政務(wù)誠信建設(shè)脈絡(luò)、經(jīng)驗及標(biāo)準(zhǔn)化探析

趙燕 周莉 江洲

摘 要：政務(wù)誠信是第一誠信，對其他社會主體誠信建設(shè)發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用。本文首先對政務(wù)誠信的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理，對地方政務(wù)誠信發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上對政務(wù)誠信標(biāo)準(zhǔn)化問題進(jìn)行分析，從當(dāng)下政策依據(jù)、現(xiàn)實需求、實踐基礎(chǔ)的角度，提出制定政務(wù)誠信評價國家標(biāo)準(zhǔn)的必要性以及標(biāo)準(zhǔn)研制的主要思路。

關(guān)鍵詞：政務(wù)誠信，標(biāo)準(zhǔn)化，社會信用，信用評價

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.05.007

0 引 言

治國理政，無信不立。政務(wù)誠信是習(xí)近平治國理政思想的深刻體現(xiàn)，是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義，也是優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)和關(guān)鍵?！罢笥谛拧保?wù)誠信是第一誠信，在整個社會信用體系建設(shè)過程中具有“龍頭”和“抓手”作用，社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展也對政務(wù)誠信提出新的要求。

黨的二十大報告明確指出“優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，依法保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大”，民營經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的生力軍，只有政府講誠信，在信用建設(shè)中發(fā)揮表率和導(dǎo)向作用，直面問題、刀刃向內(nèi)，才能取信于民，增加公信力，贏得民眾的認(rèn)同與支持，進(jìn)一步筑牢社會誠信之基；只有政府重承諾，領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則、率先垂范，才能增強(qiáng)民營企業(yè)投資信心，促使企業(yè)敢闖、敢投、敢擔(dān)風(fēng)險，進(jìn)而形成較為穩(wěn)定的長期預(yù)期，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入更多確定性。

1 政務(wù)誠信的發(fā)展脈絡(luò)

“政務(wù)誠信”明確提出于2006年10月黨的十六屆六中全會上，并且也是首次被寫入黨的重大決定。隨后廣泛出現(xiàn)于黨中央、國務(wù)院等各類政策文件中，從2014年國務(wù)院出臺的我國信用領(lǐng)域首部國家級專項規(guī)劃《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》中將政務(wù)誠信定位為社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，對其他社會主體誠信建設(shè)發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用；到2016年12月的《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2016〕76號）》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）構(gòu)建了政務(wù)誠信建設(shè)的基本框架、指明了政務(wù)誠信建設(shè)的基本方向和重點任務(wù)；再到后續(xù)出臺的中國特色社會主義法治體系關(guān)于法治中國、法治政府、法治社會建設(shè)形成的“一規(guī)劃兩綱要”的頂層設(shè)計以及優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大文件中，都對加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)進(jìn)行了明確要求。早期政策文件中對政務(wù)誠信建設(shè)進(jìn)行了方向性部署，后來將政務(wù)失信行為的重點領(lǐng)域聚焦于“債務(wù)融資、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、招商引資等領(lǐng)域”，近期的政策文件中明確提出對“新官不理舊賬”“擊鼓傳花”“朝令夕改”“損害市場公平交易、危害企業(yè)利益”等政務(wù)失信行為的跟蹤、整改和糾正，責(zé)任追究、失信懲戒要求。表1對國家層面政務(wù)誠信建設(shè)政策面的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行了詳細(xì)梳理，由此可見，政務(wù)誠信建設(shè)越來越具體、越來越聚焦。

2 政務(wù)誠信建設(shè)現(xiàn)狀

在黨中央、國務(wù)院的高度重視和精心部署下，自2016年以來，各地結(jié)合本地實際情況，積極探索政務(wù)誠信建設(shè)實現(xiàn)路徑，根據(jù)公開資料整理，全國28個省市區(qū)[1]均出臺了加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的頂層設(shè)計文件（包括實施意見、實施方案等）。2023年11月13日至15日舉辦的以“信結(jié)天下 誠贏未來”為主題的第五屆中國城市信用建設(shè)高峰論壇[2]明確提出各城市政府要加大力度推動政務(wù)誠信建設(shè)。論壇上發(fā)布的《中國城市信用發(fā)展報告2023》指出各城市通過構(gòu)建政務(wù)誠信監(jiān)督體系，開展政務(wù)誠信第三方評估，推進(jìn)履約踐諾閉環(huán)監(jiān)管，推動政務(wù)失信治理，著力整治欠薪、欠債，全面提升政府公信力。

放眼全國：江蘇、天津連續(xù)多年開展政務(wù)誠信第三方評價工作推動政務(wù)誠信水平持續(xù)提升；廣東提出建立政務(wù)誠信監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)；河北省開展了政務(wù)失信專項治理，全面摸底政府履約踐諾情況，建立完善政務(wù)失信線索歸集報送機(jī)制；河南開展“黨政一把手談?wù)?wù)誠信”活動[2]：鄭州市二七區(qū)全面提升公務(wù)員誠信履職意識和政府誠信行政水平、洛陽市堅持把政務(wù)誠信建設(shè)作為引領(lǐng)帶動全社會誠信建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”、南陽市將政務(wù)誠信作為優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)性工程、焦作市以政務(wù)誠信為引領(lǐng)著力打造一流營商環(huán)境、信陽市將政務(wù)誠信建設(shè)納入“一號改革工程”、新鄉(xiāng)市始終將政務(wù)誠信建設(shè)作為加快打造一流營商環(huán)境的重要抓手、開封市以加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)為先導(dǎo)和表率引領(lǐng)社會信用體系建設(shè)、鶴壁市將企業(yè)和群眾滿意度作為衡量政務(wù)誠信工作重要標(biāo)準(zhǔn)；蘇州市建立政務(wù)信用信息歸集共享機(jī)制并且按照目錄實現(xiàn)信用信息的常態(tài)化歸集管理和應(yīng)用；揚州市建立政府采購當(dāng)事人信用承諾制度，提高行政效能和采購效率；深圳市羅湖區(qū)創(chuàng)新推行“制度+科技”政府合同履約監(jiān)管模式；沈陽市出臺多個政務(wù)誠信地方標(biāo)準(zhǔn)；榮成市依托區(qū)塊鏈開展政府誠信監(jiān)測評價；衢州市建立政府合同履約全流程閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制，實現(xiàn)合同履約監(jiān)管數(shù)據(jù)歸集、研判、預(yù)警、處置、反饋、評價的閉環(huán)，提升政府合同履約監(jiān)管效能；蕪湖市建立公共政策兌現(xiàn)和政府履約踐諾機(jī)制等。

整體來看，盡管各地深入推進(jìn)政務(wù)誠信建設(shè)，構(gòu)建政務(wù)誠信監(jiān)督體系、推進(jìn)履約踐諾監(jiān)管取得了一定成效，但也面臨著一些困境，例如：上位法支撐不足、未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、評價督導(dǎo)未廣泛實施、頂層要求轉(zhuǎn)化落地難、新官不理舊賬仍時有發(fā)生、村委會難監(jiān)管、隱性失信難于規(guī)范、部分經(jīng)營主體反饋政府失信線索意愿不強(qiáng)、一些地方財力保障不足影響地方政府履約、依法行政和政務(wù)公開水平有待進(jìn)一步提高等。

3 政務(wù)誠信標(biāo)準(zhǔn)化探析

標(biāo)準(zhǔn)是國家基礎(chǔ)性制度的重要方面，是經(jīng)濟(jì)活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐。標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。

依據(jù)全國社會信用標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會的數(shù)據(jù)，截至2023年12月，我國正式發(fā)布的社會信用國家標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了72項，但尚未有專門針對政務(wù)誠信的標(biāo)準(zhǔn)。

政務(wù)誠信建設(shè)中涉及到兩大類主體：一是政府機(jī)構(gòu)，二是公務(wù)員。然而當(dāng)前并沒有適用于政府機(jī)構(gòu)信用評價的國家標(biāo)準(zhǔn)，多地正在各自推進(jìn)的政務(wù)誠信評價已出現(xiàn)多種類型、標(biāo)準(zhǔn)不一的評價體系造成了結(jié)果展示標(biāo)識不一、結(jié)果不可比等方面的問題，急切需要一套基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范。依據(jù)《公務(wù)員法》等相關(guān)規(guī)定，公務(wù)員錄用、調(diào)任考察過程中應(yīng)當(dāng)查詢社會信用記錄，從現(xiàn)實需求來看，公務(wù)員信用檔案建設(shè)以及公務(wù)員信用信息查詢等方面也均有標(biāo)準(zhǔn)化需求。

政務(wù)誠信相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是填補(bǔ)完善社會信用標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)在要求，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的編制實施有利于提升政務(wù)誠信水平，進(jìn)一步引領(lǐng)其他領(lǐng)域信用建設(shè)、弘揚誠信文化、培育誠信社會，對于加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效能，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。

在政務(wù)信用信息征集、共享、評價、應(yīng)用的全流程中，評價處于承上啟下的環(huán)節(jié)，也是現(xiàn)階段政務(wù)誠信體系建設(shè)的發(fā)力點。從當(dāng)下政策依據(jù)、現(xiàn)實需求、實踐基礎(chǔ)來看，制定政府機(jī)構(gòu)信用評價相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從而規(guī)范政府機(jī)構(gòu)信用評價的原則、指標(biāo)、方法等內(nèi)容，是對中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》提出的“在信用領(lǐng)域穩(wěn)步拓展規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”政策要求的回應(yīng)，也是迫在眉睫的。

標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，評價指標(biāo)確立的過程應(yīng)對政務(wù)誠信政策文件中涉及的政務(wù)誠信要素進(jìn)行分析，也應(yīng)對政務(wù)誠信評價學(xué)者觀點進(jìn)行借鑒，還應(yīng)綜合考慮地方政務(wù)誠信評價實踐經(jīng)驗；制定標(biāo)準(zhǔn)的目的正是為了發(fā)揮其應(yīng)用價值，因此標(biāo)準(zhǔn)制定的關(guān)鍵在于明確考慮標(biāo)準(zhǔn)的實施主體，界定適用范圍。

3.1 政策文件政務(wù)誠信評價要素分析

《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕76號）闡述了政務(wù)誠信的基本理念，構(gòu)建了政務(wù)誠信建設(shè)的基本框架。政務(wù)誠信建設(shè)基本框架包括基本原則、政務(wù)誠信監(jiān)督體系、政務(wù)信用管理體系、政務(wù)誠信重點領(lǐng)域和保障措施。其中，政務(wù)誠信建設(shè)基本原則包括依法行政、政務(wù)公開、勤政高效、守信踐諾、失信懲戒五方面，在2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中均有所體現(xiàn)，詳見表2。

3.2 政務(wù)誠信評價學(xué)者觀點借鑒

就我國學(xué)者研究狀況而言信用評價體系領(lǐng)域也不乏研究成果。吳晶妹等[3-4]認(rèn)為政府公信力是政府獲得公眾信任的能力，受政府行政理念、行政制度、履職情況和政府績效四個方面的影響，可以從誠信、合規(guī)、踐約三個維度來評價政府公信力：誠信維度衡量政府對社會表達(dá)和傳遞誠信觀念的程度，合規(guī)維度衡量政府遵守行政規(guī)章制度的程度，踐約維度衡量政府履行約定和承諾的程度。

李清彬[5 ]認(rèn)為政務(wù)誠信就是各類政務(wù)行為主體在政務(wù)活動中的誠實狀況和守信狀況。可從信息真實度、政務(wù)公開度、決策參與度、清正廉潔度、法律遵從度、政策公平性、政策連續(xù)性穩(wěn)定性、諾言兌現(xiàn)度、政務(wù)效率9大維度、31項指標(biāo)來評價政務(wù)誠信情況。

胡俊超[1]在梳理了政務(wù)誠信評價主要依據(jù)的基礎(chǔ)上，建議政務(wù)誠信評價重點從依法行政、政務(wù)公開、勤政高效、守信踐諾和失信懲戒五個維度來設(shè)計具體指標(biāo)。

3.3 地方政務(wù)誠信評價實踐探索梳理

就政務(wù)誠信評價而言，各地也做了很多積極探索和嘗試。浙江省印發(fā)了五類主體公共信用評價指引（已于2017年、2019年和2020、2022年進(jìn)行迭代完善），分別對地方政府和政府部門實施公共信用評價；陜西省開展了常態(tài)化政務(wù)誠信監(jiān)測評價（陜發(fā)改財金〔2021〕1072號）；江蘇省政務(wù)誠信建設(shè)工作更加注重“法治”“踐諾”和“失信責(zé)任追究”等關(guān)鍵領(lǐng)域，為保持政務(wù)誠信第三方評價工作的科學(xué)性和持續(xù)性，推動政務(wù)誠信監(jiān)督體系和評估機(jī)制不斷完善，江蘇省發(fā)展改革委印發(fā)《2022年江蘇省政務(wù)誠信建設(shè)工作要點》以及《2022年度江蘇省政務(wù)誠信建設(shè)第三方評價實施方案》，正式開展政務(wù)誠信建設(shè)第三方評價工作；海南、天津、遼寧等省份，也積極探索開展政務(wù)誠信第三方評估工作，通過以評促改、以評促建，有力地推動政務(wù)誠信建設(shè)水平持續(xù)提升；瀘州市等地開展街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)誠信第三方評估；蘇州市、鄭州市、南陽市等地對下轄地區(qū)開展政務(wù)誠信常態(tài)化監(jiān)測評價；沈陽市在全國率先建立基層政府政務(wù)誠信評價地方標(biāo)準(zhǔn)體系，在引領(lǐng)基層政府不斷加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)方面做了有益的嘗試與探索。

3.4 標(biāo)準(zhǔn)實施主體和適用范圍界定

就標(biāo)準(zhǔn)的實施主體和范圍而言，國發(fā)〔2016〕76號文件多處明確要求開展政務(wù)誠信評價，包括三個層面的實施主體以及評價形式，分別為：（1）上級人民政府定期對下級人民政府進(jìn)行的政務(wù)誠信監(jiān)督檢查；（2）信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、高校及科研院所等第三方機(jī)構(gòu)對各地區(qū)各部門開展的政務(wù)誠信評價評級；（3）社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議有關(guān)成員單位聯(lián)合開展的區(qū)域政務(wù)誠信狀況評價。

因此，建立政務(wù)誠信評價指標(biāo)體系，可以為政府機(jī)構(gòu)和信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、高校及科研院所等第三方機(jī)構(gòu)實現(xiàn)對政府機(jī)構(gòu)信用狀況的基礎(chǔ)性評價提供通用性標(biāo)準(zhǔn)和一致性框架，也可以為政府機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身信用建設(shè)、強(qiáng)化社會對政府誠信監(jiān)督提供參考依據(jù)，可用于政府機(jī)構(gòu)開展自我信用評價，也可用于第三方社會機(jī)構(gòu)開展政府機(jī)構(gòu)信用評價活動。

4 結(jié) 語

政務(wù)誠信建設(shè)，是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義，是營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的基礎(chǔ)性工程，具有“元治理”層面的深刻意蘊(yùn)。政務(wù)誠信相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是填補(bǔ)完善社會信用標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)在要求，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的編制實施有利于提升政務(wù)誠信水平，進(jìn)一步引領(lǐng)其他領(lǐng)域信用建設(shè)、弘揚誠信文化、培育誠信社會，對于加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效能，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。

參考文獻(xiàn)

[1]胡俊超.社會信用體系“領(lǐng)頭羊”：政務(wù)誠信理論與實踐[M].北京：中國金融出版社.

[2]新華網(wǎng).讓信用成為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的“助推器”——第五屆中國城市信用建設(shè)高峰論壇綜述 [EB/OL].（2023-11-16）[2023-12-06].http：//m.news.cn/2023-11/16/c_1129978527.htm.

[3]吳晶妹，王銀旭，郭歌.政府公信力的三維評價指標(biāo)體系構(gòu)建思考[J].廈門特區(qū)黨校學(xué)報，2021（3）：68-75.

[4]吳晶妹，崔萌，孔德超.新時代的政府信用評價研究：一個全新視角的綜述與展望——基于wu's三維信用論[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2018（4）：3-5.

[5]李清彬.政務(wù)誠信評價問題研究[J].中國物價，2019（1）：85-88.

作者簡介

趙燕，高級工程師，博士，主要研究方向為社會信用標(biāo)準(zhǔn)化。

周莉，研究員，博士，主要研究方向為社會信用標(biāo)準(zhǔn)化。

江洲，副研究員，博士，主要研究方向為企業(yè)信用標(biāo)準(zhǔn)化。

（責(zé)任編輯：袁文靜）