農(nóng)村基層組織現(xiàn)狀及對(duì)策思考

張德超 潘華俊 黃 進(jìn)

黨的十七屆四中全會(huì)指出：“黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)， 是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。 ”農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村工作的基礎(chǔ)，是貫徹落實(shí)黨的方針政策、推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘， 是領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的核心力量。

一、農(nóng)村基層組織的歷史變遷

自新中國成立以來， 作為黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，農(nóng)村基層組織對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)， 夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。

70 多年來，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村基層組織也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史變遷， 大致可劃分為新中國成立初期、 人民公社時(shí)期和改革開放新時(shí)期三個(gè)大的階段。

在新中國成立初期， 農(nóng)村基層組織在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 既繼承了民主革命時(shí)期基層組織建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，又充分適應(yīng)了農(nóng)村實(shí)際和形勢(shì)發(fā)展的需要，組織建設(shè)的創(chuàng)新是成功的。

1958 年，我國開始進(jìn)入人民公社時(shí)期。人民公社從一開始就不是單純的經(jīng)濟(jì)組織，而是“政社合一”的組織，其管理范圍覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化乃至日常生活的方方面面。 人民公社的農(nóng)村基層組織幾經(jīng)調(diào)整，最終穩(wěn)定在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的格局下，并以生產(chǎn)大隊(duì)的形式一直延續(xù)到農(nóng)村改革的初期。 生產(chǎn)大隊(duì)具有很強(qiáng)的社會(huì)整合能力和動(dòng)員社會(huì)資源能力， 在一段特殊歷史時(shí)期里， 為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著一定的積極促進(jìn)作用。

黨的十一屆三中全會(huì)之后， 我國進(jìn)入了改革開放新時(shí)期。 以1978 年后逐步實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和1983 年政社分設(shè)為突破口，從撤社建鄉(xiāng)到村民自治，農(nóng)村基層組織的體系建設(shè)， 隨著農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)重建再一次發(fā)生變革。

1987 年11 月，全國人大常委會(huì)通過并頒布了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，進(jìn)一步明確了村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱村委會(huì)）是農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，制定了村委會(huì)主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，村委會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，村民會(huì)議由本村年滿18 周歲的村民組成， 村規(guī)民約由村民會(huì)議討論制定等一系列具體規(guī)定。 同時(shí)明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作要給予指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。

1990 年7 月，由中央組織部、中央政策研究室等部門聯(lián)合在山東萊西召開了全國村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)，即著名的萊西會(huì)議。 會(huì)議確定了加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的工作目標(biāo)和指導(dǎo)思想， 進(jìn)一步明確了農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位， 確定了以黨支部為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)工作格局。 會(huì)議強(qiáng)調(diào)整個(gè)農(nóng)村基層組織建設(shè)工作與活動(dòng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、思想、文化和社會(huì)穩(wěn)定等各方面，必須在黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門和組織通力合作，齊抓共管。

萊西會(huì)議是運(yùn)用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的一次重要會(huì)議， 澄清了當(dāng)時(shí)在農(nóng)村基層組織建設(shè)上出現(xiàn)的某些思想混亂。

依此，中國基層組織實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌提留、計(jì)劃生育、治山整地等管理性工作轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)系群眾、 為民解憂的服務(wù)性工作。

歷史上農(nóng)村基層組織的適應(yīng)性、 管理內(nèi)容決定管理人員的構(gòu)成，那時(shí)候農(nóng)村基層組織側(cè)重于管理，每年的農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌提留、治山整地、計(jì)劃生育等工作決定了在過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)， 農(nóng)村基層組織的工作人員大都由德高望重之人擔(dān)任。 這些人或有豐富的社會(huì)閱歷，或擁有龐大的家族力量，在廣大村民中擁有一定的威信，而借此，他們?cè)诼鋵?shí)政府的管理職能，調(diào)解群眾糾紛、 組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等各項(xiàng)工作中也可以無甚難度地完成。

二、農(nóng)村基層組織現(xiàn)狀

近年來，隨著脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等工作的持續(xù)深入，再加上數(shù)據(jù)化、信息化的時(shí)代大背景，黨和政府及人民群眾對(duì)農(nóng)村基層組織的工作水平提出了更高的要求。 作為農(nóng)村基層組織的主要工作人員，日常直接面對(duì)群眾，他們的思想素質(zhì)、服務(wù)水平、工作作風(fēng)等，直接影響黨和政府在群眾中的形象， 也直接影響黨和國家各項(xiàng)政策落地實(shí)施程度。 然而農(nóng)村基層組織的工作現(xiàn)狀與需求卻存在很大差距，存在著種種弊端。

（一）工作能力問題

第一，現(xiàn)有農(nóng)村基層干部中高齡化問題突出。 脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，筆者所在單位共派出駐村人員8 名，涉及自然村6 個(gè)。 經(jīng)調(diào)查，平均每村有6 名村干部，人員年齡在45～55 歲。 人員高齡化，導(dǎo)致他們精力有限，大大影響日常工作的開展。 第二，基層干部的文化程度大都在初中以下， 雖然工作于農(nóng)村一線， 但是真正懂農(nóng)業(yè)科技、經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)的人員很少。 傳統(tǒng)的工作方法，不但需要消耗大量的人力、物力及時(shí)間，效率低下，而且不利于相互之間的數(shù)據(jù)傳輸和資源共享。

（二）工作態(tài)度問題

農(nóng)村基層組織中， 很大一部分村干部將進(jìn)入基層組織工作視同為養(yǎng)老作準(zhǔn)備：干上幾年，以后好拿退休金養(yǎng)老。 在這樣的心態(tài)之下，頂好的一類便是能夠按時(shí)完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)布置的任務(wù)。 他們的工作僅停留在一些具體性事務(wù)上，大都得過且過，缺乏積極主動(dòng)精神，對(duì)如何促進(jìn)村民增收，如何推動(dòng)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何搞好鄉(xiāng)村振興等很少考慮， 更遑論因地制宜制定本村的發(fā)展規(guī)劃。

（三）工作作風(fēng)問題

首先，部分農(nóng)村基層組織工作人員服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏事業(yè)心和責(zé)任心，入組入戶往往是“身下心不下”，其作用僅僅停留在傳傳話、送送信、填填表上，充其量不過是“通信員”“聯(lián)絡(luò)員”。

其次，忽視整體組織建設(shè)。 沒能充分發(fā)揮村民組組長(zhǎng)的作用， 造成信息不對(duì)稱， 難以充分保障群眾知情權(quán)；對(duì)村委會(huì)班子的要求往往停留在“能完成布置的任務(wù)、不出大事”上，至于村委會(huì)班子成員不團(tuán)結(jié)、黨員不發(fā)展、后備干部不培養(yǎng)、村務(wù)財(cái)務(wù)不公開、村民代表不開會(huì)等問題則漠不關(guān)心。

最后， 由于農(nóng)村基層組織工作人員均自村民中產(chǎn)生，而我國農(nóng)民自古便崇尚聚族而居，基層組織工作人員與村民之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。 由于這些家族親情等關(guān)系的存在， 農(nóng)村基層組織工作人員極易因優(yōu)親厚友而滋生腐敗。

近年來，扶貧領(lǐng)域腐敗問題屢見報(bào)端，而農(nóng)村扶貧腐敗的占比有增無減。 前有某村72 戶貧困戶中， 僅4戶真貧，后有“貧困戶靠關(guān)系，低?？抠I賣”之類的“潛規(guī)則”，更不要說擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)扶貧資金的問題。四川省人民檢察院副檢察長(zhǎng)張曉勇表示， 惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域的案件中， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和農(nóng)村基層自治組織工作人員犯罪現(xiàn)象較為突出，農(nóng)村“兩委”人員占多數(shù)。 他們截留侵吞的大多數(shù)是貧困群眾甚至是低保戶的“救命錢”，給原本貧困的群眾生活帶來了重大影響。

據(jù)悉， 惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪涉案人員為了獲取非法利益，常相互勾結(jié)、欺上瞞下、合伙作案，群體腐敗現(xiàn)象屢見不鮮。 四川立案?jìng)刹榈?54 人中，共同犯罪的占50%，主要表現(xiàn)為：村組織人員與上級(jí)職能部門的公職人員串通， 村黨支部書記、 村委會(huì)主任與村會(huì)計(jì)串通，黨政機(jī)關(guān)工作人員或農(nóng)村“兩委”人員與村民、承銷商、承包商串通，共謀利益，中飽私囊。

基層腐敗在不同地區(qū)均有不同程度體現(xiàn)， 究其原因不外乎基層監(jiān)督不健全， 或因親情關(guān)系使監(jiān)督流于形式， 權(quán)力運(yùn)行不透明， 村干部的權(quán)力得不到有效約束。

（四）工作待遇問題

一位在農(nóng)村基層服務(wù)多年的老干部曾笑言：“過去，我們?cè)诖謇锔苫?，領(lǐng)導(dǎo)布置的任務(wù)，各組去說說，就安排下去了。 鄉(xiāng)親們有事，上門說說調(diào)解調(diào)解就好了。一年到頭，也就年底總結(jié)寫幾筆，也用不了兩張紙。 現(xiàn)在，文件要學(xué)，筆記要寫，領(lǐng)導(dǎo)布置的任務(wù)要干，一天用的紙能抵得上過去幾年用的紙。 ”隨著黨和政府對(duì)農(nóng)村發(fā)展的重視，基層工作任務(wù)也越來越重。 然而，與工作任務(wù)相反，基層工作人員的待遇卻普遍偏低。 僅靠著工資，根本不足以支撐家庭日常開銷，因此，基層工作人員只能不脫產(chǎn)。 如此，平時(shí)還不顯，一到農(nóng)忙之時(shí)，難免工作與農(nóng)忙二者無法兼顧。 鑒于農(nóng)忙的特殊性，基層工作人員精力被分散，或主動(dòng)或被動(dòng)地“輕工作”。

同時(shí)，農(nóng)村工作待遇低與現(xiàn)今生活經(jīng)濟(jì)壓力大之間也存在巨大矛盾。“我還沒房子，沒車子，沒媳婦，如果我在農(nóng)村干，只憑著那點(diǎn)兒工資，等我老了，估計(jì)也就是個(gè)老光棍。 ”這句話雖然有夸張成分，但是也道出了年輕人對(duì)農(nóng)村工作避之不及的無奈：工資低，生活成本卻高。

基層待遇低，一方面分散了基層工作人員的精力，另一方面也影響了年輕人投身基層組織的意愿， 影響了基層組織的新鮮血液輸入和后備人才儲(chǔ)備。

（五）部分村干部走讀問題

據(jù)不完全調(diào)查， 每個(gè)村里都有一名以上的村干部家在縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，多的全村干部都不在村里居住，村干部不在村里居住， 影響了群眾利用一早一晚農(nóng)閑找干部反映問題， 使干部一早一晚接觸群眾了解民意的渠道不通暢。 朝九晚五的工作時(shí)間，使服務(wù)群眾的時(shí)間得不到保證。

（六）駐村第一書記問題

為了加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)， 提高基層黨組織的政治素質(zhì)和戰(zhàn)斗力， 黨和政府選派駐村第一書記入駐基層。 選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記，是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、做好“三農(nóng)”工作特別是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組織舉措，也是全面深化農(nóng)村改革的重要要求。

然而，實(shí)際第一書記的選派中，國家、省、市派第一書記素質(zhì)高、能力強(qiáng)，在脫貧攻堅(jiān)中表現(xiàn)突出，而縣派第一書記有能為、辦實(shí)事的駐村書記有之，無作為、混日子的駐村書記有之， 與所駐村村委會(huì)成員互相拆臺(tái)者有之， 混履歷的投機(jī)者有之， 原單位閑人充數(shù)者有之，老弱病殘者亦有之，后幾類駐村人員不但起不了正面作用，反而成了村里的負(fù)擔(dān)、麻煩。

如此良莠不齊的駐村干部，又如何發(fā)揮好建堡壘、強(qiáng)戰(zhàn)力的作用？

三、對(duì) 策

如何通過加強(qiáng)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)， 使工作作風(fēng)在一線得到轉(zhuǎn)變，工作責(zé)任在一線得到落實(shí)，具體問題在一線得到解決，干部能力在一線得到提高，成為當(dāng)前農(nóng)村共和的重要課題。

筆者認(rèn)為， 當(dāng)前形勢(shì)下村級(jí)基層組織構(gòu)成由一名由當(dāng)?shù)厝送ㄟ^選舉作為村黨支部書記（兼村主任），由3～4 名大專畢業(yè)生公益崗，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管，每2～3 年進(jìn)行輪換，入村半年后通過群眾代表選舉進(jìn)村委序列，不適應(yīng)的予以辭退，每個(gè)公益崗分包到片到組。

一是轉(zhuǎn)變基層體制，選用文化水平高、有思想、有能力的年輕干部擔(dān)任正職，提高基層工作人員待遇，實(shí)行績(jī)效考核管理。二是加大公開力度。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督小組的作用，嚴(yán)格民主監(jiān)督小組人選，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

如此，才能適應(yīng)當(dāng)前信息扁平化的要求，減少政策“棚架” 和因信息不對(duì)稱造成的腐敗和不穩(wěn)定因素，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)，才能使上級(jí)政策在執(zhí)行中相對(duì)公平公正，落實(shí)政策時(shí)更接地氣； 才能在脫貧攻堅(jiān)鞏固階段思路更清、站位更高，有利于鄉(xiāng)村振興發(fā)展。