農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的缺失與完善

彭 爽

一、案例回顧及評析

（一）案情介紹

2018年1月20日，在安徽省望江縣發(fā)生一起悲劇，9歲留守兒童小林在放寒假當天上吊自殺。就在這一天，離2018年春節(jié)僅剩11天，他聽到母親今年又不回家過年的消息。那天，是小林所在的華陽中心學(xué)校發(fā)放寒假成績單的日子，大部分學(xué)生都由家長陪著到學(xué)校領(lǐng)成績單，只有小林是獨自一人到學(xué)校的。晚上6點晚飯后，外婆洗完碗發(fā)現(xiàn)小林不見了，趕緊喊他舅舅去找。他們很快發(fā)現(xiàn)令人震驚的一幕：小林懸掛在廁所的橫梁上，脖子上套著塑料繩。120急救車趕到時，孩子已沒有了生命跡象，一個9歲孩子就這樣悄無聲息地離開了人世。對小林來說，母親不回家過年對他打擊很大。本來放寒假是留守兒童最快樂的時候，因為父母就快回家過年了。而小林的父母已重新組織家庭，平時不管不問，過年甚至都不回家，這種反差之下，孩子更覺得有一種被拋棄的感覺。對于孩子來說，有父母的地方才是家。

（二）案例綜合評析

在農(nóng)村，像上述案例的情況是時常發(fā)生的，我們感到痛心之余也要深刻反思這些事件背后的原因。分析案例，從監(jiān)護方式上來看，案例中留守兒童的父母都外出務(wù)工，遠離家庭，把他們的未成年子女委托給自己年邁的父母或其他親屬代為撫養(yǎng)和監(jiān)護，家庭教育缺失。這種監(jiān)護方式的弊端在案例中體現(xiàn)得淋漓盡致。這些臨時監(jiān)護人，大都年邁體衰，在監(jiān)護兒童上缺乏安全意識而且比較傳統(tǒng)保守，與未成年孩子不能進行有效溝通交流，所以當孩子的情緒和心理出現(xiàn)問題時不能及時察覺、進行疏導(dǎo)。完善我國農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護制度，加強對農(nóng)村留守兒童的保護，已迫在眉睫。

二、我國農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護現(xiàn)狀和問題

（一）我國農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護現(xiàn)狀

農(nóng)村留守兒童的家庭監(jiān)護情況分為以下幾種類型。

1.單親監(jiān)護。即父母雙方有一方外出打工，另一方留在家中撫養(yǎng)孩子。在這種單親監(jiān)護中，父母的角色都由一人擔任，家庭結(jié)構(gòu)不完整，留守兒童缺乏母愛或父愛，性格發(fā)展不完全。另一方面，獨自承擔監(jiān)護孩子重任的母親或父親面臨的生活和情感壓力也比較大，會導(dǎo)致他們易怒易暴，有時常常遷怒于孩子。長此以往，會對農(nóng)村留守兒童的身心產(chǎn)生不利影響。

2.隔代監(jiān)護。即父母雙方都外出打工，由祖父母或外祖父母來撫養(yǎng)孩子，這種情況在廣大農(nóng)村最為常見。由此也就出現(xiàn)了所謂的“空心村”，爸媽在哪？成為這類留守兒童的錐心之問。

3.同輩監(jiān)護。即父母雙方均外出打工，將孩子托付給同輩親友照管。這種監(jiān)護方式對留守兒童的傷害最大，留守兒童通常會產(chǎn)生寄人籬下之感，情感上對父母之愛的渴望是無法填補的。而且同輩的親友一般都有自己的家庭，因此會缺乏耐心，有時難免說一些難聽話刺激孩子敏感脆弱的心。

4.自我監(jiān)護。其實質(zhì)就是無人監(jiān)護。即父母都外出打工，由孩子自己照顧自己，包括未成年兄姐照顧的情形。這種方式下，留守兒童不僅要照顧自己的學(xué)習(xí)和生活，有的還要照顧年幼的弟妹，他們代替父母承擔所有的家庭責(zé)任，過早背負起生活重擔，生活的辛酸可想而知。

（二）我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護存在的問題

1.法定監(jiān)護人的監(jiān)護缺位。留守兒童的父母外出打工，平時大都與孩子通過電話聯(lián)系，有些偏遠山區(qū)，甚至父母連續(xù)幾年都不回家。這就造成了作為法定監(jiān)護人的父母的法定監(jiān)護長期缺失。父母所能給予孩子的只有物質(zhì)上的東西，而孩子在成長過程中缺少父母的關(guān)愛和保護。同時，法定監(jiān)護人監(jiān)護的缺位也導(dǎo)致了家庭教育的不完善，孩子自己缺乏相應(yīng)的行為能力和辨別是非的能力，在日常生活中沒有足夠的安全常識，安全問題時有發(fā)生。

2.臨時監(jiān)護人不稱職。《未成年人保護法》第十六條規(guī)定：“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責(zé)的，應(yīng)當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護?！边@條規(guī)定暴露了臨時監(jiān)護人的監(jiān)護職責(zé)的不明確。這種模糊的規(guī)定表現(xiàn)在實際生活中就是臨時監(jiān)護人對留守兒童的監(jiān)護僅僅局限在照管他們的吃穿住用，忽視了對被監(jiān)護人的心理關(guān)懷和教育輔導(dǎo)，很難充分履行監(jiān)護職責(zé)。

3.欠缺國家監(jiān)護和監(jiān)護監(jiān)督?！拔覈L期以來，家庭觀念根深蒂固，漫長的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，給人們心理帶來的影響，短期內(nèi)很難改變。由于對家庭的注重，使對無民事行為能力人和限制民事行為能力人的監(jiān)護基本上由家庭承擔，監(jiān)護成為純粹家庭內(nèi)部的事務(wù)，排斥了國家權(quán)力對監(jiān)護的干預(yù)?！睆哪壳皣饬⒎▉砜?，許多國家引入國家監(jiān)護系統(tǒng)而且實施效果很好。針對我國農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的監(jiān)護，如果也能夠引入國家監(jiān)護，對其無疑是大有裨益的。

三、我國現(xiàn)行農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的狀況

我國的監(jiān)護制度的設(shè)立針對未成年人和無民事行為能力或者限制民事行為能力的精神病人，采用廣義的監(jiān)護概念，沒有親權(quán)制度，不區(qū)分監(jiān)護和親權(quán)。因此，對農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的監(jiān)護也是直接適用，并沒有單獨立法或是設(shè)立特別的監(jiān)護制度。

1986年《民法通則》對監(jiān)護這部分內(nèi)容做了一些規(guī)定，現(xiàn)在已經(jīng)廢止。在2020年新出臺的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱民法典）第一編總則第二章自然人部分也羅列了有關(guān)監(jiān)護的若干條款。但是從以上內(nèi)容我們可以得知，我國現(xiàn)有法律中，盡管涉及監(jiān)護制度的法律規(guī)范數(shù)量不少，但都是規(guī)定不成體系，很零散，內(nèi)容模糊、抽象，且不全面。比如監(jiān)護人的權(quán)利及職責(zé)不夠明確等，這些瑕疵和疏漏對于農(nóng)村留守兒童權(quán)益的保障是非常不利的。除此之外，社會和國家的責(zé)任撇得干干凈凈，法律在社會和國家權(quán)力直接介入監(jiān)護這一方面幾乎是一片空白。

四、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護缺失的原因

造成留守兒童監(jiān)護缺失的原因歸結(jié)起來主要有兩點，一是社會現(xiàn)實原因，二是立法原因。本文僅討論立法原因。

（一）留守兒童監(jiān)護制度的立法滯后，法律制度疏漏多

縱觀我國現(xiàn)有留守兒童監(jiān)護制度，對留守兒童的監(jiān)護規(guī)定散見于若干法律中，一項制度在立法時是符合當時社會發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)律的，它是先進的，同時它也是滯后的僵硬的，因為社會在不斷變化發(fā)展，新情況新問題不斷出現(xiàn)。在設(shè)立我國現(xiàn)有的監(jiān)護制度的時候并未有像現(xiàn)在這么多的留守兒童群體存在，所以就沒有考慮對這一特殊群體的監(jiān)護該如何設(shè)立，因此疏漏和空白是有待填補的。

（二）立法籠統(tǒng)概括，監(jiān)護人資格和權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確

現(xiàn)行法律中監(jiān)護制度落后而又籠統(tǒng)的規(guī)定，以及社會一系列的新變化，如離婚率逐漸上升、單親家庭增多等，使得在農(nóng)村按規(guī)定的監(jiān)護制度執(zhí)行起來異常困難，法律越來越像一紙廢文。現(xiàn)行的一些規(guī)定在實際的司法活動中缺乏可行性和操作性，另外，權(quán)利責(zé)任定位不明確。親權(quán)以外的委托或指定的臨時監(jiān)護人，從實質(zhì)上說并不具有法定的監(jiān)護義務(wù)卻承擔了過多的撫養(yǎng)責(zé)任，雖然孩子父母會定期支付自己孩子的生活費用，但臨時監(jiān)護人在接受委托或者指定時享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)還是非常不對等的，違背了民法典公平合理的原則，我國現(xiàn)有法律對親權(quán)以外的監(jiān)護人并未規(guī)定相應(yīng)的經(jīng)濟補償權(quán)和獲得報酬權(quán)。默認一切監(jiān)護均為無償?shù)?，無疑助長了臨時監(jiān)護人消極履行義務(wù)的情緒。在現(xiàn)實中更體現(xiàn)為委托監(jiān)護人或者指定監(jiān)護人很難顧及被監(jiān)護人的各項權(quán)益，更無法使兒童享受到從父母那里獲得的待遇，由此受到傷害的只能是農(nóng)村留守兒童。

（三）缺乏國家干預(yù)和有力的監(jiān)護監(jiān)督體系

我國經(jīng)歷了幾千年的封建社會，有著長久的家長權(quán)的影響使得我國在未成年人監(jiān)護的法律規(guī)定上，體現(xiàn)出重家庭責(zé)任、輕國家責(zé)任的特點，對未成年人的保護很大程度上是出于親屬自治的范疇。國家和政府對未成年人的監(jiān)護作用在法律上幾乎沒有涉及，濃厚的家庭血緣色彩淡化了國家應(yīng)當承擔的責(zé)任，監(jiān)護成為純粹家庭內(nèi)部的事務(wù)，排斥了國家權(quán)力的干預(yù)。

五、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的完善

（一）完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的相關(guān)立法

在農(nóng)村，委托監(jiān)護是最為普遍的一種監(jiān)護方式，與被監(jiān)護人利益息息相關(guān)。鑒于上文討論的委托監(jiān)護的弊端與漏洞，筆者認為應(yīng)該首先完善的主要是針對農(nóng)村留守兒童的委托監(jiān)護的規(guī)定，明確什么人可以委托什么人、不得委托以及委托權(quán)限和委托期限。委托人與接受委托人之間的權(quán)利與義務(wù)要十分明確，同時細化委托監(jiān)護人的監(jiān)護職責(zé)，在委托監(jiān)護人不認真履行或不履行監(jiān)護職責(zé)時所應(yīng)承擔的后果，增強委托監(jiān)護的規(guī)范性和約束性。

此外，需要改變目前我國在留守兒童監(jiān)護制度這塊零零散散的規(guī)定，要系統(tǒng)立法，建立起一套關(guān)于農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的體系，以便尋求解決問題的具體途徑。這種做法，更加突出體現(xiàn)了國家對保障人權(quán)的重視和對農(nóng)村留守兒童的關(guān)心愛護。

綜上所述，立法技術(shù)方面，應(yīng)摒棄“宜粗不宜細”的立法傾向，使法條盡可能地詳盡、明確和具體，合理恰當?shù)嘏渲梅梢?guī)范要素。同時，引入法律責(zé)任機制，健全相應(yīng)法律規(guī)范的責(zé)任保障體系，使制度具有整體性和完整性，疏而不漏，既有概括性和透明性，又不失具體針對性和操作性。

（二）引入國家監(jiān)護機關(guān)實現(xiàn)監(jiān)護公法化

國家監(jiān)護就是公權(quán)力監(jiān)護。不論是法定監(jiān)護人還是委托監(jiān)護人，只要是他們疏于履行監(jiān)護職責(zé)，國家作為另一個監(jiān)護人就有權(quán)在短期內(nèi)剝奪他們的監(jiān)護權(quán)并給予他們一定的懲罰，由國家代為監(jiān)護兒童。具體有哪些國家公權(quán)力機關(guān)在適當?shù)臅r候承擔起監(jiān)護職責(zé)應(yīng)該有法律明確規(guī)定，立法者應(yīng)該好好動一動腦筋，在立法上勇于創(chuàng)新和借鑒。在家庭內(nèi)部監(jiān)護缺失的時候，能夠及時給予留守兒童庇護，為留守兒童專門設(shè)立一個國家監(jiān)護的機構(gòu)。我國在建立農(nóng)村留守兒童國家監(jiān)護時，借鑒國外先進而又成熟的做法是很有必要的。

（三）建立農(nóng)村留守兒童監(jiān)護監(jiān)督機制

美國的監(jiān)護制度的一個特點是——廣泛的公權(quán)力監(jiān)護機關(guān)和監(jiān)護公法化。監(jiān)護公法化趨勢尤其體現(xiàn)在監(jiān)護監(jiān)督制度方面。美國的監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)分別由兒童福利局和法院承擔。對監(jiān)護進行監(jiān)督是實現(xiàn)監(jiān)護目的的重要環(huán)節(jié)。若監(jiān)護人侵犯被監(jiān)護人利益，被監(jiān)護人無法自我保護時，監(jiān)護監(jiān)督就顯得不可或缺。我國現(xiàn)行留守兒童監(jiān)護既無監(jiān)護監(jiān)督的概念，也無監(jiān)護監(jiān)督人和監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)。對比西方國家的未成年人監(jiān)護制度，筆者認為建立我國的留守兒童監(jiān)護監(jiān)督包括以下幾個方面。第一，明確監(jiān)護監(jiān)督主體。監(jiān)督主體應(yīng)具有權(quán)威性和公信力，能對監(jiān)護人進行有效監(jiān)督。法院作為監(jiān)護權(quán)力機關(guān)，也是監(jiān)護監(jiān)督的必備人選。建議我國設(shè)立留守兒童保護專門機關(guān)，與法院共同行使留守兒童監(jiān)護監(jiān)督權(quán)。第二，設(shè)置監(jiān)護監(jiān)督手段。除擴大司法機關(guān)介入請求權(quán)的主體范圍外，還應(yīng)賦予司法機關(guān)監(jiān)護事務(wù)的決定權(quán)；監(jiān)護監(jiān)督的手段可借鑒美國的監(jiān)護走訪制度和強制報告制度。此外，完善監(jiān)護變更和終止財產(chǎn)清算、移轉(zhuǎn)等方面的監(jiān)督。第三，明確行政監(jiān)護監(jiān)督主體的權(quán)限。行政監(jiān)護監(jiān)督主體有權(quán)對監(jiān)護人的輕微失職行為進行訓(xùn)誡，必要時可委托其他輔助人，以協(xié)助走訪監(jiān)督等。

（四）完善監(jiān)護保障制度

筆者認為，在監(jiān)護保障上，我們可以借鑒別國先進的做法，成立留守兒童保護機構(gòu)，承擔起以下職責(zé)。一是承擔公職監(jiān)護人的責(zé)任，以彌補國家監(jiān)護的缺失。二是對存在監(jiān)護困難的監(jiān)護家庭提供必要咨詢、心理輔導(dǎo)或物質(zhì)幫助，以讓其更好地完成監(jiān)護事務(wù)。此外，我國應(yīng)當重視留守兒童的福利制度建設(shè)，采取各項措施保證留守兒童的生活和成長條件，完善收養(yǎng)寄養(yǎng)制度等。