下達(dá)給農(nóng)墾新增建設(shè)用地指標(biāo)、追加分配每年結(jié)余及收回指標(biāo)時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，均衡墾地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)園區(qū)健康發(fā)展和項(xiàng)目順利進(jìn)行。

4.3公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化

各市縣政府應(yīng)將墾區(qū)“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施納入到地方統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)中來，給予財(cái)政支持，以“地方財(cái)政資金+農(nóng)墾自有資金+社會資本”的投入方式，加大投入力度，補(bǔ)齊墾區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，推動農(nóng)墾和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效銜接?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是海南省推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化的重要任務(wù)，因此農(nóng)墾企業(yè)要按照“用集體土地，建集體設(shè)施，供集體使用”的原則，主動配合市縣政府相關(guān)部門，采取靈活多樣的方式，確保各作業(yè)區(qū)、生產(chǎn)隊(duì)衛(wèi)生室建設(shè)，補(bǔ)齊基層醫(yī)療衛(wèi)生短板，推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生均衡發(fā)展，提高墾地間基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化水平和服務(wù)能力。

4.4土地利用一體化

目前，墾區(qū)部分生產(chǎn)隊(duì)存量建設(shè)用地利用分散、效率低下，造成較大的資源浪費(fèi)[4]。省級相關(guān)職能部門應(yīng)會同農(nóng)墾研究出臺墾區(qū)存量建設(shè)用地置換的有關(guān)規(guī)定，明確在總量不突破的前提下，允許墾區(qū)存量建設(shè)用地在權(quán)屬用地范圍內(nèi)，按照集約、節(jié)約、高效利用的原則進(jìn)行空間置換，置換后仍按存量建設(shè)用地管理，原鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地置換至場部周邊的土地，納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并按城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理。各市縣要以新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為契機(jī)，在建設(shè)用地規(guī)劃布局、建設(shè)用地置換手續(xù)辦理、建設(shè)用地供應(yīng)等方面給予充分支持，推動墾區(qū)零散存量建設(shè)用地優(yōu)化布局，盤活墾區(qū)存量建設(shè)用地資源，促進(jìn)墾區(qū)建設(shè)用地集約節(jié)約利用。墾區(qū)建設(shè)用地應(yīng)充分發(fā)揮其價(jià)值，這對墾地融合發(fā)展、支持海南全島同城化建設(shè)具有重要的意義。

4.5項(xiàng)目招商和落地一體化

項(xiàng)目招商及落地是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要條件。為發(fā)揮墾地資源互補(bǔ)優(yōu)勢并充分挖掘海南整體發(fā)展?jié)摿?，通過墾地一體化建設(shè)助力自貿(mào)港口建設(shè)，對墾地共同推動項(xiàng)目招商和項(xiàng)目落地至關(guān)重要。在項(xiàng)目招商方面，需要政府在產(chǎn)業(yè)政策、銀行貸款、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予大力支持，為投資企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境；另外，需要農(nóng)墾做好項(xiàng)目方案策劃、資源呈現(xiàn)、土地提供，并積極主動舉辦各種招商活動，為投資企業(yè)進(jìn)入尋找切入點(diǎn)。在項(xiàng)目落地方面，需要政府將項(xiàng)目納入規(guī)劃，并給予供地上的便利；另外，農(nóng)墾應(yīng)積極協(xié)調(diào)政府、投資企業(yè)、農(nóng)場（公司）職工多方關(guān)系，在土地征用（租賃）、土地綜合整治等方面發(fā)揮重要作用，切實(shí)推動項(xiàng)目落地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5保障措施

5.1組織管理

首先，將農(nóng)墾發(fā)展納入重要議事日程中來，加強(qiáng)墾地融合發(fā)展工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定墾地融合發(fā)展行動計(jì)劃年度實(shí)施方案，形成“一級抓一級、層層抓落實(shí)”的工作機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)墾地融合協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程。另外，農(nóng)墾應(yīng)設(shè)置產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃部等部門，并成立墾地融合發(fā)展事務(wù)辦，積極聯(lián)系政府，攜手共進(jìn)，高效溝通，有效推進(jìn)墾地融合發(fā)展相關(guān)事項(xiàng)。

5.2政策支持

省政府各職能部門應(yīng)按照自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，以墾區(qū)作為自貿(mào)區(qū)港建設(shè)中農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的樣板，積極研究墾地融合發(fā)展的相關(guān)政策需求，以主動創(chuàng)新為工作思路，在土地出讓金返還、存量建設(shè)用地空間置換、土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)減免等方面給予政策支持，為各市縣推動墾地融合發(fā)展提供支撐。

5.3創(chuàng)建機(jī)制

首先，創(chuàng)建融合模式。打破“壁壘”，尋求有利于資源共享、利益共存、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的墾地融合發(fā)展模式，全面挖掘海南優(yōu)勢資源，實(shí)現(xiàn)“全省一盤棋，全島同城化”戰(zhàn)略布局；其次，推動機(jī)制創(chuàng)新。不僅要建立起合作模式，同時(shí)應(yīng)制定有效的溝通、銜接機(jī)制，如規(guī)劃協(xié)同機(jī)制、事務(wù)聯(lián)席會議機(jī)制、服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)管協(xié)同機(jī)制等；再次，建立保障機(jī)制。應(yīng)建立起墾地社會責(zé)任共擔(dān)機(jī)制、重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、墾地融合發(fā)展協(xié)會、墾地融合改革創(chuàng)新機(jī)構(gòu)等。

5.4人才交流

首先，加強(qiáng)掛職交流。在省級層面，應(yīng)根據(jù)墾地融合發(fā)展情況，由海墾控股集團(tuán)與省政府各職能部門互派人員掛職，進(jìn)行學(xué)習(xí)及交流；在市縣級層面，以農(nóng)場（公司）為主與屬地市縣政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，允許農(nóng)墾派出專員到相關(guān)部門進(jìn)行掛職，必要時(shí)，亦可通過農(nóng)墾提出申請，屬地政府根據(jù)實(shí)際需要，派出相關(guān)人員至農(nóng)墾掛職。其次，加強(qiáng)人才引進(jìn)。墾地應(yīng)圍繞農(nóng)墾改革及自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)制定統(tǒng)一人才引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)并建立人才評價(jià)機(jī)制，處理好人才引進(jìn)與培養(yǎng)的關(guān)系、剛性引才與柔性引才的關(guān)系、新進(jìn)人才與原有人才的關(guān)系，確保能夠吸引人才、留住人才。海南農(nóng)墾土地資源豐富，約占海南全省陸域面積的1/5，在海南的發(fā)展過程中具有舉足輕重的地位[5]。特別是在當(dāng)前海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)大背景下，加強(qiáng)墾地融合發(fā)展，促進(jìn)資源優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)利益最大化，更好的推動與建設(shè)海南省“全省一盤棋，全島同城化”戰(zhàn)略布局。

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（海南省農(nóng)墾設(shè)計(jì)院有限公司盧鐘賢）