農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“轉(zhuǎn)動”鄉(xiāng)村治理

何曉媛

近年來，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，我國不斷對農(nóng)村土地制度進(jìn)行深化改革。 在《農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱土地承包法）中，明確了土地經(jīng)營權(quán)可以依法自主流轉(zhuǎn)， 明確了土地經(jīng)營權(quán)在三權(quán)分置中的財產(chǎn)功能， 明確了土地經(jīng)營權(quán)在提高農(nóng)地效益方面的重要性。 此后， 我國各地鄉(xiāng)村開始了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的步伐。 因此，本文在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的條件下，來探討農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對鄉(xiāng)村治理的影響。

一、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)激活治理空間

我國的鄉(xiāng)村社會由于社會結(jié)構(gòu)的影響， 從傳統(tǒng)意義上來講是靜態(tài)封閉的。 改革開放后，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行以及城市化、工業(yè)化浪潮的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會的老齡化和空心化問題凸顯， 原子化個體趨勢加劇。 這一變化增強了鄉(xiāng)村社會的靜態(tài)化。 當(dāng)前，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的推行，在搞活農(nóng)地的同時，也激活了鄉(xiāng)村治理空間，拓寬了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容，促進(jìn)了村民思想觀念的轉(zhuǎn)變，新增了鄉(xiāng)村治理主體。

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)拓寬治理內(nèi)容

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)， 拓寬了鄉(xiāng)村治理主體的治理內(nèi)容，治理主體在管理土地方面的內(nèi)容增多。 推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，僅靠市場機制調(diào)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，市場機制調(diào)節(jié)具有局限性， 因此鄉(xiāng)村治理主體必須對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行有效管理。 首先，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中治理主體作為鄉(xiāng)村居民的代理人， 承擔(dān)著審查者的角色，治理主體會對流轉(zhuǎn)受讓方的品質(zhì)、資金狀況進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。 其次， 在流轉(zhuǎn)雙方合同的簽署環(huán)節(jié)，治理主體承擔(dān)著監(jiān)督者的角色，對流轉(zhuǎn)合同條款的明確性和規(guī)范性以及合同的合法簽署進(jìn)行監(jiān)督， 保證簽署雙方利益不受侵犯。 最后，治理主體在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中還承擔(dān)著匯總者的角色， 對鄉(xiāng)村社會村民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行統(tǒng)計。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)助推思想轉(zhuǎn)變

村民思想觀念的轉(zhuǎn)變有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。 我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距大，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，再加上村民受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的影響，小農(nóng)意識較重。 在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，首先，村民作為農(nóng)地的承包方與受讓方簽署流轉(zhuǎn)合同， 村民的人格地位受到尊重，自身價值得到認(rèn)可，這可有效提高村民的主體意識。 其次， 村民通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲取流轉(zhuǎn)租金，可有效增加經(jīng)濟收入，為村民思想觀念轉(zhuǎn)變提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。 再次，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中村民會積極參加村委會關(guān)于流轉(zhuǎn)租金、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)程序等相關(guān)事宜的座談會， 在此過程中可有效培育起村民對村中公共事務(wù)的主動參與意識。 最后，村民就農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)事項與受讓方、 村委會進(jìn)行協(xié)商， 在協(xié)商的過程中，可有效提高村民對自身權(quán)益的保護(hù)意識。 因此，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以有效助推村民思想觀念的轉(zhuǎn)變。

（三）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)新增治理主體

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開多元主體協(xié)同治理。 在鄉(xiāng)村治理中，倡導(dǎo)多元主體協(xié)同治理，是貫徹落實民主治理理念的重要表現(xiàn)，是實現(xiàn)村民平等參政、互動交流、有效協(xié)商、表達(dá)訴求的重要方式，是實現(xiàn)村民共同利益最大化的重要保障。 在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中， 鄉(xiāng)村治理中新增的治理主體是留守婦女和精英群體。

1.留守婦女

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，促使鄉(xiāng)村青壯年勞動力外出務(wù)工賺取非農(nóng)收入。 土地承包法中關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定中提到承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。 隨著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)村地區(qū)普遍推行，鄉(xiāng)村村民在保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)限下，鄉(xiāng)村青壯年勞動力會加速從鄉(xiāng)村中流出，外出務(wù)工。 因此，留守婦女成為鄉(xiāng)村治理的主力軍，成為鄉(xiāng)村治理的多元主體之一， 留守婦女以促進(jìn)土地高效使用為契機，來加強與村“兩委”的互動，參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理。

2.精英群體

新修訂的土地承包法擴大了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方范圍，承包方可以向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不再受集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的限制。 再加上當(dāng)前在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下， 推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新型經(jīng)營主體在快速拓展。 因此，勢必會促進(jìn)鄉(xiāng)村秩序之外的新的精英群體流入鄉(xiāng)村治理中， 新流入鄉(xiāng)村治理中的精英群體指的是積極響應(yīng)國家號召， 決定返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的或者是攜帶資本進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資的群體。 他們都是生活經(jīng)歷豐富、資源雄厚、個人生存能力強、人脈廣以及社會影響力強的群體。 因此，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，精英群體以資本利潤最大化為目的會直接或間接地參與到鄉(xiāng)村治理中，成為鄉(xiāng)村治理的多元主體之一，有效推進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展以及民主政治的建設(shè)， 并且精英群體可通過提供公共服務(wù)來促進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和鄉(xiāng)村振興。

二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下的治理新問題

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在激活鄉(xiāng)村治理空間， 拓展鄉(xiāng)村治理內(nèi)容、 推動鄉(xiāng)村居民思想觀念轉(zhuǎn)變以及新增鄉(xiāng)村多元治理主體的過程中， 也因為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的不規(guī)范、 流轉(zhuǎn)過程擾動了鄉(xiāng)村原有的傳統(tǒng)秩序以及流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)雙方的利益訴求得不到通暢的表達(dá)，從而不利于鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)攜帶不穩(wěn)定因子

近年來，鄉(xiāng)村治理方面取得了巨大的進(jìn)步,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”加大職能轉(zhuǎn)變力度，規(guī)范和協(xié)調(diào)與鄉(xiāng)村居民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)和公益活動的開展過程， 有效維護(hù)鄉(xiāng)村居民的公共利益， 加強鄉(xiāng)村社會管理，維護(hù)鄉(xiāng)村秩序，使鄉(xiāng)村社會處于一種穩(wěn)定和均衡狀態(tài)。 但是，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中會對穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會起到?jīng)_擊作用， 在一定程度上會阻礙鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。 具體表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)價格爭議和出現(xiàn)階層分化兩個方面。

1.流轉(zhuǎn)價格爭議

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具體來說就是關(guān)于使用權(quán)的交易。 但是在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，由于土地產(chǎn)權(quán)制度不完善所造成的產(chǎn)權(quán)模糊問題的存在， 所以流轉(zhuǎn)過程中極易造成各相關(guān)利益主體彼此間的沖突。 沖突體現(xiàn)在關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)價格方面， 由于現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序和相關(guān)流轉(zhuǎn)制度還未建設(shè)完善，所以在流轉(zhuǎn)土地價格方面還存有定價隨意性、差異性等特點，土地流轉(zhuǎn)價格缺乏統(tǒng)一性，土地流轉(zhuǎn)雙方及有關(guān)各方極易發(fā)生沖突行為。

2.出現(xiàn)階層分化

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中還會出現(xiàn)鄉(xiāng)村階層分化的現(xiàn)象，這也會成為威脅鄉(xiāng)村社會治理的不穩(wěn)定因子。 有學(xué)者指出， 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)會促使鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)新的階層分化，分化為由新型耕種大戶、鄉(xiāng)村政治精英組成的土地強支配能力集團和由外出務(wù)工兼業(yè)農(nóng)戶組成的土地弱支配能力集團。 兩個集團之間以及強勢集團內(nèi)部均會有利益沖突發(fā)生， 其沖突發(fā)生主要源于農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)后耕地增值與收益分配不均。 所以，農(nóng)村社會出現(xiàn)的階層分化， 會給處于弱勢地位的鄉(xiāng)村居民帶來心理方面的自卑感和失落感， 愈加擴大的貧富差距會促使他們心理發(fā)生扭曲，加劇內(nèi)心的不平感受，從而做出不理智行為，給鄉(xiāng)村社會帶來治安問題。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解構(gòu)鄉(xiāng)村舊秩序

鄉(xiāng)村社會秩序的建立旨在避免不必要的頻繁沖突與無秩序狀態(tài)的存在。這里所提到的鄉(xiāng)村舊秩序指的是鄉(xiāng)村居民在行動方面的原子化狀態(tài)，具體表現(xiàn)為村民群體的集體意識和合作能力減弱，鄉(xiāng)村內(nèi)生道德秩序支撐點缺失，鄉(xiāng)村秩序趨向無序狀態(tài)。 當(dāng)前，隨著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的開展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，村民的交往模式、處事方式、行動方式以及人際關(guān)系等方面會面臨解構(gòu)。

首先， 精英群體會攜帶資本進(jìn)入鄉(xiāng)村參與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，并與村民在利益交往基礎(chǔ)上建立交往模式，這種交往模式會沖擊鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的基于血緣關(guān)系和熟人關(guān)系建立起來的交往模式。 其次，村民通過與精英群體簽署流轉(zhuǎn)合同，從而來實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。 這有利于使鄉(xiāng)村居民樹立起規(guī)則意識和契約精神， 同時也會解構(gòu)村民之間基于習(xí)慣、禮俗形成的處事方式。 再次，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予承包農(nóng)戶充分的流轉(zhuǎn)自主權(quán)，承包農(nóng)戶可以自己決定自家的承包地是否應(yīng)該流轉(zhuǎn)，應(yīng)該怎樣流轉(zhuǎn)等，也會與鄰近的親朋好友協(xié)商，能在一定程度上加強村民之間的關(guān)聯(lián)度和情誼。 最后，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面， 轉(zhuǎn)包和出租是村民最多選擇的流轉(zhuǎn)方式。 轉(zhuǎn)包雙方往往是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員之間發(fā)生承包地流轉(zhuǎn)行為，一般都是短時間的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價格較低。 而出租相比轉(zhuǎn)包來說流轉(zhuǎn)過程更加市場化，受讓方的權(quán)限更加寬松， 既可以向集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的主體進(jìn)行流轉(zhuǎn)， 又可以向集體經(jīng)濟組織之外的主體進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)期限較長，流轉(zhuǎn)價格較高。 因此，通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以使村民之間的人際關(guān)系更加趨于理性化，使村民更加具有市場運作思維和法理思維， 從而解構(gòu)村民之間感性的人際關(guān)系。

（三）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)亟待利益表達(dá)區(qū)

利益表達(dá)區(qū)在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中具有重要作用。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，不同的利益主體具有不同的利益訴求，利益格局呈現(xiàn)多元化狀態(tài)。 由于種種原因村民的利益表達(dá)渠道缺乏，利益訴求得不到合理的解決。 第一，村民群體力量不強，村民受倫理觀念束縛，勢單力薄，加之缺乏集體組織意識，一旦利益受損，往往在與強勢群體發(fā)生利益沖突時，村民的主觀利益訴求很難實現(xiàn)。 例如，村民把農(nóng)地流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)后，工商企業(yè)改變農(nóng)地用途，用農(nóng)地搞旅游，村民面對此種情況由于缺少外力援助，所以很難與之抗衡。第二，法治意識不強。當(dāng)前的社會既是民主社會又是法治社會，但是，由于廣大村民法治意識淡薄，還未形成良好的法治思維，所以村民在土地中遇到利益沖突，往往還是通過暴力手段解決。 例如， 村民外出務(wù)工， 通過口頭約定將土地交給熟人代耕，可由于缺少合理的流轉(zhuǎn)程序，一段時間后，耕種的村民發(fā)現(xiàn)土地有很大價值后，拒絕歸還土地給原主人，由此村民之間往往會采取直接的肢體沖突來解決利益矛盾，而不通過合法的法律途徑來解決。

三、結(jié) 語

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中指出，應(yīng)堅持鞏固基層基礎(chǔ)，主攻治理體系和治理能力建設(shè)。 因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村治理不容忽視。 通過上述研究，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑， 在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著拓寬鄉(xiāng)村治理內(nèi)容、 推進(jìn)鄉(xiāng)村居民思想觀念轉(zhuǎn)變以及為鄉(xiāng)村多元主體治理增加治理主體的功能，但是，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的過程中還存有威脅鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的因素。