論社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法治化

【摘 要】 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為源頭治理社會風(fēng)險的一種重要手段，迄今在我國已經(jīng)實施15年，在法治化方面取得了積極成效，經(jīng)過了最初的地方文件、中央文件到國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，再到行政法規(guī)的靜態(tài)過程，也經(jīng)歷了從理念倡導(dǎo)到地方探索再到全國規(guī)范執(zhí)行的動態(tài)過程。從實際調(diào)研情況看，大部分人認為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法治化效果較好，合法性較高，但是立法層次比較低、存在操作不規(guī)范、部分政策落實不力、知曉度低等問題，法治化水平還有待提高。

【關(guān)鍵詞】 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估 法治化

改革開放以來，由于市場經(jīng)濟帶來利益分配的不確定性、利益調(diào)整的快速變化以及對人們觀念的深度沖擊，社會穩(wěn)定問題一直伴隨著改革開放并且逐步加深，成為了40年來經(jīng)久不衰的熱門話題和敏感話題。2005年開始，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估被創(chuàng)制出來，成為防范化解社會穩(wěn)定風(fēng)險的一種手段。要構(gòu)建和推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的一個主要途經(jīng)是實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法治化。法治化是指既構(gòu)建統(tǒng)一、普遍、強制和可操作性的法律制度，又貫徹普遍性的法治原則（例如法律至上、尊重及保障人權(quán)、法律面前人人平等、依法行政等等）的過程。

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法治化過程

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估首先發(fā)端于地方實踐，一些地方政府在社會治理中逐漸探索出一些具有顯著社會效果的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估“地方模式”。2005年，四川省遂寧市率先制定出臺《重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估化解制度》，探索社會穩(wěn)定風(fēng)險的源頭治理。幾年后，又把評估范圍擴大到重大活動。2008年，遂寧市委、市政府出臺了《重大活動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》，建立健全了評估工作情況報送制度、聯(lián)席會議制度、報告?zhèn)浒钢贫?、目標管理制度、監(jiān)督檢查制度，促進了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的常態(tài)化和規(guī)范化。遂寧市的實踐探索獲得了中央有關(guān)部委的肯定和推廣。2007年4月，中央維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對遂寧市運用社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制、從源頭上化解矛盾維護社會穩(wěn)定的做法進行深入調(diào)研總結(jié)。2007年5月，中央將遂寧市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的創(chuàng)新舉措向全國推廣。隨后，江蘇、上海等省市相繼把重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度建設(shè)引入維穩(wěn)工作中，各地因地制宜、積極探索、大膽創(chuàng)新。在組織領(lǐng)導(dǎo)體制、評估內(nèi)容和流程等方面具有不同的特色，形成了不同特點的評估模式，為全國推行重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度提供了寶貴的經(jīng)驗和有益的啟示。

2012年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見》。2012年8月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號），要求“國務(wù)院有關(guān)部門、省級發(fā)展改革部門、中央管理企業(yè)在向國家發(fā)展改革委報送項目可行性研究報告、項目申請報告的申報文件中，應(yīng)當包含對該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的意見，并附社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告”，“各級地方發(fā)展改革部門可參照本辦法，建立健全本地區(qū)重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”，明確指出“評估報告認為項目存在高風(fēng)險或者中風(fēng)險的，國家發(fā)展改革委不予審批、核準和核報”。2012年黨的十八報告指出要“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。”

2013年2月，國家發(fā)改委印發(fā)了《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）》，對重大投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的分析與評估做出了具體規(guī)定與指導(dǎo)。在“以項目為王”的投資建設(shè)大潮中，各地政府迅速開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。此后，國家“十三五”規(guī)劃、黨的十八屆三中全會、四中全會都要求建立健全社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。在十多年的時間內(nèi)，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估從地方實踐到全國普遍推行，從單一的重大投資工程項目到重大決策事項評估，從立項評估到階段性專項評估，在時空上不斷擴展，在內(nèi)容上不斷豐富，在主體上不斷多元，對于強化政府決策的風(fēng)險意識、提升風(fēng)險應(yīng)對能力發(fā)揮了積極作用。

最早有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的政府規(guī)章是《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》，于2010年10月12日四川省人民政府第68次常務(wù)會議通過，2010年12月1日起施行。后來經(jīng)過修訂，2016年8月15日四川省人民政府第125次常務(wù)會議審議通過了《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》，去掉了“暫行”二字，8月25日四川省人民政府令第313號公布。該《辦法》共24條，自2016年11月1日起施行。

特別具有標志性意義的是國務(wù)院于2019年4月20日頒布的《重大行政決策程序暫行條例》（國令731號，2019年9月1日起施行），在“第二章決策草案的形成”中，專門用一節(jié)規(guī)定了“風(fēng)險評估”，這是第一個在全國強制實施的行政法規(guī)，標志著社會穩(wěn)定風(fēng)險評估進入到法治層面。《重大行政決策程序暫行條例》第22條規(guī)定了評估范圍，“重大行政決策的實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責(zé)風(fēng)險評估工作的其他單位應(yīng)當組織評估決策草案的風(fēng)險可控性。按照有關(guān)規(guī)定已對有關(guān)風(fēng)險進行評價、評估的，不作重復(fù)評估。”第23條規(guī)定了評估方法和評估內(nèi)容，“開展風(fēng)險評估，可以通過輿情跟蹤、重點走訪、會商分析等方式，運用定性分析與定量分析等方法，對決策實施的風(fēng)險進行科學(xué)預(yù)測、綜合研判。開展風(fēng)險評估，應(yīng)當聽取有關(guān)部門的意見，形成風(fēng)險評估報告，明確風(fēng)險點，提出風(fēng)險防范措施和處置預(yù)案。開展風(fēng)險評估，可以委托專業(yè)機構(gòu)、社會組織等第三方進行?！钡?4條規(guī)定了評估結(jié)果的應(yīng)用，“風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當作為重大行政決策的重要依據(jù)。決策機關(guān)認為風(fēng)險可控的，可以作出決策;認為風(fēng)險不可控的，在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險可控后，可以作出決策。”

二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化的效果

為了準確了解社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化的具體效果，本文選擇四川省作為調(diào)研地點。因為四川省是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的發(fā)源地，有豐富的實踐經(jīng)驗，以此地為標本進行解剖具有典型性。本次實地調(diào)查的對象是參與過“穩(wěn)評”工作的人群，包括政府的維穩(wěn)部門、企業(yè)和中介服務(wù)機構(gòu)等。最終獲取樣本369個，包括了重大事項的決策部門、“穩(wěn)評”的組織實施部門、編制“穩(wěn)評”報告機構(gòu)的專業(yè)人員和“穩(wěn)評”報告的評審專家。

由于政府維穩(wěn)部門和企業(yè)、咨詢機構(gòu)從事“穩(wěn)評”工作的人多為男性（需要經(jīng)常到現(xiàn)場處理“維穩(wěn)”事件或者開展現(xiàn)場風(fēng)險調(diào)查），因此在樣本中的男性比例隨之也較高。樣本（被訪者）的平均年齡為42歲，符合我國目前勞動人口的年齡分布狀況（30-50歲是勞動人口年齡最集中的區(qū)域）。被訪者的受教育程度較高，主要原因是“穩(wěn)評”專業(yè)技術(shù)含量高，以腦力勞動為主。無論是政府決策部門、維穩(wěn)部門，還是咨詢評估機構(gòu)（國有事業(yè)單位和民辦咨詢機構(gòu)）和具體實施“穩(wěn)評”的企業(yè)單位，都需要較高文化程度的人才，因此本調(diào)查對象的文化程度偏高，碩士研究生及以上學(xué)歷的比例占到40.8%，符合這個行業(yè)的基本特征。

以貝克、吉登斯為代表的制度主義風(fēng)險社會理論認為，經(jīng)濟制度、政治制度、法律制度、科技制度是風(fēng)險制造的源泉，人類身處其中的現(xiàn)代性充斥著“有組織的不負責(zé)任”、等級秩序的混亂和缺乏制度上的一體化。[1]他們倡導(dǎo)反思性現(xiàn)代化，從整個宏觀社會結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)上探討規(guī)避和治理社會風(fēng)險的策略，強調(diào)從組織和制度層面進行變革以應(yīng)對風(fēng)險社會。因此，從制度主義風(fēng)險社會理論來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的出現(xiàn)是對以往舊制度反思的結(jié)果，需要建立一個新的制度來支撐和維持社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的持續(xù)發(fā)展，法治化是當今社會建立新制度的主要途經(jīng)，通過法治化的評估可以觀察到新制度的建構(gòu)程度，是否達到了預(yù)期目標，因此社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法治化十分重要。

首先本研究設(shè)計了對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估（簡稱“穩(wěn)評”）法治化總體效果進行評價的問題，按照李克特量表設(shè)計了“很好”“較好”“一般”“較差”“很差”五個等級。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，8.3%的被訪者認為“很好”，38.3%的被訪者認為“較好”，24.2%的被訪者認為“一般”，15.8%的被訪者認為“較差”，13.3%的被訪者認為“很差”。綜合起來，29.1%的被訪者認為穩(wěn)評的法治化“較差”和“很差”，有46.6%的人認為“很好”和“較好”，一方面我們看到“穩(wěn)評”的法治化在推進之中，另一面方面也看到總體效果并不理想。

合法性是法治化的一個基本要求，也是評估法治化的基本維度。在項目評估中主要涉及到的合法性要求有：（1）項目立項、審批的合法合規(guī)性;（2）項目與產(chǎn)業(yè)政策、總體規(guī)劃、專項規(guī)劃之間的關(guān)系是否相符合;（3）項目與地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的符合性、與地塊性質(zhì)的符合性、周邊敏感目標（住宅、醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院、文物古跡、礦床等）與項目的位置關(guān)系和距離等是否存在不一致或者沖突之處;（3）工程安全、環(huán)境影響方面是否符合技術(shù)規(guī)范，例如，易燃易爆項目應(yīng)考慮安全距離內(nèi)外可能造成破壞影響;在技術(shù)方案中執(zhí)行的安全、環(huán)保標準低，等等。為此，課題組對項目落實“穩(wěn)評”內(nèi)容的合法性進行了調(diào)研。也按照李克特量表設(shè)計了“很好”“較好”“一般”“較差”“很差”五個等級。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，38.3%的被訪者認為落實合法性“很好”，49.2%的被訪者認為“較好”，10.8%的被訪者認為“一般”，1.7的被訪者認為“較差”，沒有被訪者認為“很差”。綜合起來，87.5%的被訪者認為落實得“很好”和“較好”。把這個數(shù)據(jù)與前一個總體效果數(shù)據(jù)進行對比說明，“穩(wěn)評”法治化的總體效果較差，但是被評估的項目在遵守法律法規(guī)方面的狀況還是比較好。

“穩(wěn)評”的法治化也要求規(guī)范化，規(guī)范化是法律統(tǒng)一、普遍實施的基本前提。“穩(wěn)評”中的方案擬定、風(fēng)險調(diào)查、評估過程、報告寫作等方面都應(yīng)當有一套規(guī)范性的要求。例如，在重大工程的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，風(fēng)險調(diào)查內(nèi)容分為合法性調(diào)查、合理性調(diào)查、可行性調(diào)查、可控性調(diào)查四個部分，對每個方面都應(yīng)當有統(tǒng)一的要求。其中合法性調(diào)查包括項目審批程序的合法性、項目土地來源合法性、征地與移民安置工作的合法性以及項目與相關(guān)規(guī)劃的符合性;合理性調(diào)查包括項目選址及用地方案合理性、項目施工方案設(shè)計的合理性、生態(tài)環(huán)境影響的合理性、經(jīng)濟影響的合理性、社會影響的合理性;可行性調(diào)查包括項目的建設(shè)條件分析、項目社會經(jīng)濟互適性、利益相關(guān)者的支持度分析以及公眾參與情況分析;可控性調(diào)查包括項目的安全性分析、項目所在地的社會穩(wěn)定狀況、項目單位的安全管理制度建設(shè)以及信訪渠道及媒體輿論導(dǎo)向分析。其合法性、合理性、可行性以及可控性的調(diào)查內(nèi)容必須要符合發(fā)改委《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章編制大綱及說明》的要求。雖然文件有規(guī)定，但是實施結(jié)果如何呢？課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，5%的被訪者認為“穩(wěn)評”的規(guī)范化做得“很好”，35.8%的被訪者認為做得“較好”，28.3%的被訪者認為做得“一般”，15.8%的被訪者認為做得“較差”，15.0%的人認為做得“很差”。綜合起來，30.8%的被訪者認為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的規(guī)范化做得“很差”和“較差”，只有5.0%的人認為做得“很好”，大部分被訪者認為評估不規(guī)范。無論是基層政府還是項目業(yè)主單位都談到，不知道“穩(wěn)評”工作到底怎么評，目前缺少規(guī)范的評估制度和可操作化的規(guī)程。

在總體性調(diào)查的基礎(chǔ)上，我們還詢問了具體規(guī)范的實施效果。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院部委和各地政府制定了一些有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法規(guī)政策。我們一共列舉了4個具有代表性規(guī)范文件。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，部分規(guī)范性文件的實施效果不甚理想。認為實施效果“很好”的人數(shù)比例從高到低為：《國家發(fā)改委“穩(wěn)評”暫行辦法》（19.2%）、《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（11.7%）、《四川省社會穩(wěn)評風(fēng)險評估責(zé)任追究暫行辦法》（4.2%）、《水利部重大水利建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（3.3%）。這說明，穩(wěn)評工作的法治化還不太理想，不僅制度建設(shè)的層次較低，而且現(xiàn)有的政策法規(guī)落實得也不好。從現(xiàn)有政策法規(guī)體系分析，目前“穩(wěn)評”的立法層次較低，最高的才是省級政府層面的“政府規(guī)章”或者國家部委層面的“部門規(guī)章”，權(quán)威性不夠，目前主要依靠行政政策來實施。

我們還詢問了對這四個文件的知曉程度，居然有相當一部分行業(yè)內(nèi)人士不知道這四個文件，不知曉的比例從高到低分別是水利部重大水利建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（30.0%）、《國家發(fā)改委“穩(wěn)評”暫行辦法》（15.8%）、《四川省社會穩(wěn)評風(fēng)險評估責(zé)任追究暫行辦法》（15.8%）、《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（9.2%）。如果連我們訪問的行業(yè)內(nèi)從業(yè)人員都不知道的話，普通民眾更不知曉，可見民眾對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法規(guī)政策的了解程度是比較低的。

三、結(jié)論與建議

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法治化經(jīng)過了最初的地方文件、中央文件到國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，再到行政法規(guī)的靜態(tài)過程，也經(jīng)歷了從理念倡導(dǎo)到地方探索再到全國規(guī)范執(zhí)行的動態(tài)過程，逐漸走向比較成熟的法治化。從實際調(diào)研情況看，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估雖然仍然在大力推行，并且大部分人認為法治化效果較好，合法性較高，但是立法層次比較低、存在操作不規(guī)范、部分政策落實不力、知曉度低等問題，法治化水平還有待提高。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是制度主義的必然要求，體現(xiàn)為法治化，法治實踐要求“規(guī)范、權(quán)威”，需要通過制定完備的法律法規(guī)體系來實現(xiàn)，因此，建議各級立法機關(guān)將“穩(wěn)評”立法作為一項常態(tài)工作，將法律的治理與社會發(fā)展全面契合，盡快制定“穩(wěn)評”法及配套的法規(guī)和規(guī)章，建立健全中國“穩(wěn)評”法律體系。

【注 釋】

[1] 烏爾里希·貝克： 《風(fēng)險社會再思考》，郗衛(wèi)東編譯，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002第4期。

作者簡介：羅華蘭（1972年——），女，苗族，四川成都市人，助理研究員，法學(xué)碩士，單位：四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，研究方向：法理學(xué)、民商法。