基層干部更替及其隱性激勵

呂德文

(武漢大學 社會學院，湖北 武漢 430072)

干部激勵一直是學術界較為關注的話題,在對中國政府治理績效的相關討論中，有不少研究對于理解基層干部的激勵提供了制度性解釋，比如晉升錦標賽模式①、壓力型體制②和層級不對稱③等，然而，從更宏觀的制度結構看，基層的官僚體制是一個金字塔結構，無論是正向激勵(晉升)還是反向激勵(壓力)，都難以改變基層干部的結構地位。我們在湖北、江西、河南、浙江、廣東和四川等地的實地調研中發(fā)現，絕大多數基層干部對晉升結構有“清醒認識”，認為基層干部干一輩子，副科級領導就到頂了。顯然，職務晉升并非基層干部激勵的全部，比如，立足使命的干部隊伍建設具有悠久傳統(tǒng)④，物質、精神和情感的激勵在新時期的干部激勵中也占據越來越重要的位置⑤。當前絕大多數地區(qū)的基層出現了基層干部“斷檔”現象，一大批年齡在50歲左右的基層干部“被擠壓”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，而少量的“80后”“90后”年輕干部才開始接班，這種干部結構意味著中年干部的“天花板”現象和年輕干部晉升通道有限并存，加大了干部激勵的難度。那么，基層是如何根據實際需要進行干部更替并在最大程度上激勵所有干部的呢？筆者將在田野調查基礎上對基層干部激勵的隱性機制做一些探討。

一、治理轉型與基層政權性質

近些年來，國家治理體系和治理能力現代化建設開始重塑基層政權，治理轉型已經是一個客觀事實。簡單說來，基層治理從過去的一般化、“大呼隆”和粗放型的工作方式向專業(yè)化、規(guī)范化和精細化的工作方式轉變，“講制度、立規(guī)矩”已成基層環(huán)境的全新特征。一方面，上級督查檢查考核力度加大，其直接后果是“事務性工作”變多了。根據我們的調查，即便是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，報表、材料和報告等“留痕”工作占據了全部工作的一半以上。另一方面，對群眾的回應性要求也逐漸提高，干群關系發(fā)生了極大改變。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導坦言:現在的“大環(huán)境”對基層干部“并不好”，過去是老百姓“怕”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，現在則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部得給上訪戶、“釘子戶”賠笑臉，“感覺不到干部尊嚴”?？傮w上看，基層干部對當前的新環(huán)境有準確的認識和把握，認為“講制度、立規(guī)矩”是基層治理現代化的必由之路。

與之相應的是基層治理任務也發(fā)生了極大變化。在農村稅費改革后的相當一段時間，基層治理呈現出鮮明的“維持型”特征，雖然基層既沒有稅費征收、計劃生育等“硬”任務，又因上級財政承擔了公共服務而無組織、動員群眾的常規(guī)任務，但我們調研發(fā)現當前各地普遍面臨基層負擔重的狀況。首先，基層事務的數量急劇增加。以脫貧攻堅、信訪維穩(wěn)、環(huán)境治理和掃黑除惡等幾大攻堅戰(zhàn)為代表的中心工作既增加了基層的“實務”工作，同時也增加了“事務性”工作。其次，基層事務的類型也增加了不少。如精準扶貧和環(huán)境治理都是過去較少承擔的任務，基層干部尤其是年輕干部在此方面并無多大經驗，更重要的是，很多地方運用網格管理、市長熱線等現代治理技術，將很多村民自治范圍內的事務納入行政渠道，也增加了任務類型。最后，基層事務的性質亦有改變。概言之，基層干部不再是管“大事”的，很多看似細小瑣碎卻又難以處置的事情越來越多，基層干部陷入諸多“小事”中?？偟膩砜?，當前基層事務不僅多而且細小瑣碎、處理要求高，導致基層干部的壓力和負擔都比較重，因此，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現出復雜多面的形象。

(1)鄉(xiāng)土性?？陀^上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權力末梢的定位并未改變，仍然承擔著“上面千條線、下面一根針”的作用，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作仍然需要與群眾見面并且組織和動員群眾來完成，但在多數情況下，這些群眾工作只要調動村干部即可完成。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了加強對村干部的制度性支配，非常重要的一環(huán)是重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)土性，比如，通過脫貧攻堅的中心工作將治理力量下沉，在制度上繼續(xù)實施包村駐點工作，有些規(guī)模比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織之間設立了管理區(qū)或黨總支，這樣基層干部可以依靠其長期工作中積累起來的經驗、人脈，熟練運用鄉(xiāng)土社會的人情、面子等資源有效調動村干部的積極性，在必要情況下亦可面對面做群眾工作。

(2)科層化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直是科層制結構，但其工作方式長期保留著“下去一籠統(tǒng)、上來再分工”的特征，各部門及其工作人員之間的職責并不確定，專業(yè)化程度亦不高。近些年來，不同“條線”的工作均加強了規(guī)范化建設，對專業(yè)化的要求越來越高，導致部門之間的界限越來越明顯，尤其在“辦事留痕”的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作嚴重依賴于文字工作，對計算機技術等辦公室業(yè)務需求大，政策要求也比較高。

(3)技術治理。近些年，隨著國家不斷加強民生服務，再加上行政體制改革的深入，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍建立了政務服務中心，通過政府購買服務的方式聘用社會用工，為群眾提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、低保和戶籍等服務。政務服務中心的運行本質上是運用信息化技術改造政府流程將過去一些由科層部門“后臺”承擔的行政業(yè)務轉移到窗口，由“前臺”人員統(tǒng)一處置，這一做法既方便了群眾、減少了群眾工作，又提高了行政效率、科層化程度(行政服務由技術“流程”控制)，還排除了“討價還價”的可能性。

某種程度上，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作呈現出傳統(tǒng)與現代交織的情形，工作既講規(guī)范、講流程和講專業(yè)，又需要做大量群眾工作、處理許多無法規(guī)范化亦難以分類定性的細小瑣碎事務?；鶎又卫淼亩嘀匦枨蠹仍黾恿嘶鶎庸ぷ鞯碾y度，卻也為基層干部的差異化安排創(chuàng)造了條件。

二、基層干部結構及其更替

當前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中起到了中堅作用的是一批中年干部，堪稱“中堅干部”⑥。非常有趣的是，不管是東部發(fā)達地區(qū)，還是中西部欠發(fā)達地區(qū)，各地的中堅干部都有共同特質：他們的年齡一般在50歲左右，大都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中層領導，作風踏實硬朗，熟悉地方風土人情，善做群眾工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作順利開展的依仗力量。與最近十年左右新招考的“80后”“90后”年輕干部相比，中堅干部的特征就更為明顯：他們大都不喜歡處理辦公室事務，亦不喜歡待在辦公室里，而是喜歡下村入戶和群眾打交道。久而久之，在絕大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，中堅干部和年輕干部之間形成了分工：前者處理外務，后者處理內務。兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體相互合作，卻也適應了當前基層工作的要求。

中堅干部是歷史的產物，這一批干部大致有兩個來源：一是二十世紀八九十年代分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“七站八所”工作的大中專畢業(yè)生；二是在《中華人民共和國公務員法》未實施之前，通過招工、招考等形式得以“轉正”成為“國家干部”的原村干部、退伍軍人和臨時工等人員。二十世紀八十年代以后的相當長一段時期內，干部招錄基本上都遵循“按原籍分配”或“本地錄用”的原則，干部管理則依照“下管一級”制度，這導致絕大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都因“層級流動”困難而無法“異地使用”，最終留在本地成了“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

二十世紀八九十年代，中國的鄉(xiāng)村治理任務急劇加大，基層工作異常艱難。一方面，鄉(xiāng)村仍然為國家現代化提供人、財、物等資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅得依靠自身努力維持運轉、“自負盈虧”，而且還得為中央和地方各級政府汲取資源。簡而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是典型的“汲取型”政府，亦是一個充滿了自利性的“經營型”政權。另一方面，中國現代化進程提速，鄉(xiāng)村社會的水、電、路等各項基礎設施建設以及計劃生育、義務教育等各項公共政策都在實施“升級達標”工程，多項工作被提升至“國策”高度。上級政府為了激勵基層政府，設置了頗具競爭性的考核體系，讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“錦標賽體制”中展開競爭，為了提高競爭的強度，一些關鍵指標如計劃生育、安全生產等還被單獨設置為“一票否決”項目。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有“退賽”的權利，還得想盡辦法在各項指標中“爭先創(chuàng)優(yōu)”，具有鮮明的“趕超型”政府特點。

今天看來，當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有如此鮮明的特征，以至于經歷過那個時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都被深深打上了時代的烙印。中堅干部的共同特質幾乎都和這個時代的烙印有關：①作風硬朗。當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作幾乎都是圍繞“中心工作”開展的，“催糧派款”“刮宮引產”，舉凡這些中心工作都是難打的硬仗。某種程度上，由于基層政府和群眾之間具有現實的利益沖突，且在短期內難以調和，耐心細致、溫文爾雅的工作作風是不合時宜的，因此，哪怕是大中專畢業(yè)生，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作幾年之后工作作風也會變得雷厲風行。作風硬朗的反面是作風粗暴，一旦出現時間緊、任務重的情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往來不及做好方方面面的工作，很可能和群眾發(fā)生“沖突”。筆者在訪談過程中發(fā)現幾乎所有中堅干部都會講出幾個自己遭群眾圍攻、被罵為“土匪”的場景來，都為自己當年的年輕氣盛，當然也是對工作的認真負責而自嘲一番。②講策略。當時大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都必須和群眾深度接觸，需要與農民討價還價，這就極為鍛煉鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實際處理問題的能力。很多情況下，政策壓力和群眾的實際情況之間會存在較大矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經常處于“夾心餅干”的境地，既要完成上級任務又要照顧群眾利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就不得不想出各種策略。概言之，中堅干部在實際工作中積累了大量經驗，能夠靈活處理上級要求，但從“完美行政”的角度上說，這種講究策略的基層工作通常也意味著“不守規(guī)矩”。當前，絕大多數中堅干部仍是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導反而是上級部門下派的年輕干部。筆者在調研時，他們經常說的一句話是：“(有些工作)讓書記鎮(zhèn)長去，搞半天搞不下來。我去，就是一句話的事?！雹壑貙嶋H。中堅干部往往是土生土長的本地人，即便不是本地人，也因為在當地工作生活了一輩子，對本地的干部群眾都有較深感情，又因為他們是中層領導，是一線政策執(zhí)行者，使得重實際成為他們開展工作的本能。因此，對于那些不切實際的政策，在協(xié)商無效的情況下，很多中堅干部常常表現出疲軟、消極抵抗的態(tài)度，甚至敢于和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導“公開叫板”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“老油子”。

進入21世紀以后，鄉(xiāng)村治理發(fā)生了巨大轉型，中堅干部的生存狀態(tài)也隨之發(fā)生改變。具體而言，隨著免稅及計劃生育轉型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重心轉向了招商引資、協(xié)調項目落地及維穩(wěn)等工作。轉型后的鄉(xiāng)村治理有兩個重要特點：一是無需和所有農民全方位地、深入地接觸，亦失去了做群眾工作的常規(guī)性；二是上級對基層工作的規(guī)范化要求越來越高，“討價還價”的空間越來越小。簡言之，群眾工作不再主導鄉(xiāng)村治理實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸通過別的途徑來開展農村工作。第一種途徑是村級組織行政化。國家免征農業(yè)稅以后，村級組織的運轉逐漸依賴于上級財政轉移支付，這方便了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配村級組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“村財鄉(xiāng)管”、村干部職業(yè)化、村“兩委”工作規(guī)范化和制定績效考核辦法等方式逐漸加強了對村級組織的控制，并讓村級組織承擔越來越多的行政職能。結果是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖保留了“包村駐點”等群眾工作機制，但包村干部的主要職責不再是直接做群眾工作，而是管理、督查村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的行政任務。第二種途徑是公共服務市場化。當前，一種以“項目制”形態(tài)呈現出來的公共服務市場化機制在鄉(xiāng)村治理中蔓延開來。上級政府將各類基礎設施建設和公共服務“打包”成一個個項目“發(fā)包”給市場主體實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只負責“抓包”——做一些申請、監(jiān)管和結項等文字材料工作，并不直接參與項目實施，也就談不上做群眾工作。

在這種情況下，基層的年輕干部也形成了鮮明特色。按照地方組織部門“約定俗成”的界定，30歲左右的副科級、35歲左右的正科級和40歲左右的處級干部算是年輕的領導干部。根據這一標準，年輕干部是指“80后”“90后”干部。相較于中年干部，年輕干部有鮮明的群體特征：①學歷高。年輕干部幾乎都是通過考試進入干部隊伍的，基本上都有本科學歷，少數有研究生學歷。②辦公室業(yè)務能力強。年輕干部的文字材料、電子政務等能力都比較強，事務性工作的適應能力較強。③有創(chuàng)新意識。年輕干部對政策敏感，有較強的創(chuàng)新意識。④性別平衡。實地調研發(fā)現，無論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，年輕女性干部的比例都在大幅度提高，基本上，無論是在觀念上還是實踐中，都不認為“基層干部”是具有男性色彩的職業(yè)。

如此，鄉(xiāng)村治理實踐從處理外務轉向為處理內務，這對中堅干部而言無疑是一個重大挑戰(zhàn)：許多策略“不能講”，“硬碰硬”的工作作風也顯得不合時宜，工作一定要辦事留痕并且符合形式規(guī)范。在相當一段時間內，許多中堅干部對此難以理解，工作狀態(tài)較為消極，但近些年來，隨著選調生、大學生村官等年輕干部以及社會用工等人員逐漸充實到基層政權，中堅干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中具有了較為穩(wěn)定的位置，也在潛移默化地改造著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此，中堅干部和年輕干部已經適應了基層治理轉型并形成相對穩(wěn)定的工作模式。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特性看，無論其現代化水平有多高，終歸擺脫不了基層事務的復雜性以及與群眾“面對面”打交道的情境約束，這就決定了鄉(xiāng)村治理需要一大批懂農業(yè)、愛農村和愛農民的“三農”工作隊伍，而中堅干部可謂是這支隊伍的戰(zhàn)略儲備。一位資深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對筆者說：“這批人(中堅干部)用得好的話，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的‘沖鋒隊’和‘防火墻’，黨委書記可以省不少心?！痹谟行┑貐^(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有意識地讓“80后”“90后”年輕干部走出辦公室，輪崗到管理區(qū)跟隨中堅干部學習做群眾工作并將之作為干部提拔的重要依據。中堅干部雖是特定時代的產物，但他們所代表的群眾工作路線卻有極強的現實意義，而年輕干部所具有的現代特征也為基層治理現代化奠定了基礎。

三、基層干部的隱性激勵

基層事務如此復雜，而基層干部結構又客觀存在“斷檔”的限制，這就意味著純粹依靠正式制度的安排(如職務晉升)其實是很難實現干部激勵的。事實上，干部晉升的普遍規(guī)律是“幾家歡喜幾家愁”，在調動一部分人積極性的同時，也意味著打擊一部分人的積極性，就如中堅干部和年輕干部在晉升上其實是有巨大沖突的。如果晉升制度傾向于扎根基層、論資排輩，年輕干部的積極性可能會受挫；如果傾向于激勵年輕干部勇于擔當，又會挫傷中堅干部的積極性，因此，在干部調整過程中，組織都會統(tǒng)籌考慮不同類型干部的不同需求，盡量做到組織意圖和個人意愿的統(tǒng)一。除了按照德、能、勤、績、廉等各項指標進行考核，盡量做到公開、公平、公正外，組織工作還發(fā)展出了諸多“隱性”差異，設置干部提拔任用的隱形臺階，讓基層干部有奔頭，也在最大限度上實現人崗相適。人們通常將隱形臺階看作是基層干部提拔任用中不合時宜的潛規(guī)則，但就基層實踐而言，這個制度恰恰是彌補正式制度不足的重要補充手段，事實上，它是一個已經融入基層組織工作的、高度制度化的實踐機制。

大致而言，基層干部的隱性激勵主要通過以下4個差異化的制度設計來實現。①“實職”與“虛職”。在干部提拔任用時，是否是“實職”甚為關鍵。按通俗說法，“實職”就是領導職務，“虛職”就是非領導職務，比如，某位科員在工作一定年限后，可根據顯性制度提拔為副主任科員(非領導職務)，這屬于正常提拔，然而，如果表現突出、工作能力強，也可能被安排到副科級領導崗位上主持某部門工作，那就算提拔力度比較大的了。②“大鎮(zhèn)”與“小鎮(zhèn)”。雖然從行政區(qū)劃的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的行政級別并無不同，但“縣”是一個基本的治理單元，內部一般存在“片”的概念。一般而言，縣城處于地理中心，東西南北都會有一個所謂的“中心鎮(zhèn)”——處于區(qū)域的地理中心、人口較多、商貿發(fā)達并且可以輻射周圍幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些中心鎮(zhèn)在地方治理體系中的政治地位比普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)高。在地方政治場域中，常常會有“重用”的說法，從“小鎮(zhèn)”到“大鎮(zhèn)”工作便是“重用”的表現。在領導干部選拔任用過程中，常會提及“在重要崗位歷練”這個說法，部分指向的也是這種現象。③“大部門”和“小部門”?！按蟛块T”和“小部門”的區(qū)別也主要取決于其政治地位，比如，縣委辦公室、紀委、組織部和宣傳部等是毋庸置疑的“大部門”，在這些部門工作，意味著“在領導眼皮底下”工作，當然就容易“出干部”。事實上，素質比較高的、想要上進的干部也希望去這些部門工作，于是，年輕干部和部門優(yōu)勢之間形成了正反饋，到這些部門工作的干部自我要求一般也比較高，提拔也是有保證的。④“關鍵”崗位和“普通”崗位。每個單位都有“關鍵”崗位，這些崗位往往工作任務重、掌握資源多并且工作人員也比較多，當然也更容易出成績。比如，黨政辦主任一般都是關鍵崗位，因為它是單位的中樞、是服務領導的，崗位身份雖然是一個普通科員，但是和別的科室負責人不一樣。

從職務晉升的角度上說，這些差異化的安排都不是晉升制度所規(guī)定的，但在基層，這種激勵力度一點也不比職務晉升來得低,原因就在于這種差異化的要求不僅在潛移默化地影響著職務晉升，而且還綜合了使命、情感和物質等綜合激勵措施。

首先，隱形臺階客觀上也是一種晉升臺階。一些臺階早已制度化，具有相當的穩(wěn)定性，比如，“實職”和“虛職”之間的差異不在于待遇而在于“權力”，在于有了展現自己能力的“平臺”。在一些普通農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同職級之間的經濟待遇甚至可以忽略不計，每個月也就兩三百元的差別?；鶎痈刹恐栽诤鯐x升，就在于有了一定的職務就可以有展現自己能力的“平臺”，哪怕職務再小，終歸是領導，做出的成績是自己的，“政績”是下一步晉升的“硬通貨”。尤其是黨的十八大以來，基層政治生態(tài)有了明顯改變，“關系”在晉升中的作用減弱了不少，有能力又態(tài)度端正的基本上都有提拔的機會。

其次，一些隱性激勵具有鮮明的“照顧”性質，具有強情感激勵特征，比如，縣直部門和偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在明顯差異。這幾年城市化進程越來越快，大多數基層干部都把家安在縣城，因此，縣直部門的優(yōu)勢就極其明顯。具體表現在：①縣直部門是典型的“機關”，主要從事辦公室業(yè)務，不用做太多的群眾工作，且上下班時間又比較規(guī)律，這對大多數干部，特別是女干部而言，因為可以兼顧家庭，尤其具有吸引力；②近些年來，基層治理結構發(fā)生了明顯改變，職能部門監(jiān)督檢查考核等職能得到強化，業(yè)務工作則逐漸由鄉(xiāng)村兩級組織承擔，其導致的結果是：基層干部的負擔較重，不僅要承擔較多的業(yè)務工作，而且還面臨被問責的精神壓力。按照基層干部的說法，這些年基層工作“環(huán)境不太好”，因此，很多基層干部都有“逃離”基層的想法；③隨著城鎮(zhèn)化進程的迅速提升，縣城的教育、醫(yī)療及養(yǎng)老等公共服務配套較為完整，在縣直機關工作，對不同年齡階段的基層干部都有較大吸引力，尤其是在山區(qū)縣，城鄉(xiāng)差別更為突出，讓長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基層干部“進城”，是各地組織部門關愛基層干部的重要舉措。

再次，一些隱性激勵也有較強的物質激勵導向。2019年6月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》推行職級與職務并行的政策，對廣大基層干部而言其實是非常受益的。領導崗位是核定的且數量較少,尤其是新一輪黨和政府機構改革后，很多單位的領導崗位更少了，此時，職務與職級并行的政策就至關重要。簡單而言，對于大多數基層干部，只要兢兢業(yè)業(yè)工作，即便擔任不了領導職務，但也可以有相應的物質和福利待遇。反過來說，因為有相應的待遇，一些領導崗位的競爭性就有可能變小,比如，這些年來，很多基層領導對“位高權重”的理解在慢慢發(fā)生變化，因為基層工作任務繁重、壓力大，“位高權重”也就意味著要承擔的壓力更多。

事實上，基層干部的隱性激勵不僅僅表現在晉升、物質和情感等方面，其更重要的意義可能在于崗位輪換本身?？陀^上，純粹的官僚制是一個理性的牢籠，職業(yè)倦怠難以避免，但正是通過換崗，可以保持工作的熱情。更為關鍵的是，多崗位輪換本身就在塑造基層干部的綜合素質。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個普通科員要提拔為鎮(zhèn)長，中間要經過的崗位較多，一般情況下，總得輪過幾次崗，具有在黨政辦、農經辦等重要科室工作過的經歷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往沒有規(guī)律，一段時間有一段時間的中心工作，崗位的重要性也會變化，比如，有些地方以經濟發(fā)展為先導，在經濟發(fā)展辦公室工作就很重要；有些地方強調環(huán)境保護，在與環(huán)境治理相關的辦公室工作就極其重要；有些地方大力推動美麗鄉(xiāng)村建設，在村鎮(zhèn)建設辦公室工作則相對重要。這么說來，哪個地方活多，哪個崗位就重要，基層鍛煉實在不是一句空話。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個普通科員要晉升為正科級領導，其所經歷的臺階普遍要幾倍于制度規(guī)定。僅以副科級崗位為例，雖然黨委副書記、紀委書記、常務副鎮(zhèn)長、組織委員、宣傳委員、副鎮(zhèn)長和武裝部長在職級上是一樣的，但在實踐中，崗位的重要性卻存在由高到低的排序，有些崗位幾乎是一個必經的隱形臺階，比如，武裝部長是很多基層干部提拔為副科級領導的第一個崗位，這是因為雖然武裝部長在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中確實不是一個重要崗位，但關鍵的是，它屬于黨委序列，不用經過人大選舉，組織部門直接任命即可。從干部提拔的技巧看，這實際上避免了新提拔干部不被人大認可的風險。再有，某位副科級領導被調整到黨委副書記崗位上，一般都被認為是重要的選拔使用，這是因為副書記崗位幾乎是提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或黨委書記的必經臺階。個中緣由是，黨委副書記雖然有分管業(yè)務，但這個崗位亦實亦虛，既可以抓黨建和干部等全局性工作，又可以抓政法維穩(wěn)等較為難啃的工作，所以，黨委副書記是鍛煉一把手素質的絕好崗位。筆者訪談過的大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎都干過三四個副職崗位，除了武裝部長和副書記，還有副鎮(zhèn)長和組織委員等。

因此，基層干部體系的確是一個金字塔結構，它的基本框架是由職務形成的，但在實踐中，這個體系的精妙之處遠超我們想象。對于一個身處其間的普通干部而言，從金字塔的“底層”到“塔尖”，是值得奮斗一輩子的。對于大部分基層干部而言，一輩子都走不到“塔尖”，但是，這并不意味著這個結構剛性十足。事實上，基層實際存在的隱性差異恰恰為組織工作提供了諸多差異化的方案，而這些方案很大程度上已經轉化為干部選拔任用的制度，這個制度大體上是有效的，可以最大限度地激勵基層干部擔當作為。

四、結 語

當前，隨著基層治理體系和治理能力現代化的推進，基層治理結構發(fā)生了較大變化，直接影響了干部激勵機制。具體表現是，基層治理體系內部的權責體系發(fā)生了較為明顯的變化。一方面，各地都嘗試通過下沉、賦權和增效等舉措來強化基層的屬地管理能力，這在相當程度上增強了基層的治理空間，為基層干部的干事創(chuàng)業(yè)提供了較為充足的治理資源，而且隨著職級并行等政策的實行，基層干部的待遇和保障問題得到了較好的解決。另一方面，基層治理體系中上級部門的控制權得到了較大加強，業(yè)務部門傾向于將具體業(yè)務交辦給屬地黨委政府，轉而專注于政策監(jiān)督，導致業(yè)務部門具有懸浮于基層社會的趨勢，也在相當程度上限制了屬地政府的自由裁量權，其直接結果是，基層干部的問責壓力急劇加大，因此，從某種意義上，干部的正向激勵和反向激勵具有相同的制度根源，探尋基層的隱性激勵機制具有現實意義。

某種程度上，既有的激勵制度(如目標責任制等)僅僅是提供了干部激勵的前提條件，激勵結構在不同時期、不同地區(qū)和不同政府層級之間都存在較大差異⑦。當前，基層治理處于巨變過程之中，干部結構和更替具有鮮明的時代特征，這必然影響干部激勵的制度安排。研究顯示，基層干部的構成與基層事務的特征之間形成了相對穩(wěn)定的匹配關系，一些隱性的激勵機制亦為調動不同類型基層干部的工作積極性創(chuàng)造了條件。與一般解釋不同的是，基層干部的積極性雖主要源自晉升激勵，但這一激勵機制之所以發(fā)揮作用并不取決于職務等級，而是取決于基層干部工作的一系列隱性差異安排，這些安排一方面讓晉升體制更為精密，另一方面也為其他的激勵方式提供了空間，由此，基層干部的更替和激勵存在較大的彈性空間。事實上，當前基層治理轉型并不遵循單線式的現代化方向，而是吸納和改造了諸多治理工具，進而擴展和再造了基層治理空間⑧。在這個意義上，既有的干部激勵機制將具有鮮明時代特征的中堅干部和年輕干部合理分工，共同服務于鄉(xiāng)村治理實踐，其本身也是基層治理有效性的內在要求。

需要警惕的是，當前基層干部激勵機制中問責等“反向激勵”占主導，成為主要的政策工具，而正向激勵嚴重不足。在基層，“政治問責”成了一種政治正確，基層負擔重和形式主義泛濫已經成為急需解決的現實問題。問責等“反向激勵”雖然在一定程度上起到了壓實責任的效果，但在基層干部中也產生了一些消極抵抗情緒。問責作為“反向激勵”措施，它激發(fā)的是基層干部的被動意識，它驅使著領導干部“亦步亦趨”地前進，基層干部的主體性被“湮滅”。解決這一問題的關鍵是要充分發(fā)揮各種顯性和隱性激勵制度的作用，正向激發(fā)基層干部的主體意識，激活使命意識。所以，要在基層建立健全“正向激勵”為主、“反向激勵”為輔的干部激勵機制，要繼續(xù)發(fā)揮和發(fā)掘政治激勵的措施和功能，又要適當給予多種形式的經濟激勵。

注釋：

①參見周飛舟：《錦標賽體制》(載《社會學研究》，2009年第3期);周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》(載《經濟研究》，2007年第7期)。

②參見榮敬本，崔之元，王拴正，等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》(中央編譯出版社,1998年版)。

③參見賀雪峰：《行政體制中的責權利層級不對稱問題》(載《云南行政學院學報》，2015年第4期)。

④參見陳輝：《基于新使命的干部激勵機制重構研究》(載《行政論壇》，2018年第3期)。

⑤參見唐皇鳳：《為年輕干部扎根基層構建四重激勵機制》(載《人民論壇》，2018年第29期)。

⑥參見賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理視域下的農村基層中堅干部》(載《湖湘論壇》，2018年第5期)。

⑦參見左才：《地方領導干部激勵機制的運作與績效》(載《學海》，2017年第3期)。

⑧參見呂德文：《鄉(xiāng)村治理空間再造及其有效性——基于W鎮(zhèn)鄉(xiāng)村治理實踐的分析》(載《中國農村觀察》，2018年第5期)。