構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度：意義、原則與任務

袁 鋼

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

監(jiān)察體制改革是中國特色國家治理體系21世紀加快發(fā)展的標志性成就，是中國特色腐敗治理體系實現(xiàn)由機制完善向體制創(chuàng)新的歷史性跨越的審慎抉擇①，其需要制度體系的全面建構(gòu)，其中加快構(gòu)建監(jiān)察官制度是當務之急。習近平總書記關于深化國家監(jiān)察體制改革系列重要論述，是構(gòu)建監(jiān)察官制度的行動指南。在監(jiān)察機關建立中，人員的轉(zhuǎn)隸、整合、充實，是構(gòu)建監(jiān)察官制度的基礎條件。在監(jiān)察體制改革推進中，不僅需要在機制上將現(xiàn)有人員整合、建設為高效的監(jiān)察隊伍，而且在制度上應該有所創(chuàng)新②，這更有助于準確回答為什么國家監(jiān)察體制改革是新時代中國特色社會主義制度鞏固發(fā)展的創(chuàng)制之舉和創(chuàng)新之路③。而對于構(gòu)建監(jiān)察官制度的意義、原則和任務的研究，更是從不同方面回答了“什么是中國特色監(jiān)察官制度”?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)已就國家實行監(jiān)察官制度作出原則性規(guī)定，亟需以立法方式構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度，推進監(jiān)察隊伍專業(yè)化、職業(yè)化。

一、構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度的重要意義

《中華人民共和國監(jiān)察官法》(以下簡稱《監(jiān)察官法》)已經(jīng)列入全國人大常委會2020年立法工作④?；凇侗O(jiān)察官法》責任法的定位，必須對監(jiān)察官隊伍建設作出全面制度安排，而構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度是監(jiān)察體制現(xiàn)代化、法治化、專業(yè)化的必然選擇。

(一)監(jiān)察官制度反映監(jiān)察體制現(xiàn)代化的成果

黨的十八屆三中全會決議將“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體布局統(tǒng)籌推進，黨的十九屆四中全會決議更是明確要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。國家官員構(gòu)成國家機構(gòu)運作的基礎，國家官員的素質(zhì)與能力決定國家治理能力，國家制度建設必須通過官員來組織⑤，而符合更高要求的監(jiān)察官更是監(jiān)察體制現(xiàn)代化的必然要求。源于瑞典、在歐洲國家具有悠久歷史的監(jiān)察官制度“以提高行政效率，消除官僚主義和腐敗為目的”[1]，監(jiān)察官由議會任命并產(chǎn)生，一經(jīng)產(chǎn)生就有較強的獨立性，其監(jiān)督的對象包括行政機關、司法機關乃至立法機關等，除具有完全民事和政治權(quán)利能力并能保持獨立性外，一般要求具備在該國最高司法機關任職的資格，享有與最高司法機關法官相同的待遇、優(yōu)先權(quán)和豁免權(quán)⑥。中國古代監(jiān)察制度萌芽于先秦，形成于秦漢，至隋唐而穩(wěn)固，宋元明清日臻完備，始終堅持嚴格選拔監(jiān)察官員⑦。構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度應當批判并借鑒我國古代監(jiān)察制度、域外監(jiān)察官制度、我國行政監(jiān)察體制以及中外反腐敗制度的經(jīng)驗，取其精華、棄其糟粕，集中充分反映我國監(jiān)察體制現(xiàn)代化的最新成果，從而奠定國家監(jiān)察體制高效運行的基礎。

(二)監(jiān)察官制度推動監(jiān)察體制法治化的進程

《監(jiān)察法》明晰了黨的政策與國家法律之間的界限，其創(chuàng)立的監(jiān)察機關，是在中國共產(chǎn)黨領導下掌握腐敗治理主導權(quán)、實現(xiàn)全面監(jiān)督的核心力量，其本身就是法治化的直接結(jié)果。不同于檢察長負責制，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關實行“委員會負責制”，集體行使監(jiān)察權(quán)原則，既與黨的紀律監(jiān)察機關領導體制相匹配，又有利于提高監(jiān)察案件質(zhì)量、防止監(jiān)察權(quán)的濫用。從組織機構(gòu)上，作為《監(jiān)察法》明確規(guī)定的法律制度，監(jiān)察官制度法治化必然能夠推動監(jiān)察體制法治化；從組織機制上，建立一支“以更高的標準、更嚴的要求，依法履職盡責”[2]104的監(jiān)察官隊伍，更是踐行監(jiān)察體制法治化的成果，將書本上的法變成行動中的法，實現(xiàn)監(jiān)察體制法治化。通過制定與《監(jiān)察法》配套的《監(jiān)察官法》，將前者的原則性規(guī)定具體化，有助于形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范的監(jiān)察法律體系，有利于保障監(jiān)察官依法獨立行使監(jiān)察權(quán)。

(三)監(jiān)察官制度提高監(jiān)察體制專業(yè)化的程度

在國家監(jiān)察體制改革背景下，提高國家機構(gòu)的履職能力專指提高監(jiān)察機關依法履行自身職責的能力，監(jiān)察機關不僅以依法履職行為的本身更是以依法履職行為的結(jié)果，來有效開展國家治理體系現(xiàn)代化的偉大實踐。監(jiān)察機關的履職除需要進一步明確規(guī)范監(jiān)察機關上下級垂直領導的縱向關系，明確地方監(jiān)察機關與地方政府、地方黨委的橫向關系，明確其內(nèi)部機構(gòu)設置等制度保障之外，更需依靠監(jiān)察官的具體工作，特別是通過每一起案件辦理方能實現(xiàn)。提高監(jiān)察機關履職能力，需要構(gòu)建監(jiān)察官制度、選聘合格監(jiān)察官、提高監(jiān)察官的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力，這關涉到國家監(jiān)察體制的有效實施。因此，構(gòu)建具有中國特色國家監(jiān)察體制，提高監(jiān)察體制專業(yè)化的程度，應當緊緊抓住監(jiān)察官這個關鍵環(huán)節(jié)，因為“建立監(jiān)察官制度也是國家監(jiān)察體制改革順利推進的組織保障”[3]。

二、構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度的基本原則

根據(jù)《監(jiān)察法》中的相關釋義“在吸收國(境)外有益經(jīng)驗基礎上，立足國情，形成具有中國特色的監(jiān)察官制度體系”[2]103，構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度應當遵循“兼收并蓄”和“立足國情”兩大原則。

(一)堅持“兼收并蓄”原則，科學構(gòu)建《監(jiān)察官法》內(nèi)在結(jié)構(gòu)

根據(jù)《中國人民共和國立法法》第6條規(guī)定的立法的科學原則，《監(jiān)察官法》應當從國家監(jiān)察體制實際出發(fā)，適用全面深化改革要求，科學合理地規(guī)定監(jiān)察官的權(quán)利與責任，更要尊重立法本身的規(guī)律，這也包括科學地構(gòu)建《監(jiān)察官法》的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。我們認識到：(1)《監(jiān)察法》第14條要求建立監(jiān)察官制度，這就必須要對監(jiān)察官的法定概念、人員管理、法定職責、權(quán)利義務作出全面規(guī)定，同時也應對監(jiān)察官的等級設置、任免、考評和晉升制度作出規(guī)定。(2)構(gòu)建監(jiān)察官制度應當促進監(jiān)察官依法履職，并且作為國家監(jiān)察體制改革中的重要組織制度創(chuàng)新，應當腳踏實地，吸收借鑒我國成熟的立法經(jīng)驗。(3)《中華人民共和國法官法》(以下簡稱《法官法》)和《中華人民共和國檢察官法》(以下簡稱《檢察官法》)均于1995年制定，歷經(jīng)2001年和2018年兩次修正、2019年一次修訂，實施至今20余年，經(jīng)受了法律實踐的考驗，被普遍認為是比較成熟的立法，同時，國家監(jiān)察體制改革之前的檢察權(quán)中包含部分監(jiān)察權(quán)的權(quán)責，因此，借鑒《法官法》和《檢察官法》的立法結(jié)構(gòu)是較為可行的方案。鑒此，《監(jiān)察官法》可由八個部分組成，即：

總則，監(jiān)察官的職責、義務和權(quán)利，監(jiān)察官的條件和遴選，監(jiān)察官的任免，監(jiān)察官的管理，監(jiān)察官的考核、獎勵和懲戒，監(jiān)察官的職業(yè)保障，附則。

(二)堅持“兼收并蓄”原則，科學界定監(jiān)察官的法定概念

監(jiān)察機關是反腐敗工作機構(gòu)，“和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機關，不是行政機關、司法機關”[4]，監(jiān)察機關的性質(zhì)是明確的。但是，無論國家監(jiān)察體制改革方案，還是《監(jiān)察法》及其釋義，均未明確監(jiān)察官的法定概念及性質(zhì)。作為監(jiān)察官制度的基本問題，監(jiān)察官的法定概念決定了監(jiān)察官的管理體制等諸多問題。

《監(jiān)察法》施行以來，業(yè)內(nèi)人士對監(jiān)察權(quán)的認識更加深入，對監(jiān)察權(quán)的屬性、內(nèi)容的深入研究和實踐探索，已經(jīng)形成如下共識：監(jiān)察權(quán)作為與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并列的第四種國家權(quán)力，是“一種高位階獨立性的復合性權(quán)力”[5]?！侗O(jiān)察法》施行以來，對監(jiān)察官屬概念的認知更為明確，《監(jiān)察法》第56條指出，“監(jiān)察人員”應區(qū)別于監(jiān)察官，“監(jiān)察人員”可以解釋為監(jiān)察機關工作人員，并作為監(jiān)察官概念的屬概念。借鑒《法官法》《檢察官法》第2條的立法實踐，按照“行使國家權(quán)力的特定機關工作人員+列舉”方式來界定監(jiān)察官，從學理和實踐上是值得肯定的。鑒此，《監(jiān)察官法》可規(guī)定：

“監(jiān)察官是依法行使國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察人員，包括國家監(jiān)察委員會、地方監(jiān)察委員會的主任、副主任、委員和監(jiān)察員?！?/p>

(三)堅持“立足國情”原則，構(gòu)建監(jiān)察人員分類管理體制

《監(jiān)察法》確立了要堅持黨對國家監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領導，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，為提高腐敗治理效能提供了有力法治保證。關于監(jiān)察官管理體制，有學者提出建立調(diào)查、監(jiān)督與預防、廉潔教育等三大職系的監(jiān)察官序列構(gòu)想⑧，并列明了調(diào)查員、預防員和教育員等三類專業(yè)技術(shù)序列⑨。該建議對監(jiān)察權(quán)職責進行了橫向劃分，不利于監(jiān)察權(quán)集中統(tǒng)一行使，并且人為地在監(jiān)察官內(nèi)部設置了壁壘，既不利于監(jiān)察官的內(nèi)部流動，也間接擴大了監(jiān)察官的范圍。

兼采我國香港地區(qū)廉政公署模式和我國司法體制改革的成功經(jīng)驗，借鑒司法人員分類管理改革辦法，應建立由監(jiān)察官、監(jiān)察輔助人員、監(jiān)察行政人員構(gòu)成的監(jiān)察人員分類管理體系。以國家監(jiān)察委員會內(nèi)部職能部門為例，監(jiān)察官、監(jiān)察輔助人員應是第一至第十一監(jiān)督檢查室(主要履行依紀依法監(jiān)督的職責)、第十二至第十六審查調(diào)查室(主要履行執(zhí)紀審查和依法調(diào)查處置的職責)、案件審理室、紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的主體，辦公廳、組織部、宣傳部、研究室、信訪室、案件監(jiān)督管理室、國際合作局、機關事務管理局等單位的主體應為監(jiān)察行政人員。概括而言，各級監(jiān)察委員會主要辦案部門就是監(jiān)督室和調(diào)查室，其中監(jiān)督室負責其聯(lián)系單位和地區(qū)的日常監(jiān)督(主要運用監(jiān)督執(zhí)紀第一種形態(tài))，調(diào)查室采取“一事一授權(quán)”方式處理案件(主要運用監(jiān)督執(zhí)紀第二、三、四種形態(tài))，二者之間是業(yè)務流程的分工關系。監(jiān)督室和調(diào)查室工作人員僅是工作業(yè)務的劃分，對其職業(yè)素養(yǎng)要求并無本質(zhì)區(qū)別。鑒此，《監(jiān)察官法》可規(guī)定：

“監(jiān)察人員實行分類管理制度，分為監(jiān)察官、監(jiān)察輔助人員和監(jiān)察行政人員，以監(jiān)察官為中心、以服務監(jiān)察審判工作為重心，建立分類科學、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、保障有力的監(jiān)察人員管理制度?！?/p>

此外，對于派駐(出)的監(jiān)察機構(gòu)人員也應當納入監(jiān)察官管理的范圍，明確派駐(出)的監(jiān)察機構(gòu)人員與派駐(出)監(jiān)察機構(gòu)的關系，不以被派駐(出)機關、組織、企業(yè)的性質(zhì)而改變監(jiān)察官的法律屬性。

(四)堅持“立足國情”原則，構(gòu)建監(jiān)察官統(tǒng)一管理體制

機構(gòu)整合和合署辦公促進了黨的紀律和國家法律的同步執(zhí)行，提升了腐敗治理效能，但是現(xiàn)實中紀檢監(jiān)察人員往往“一身二職”，監(jiān)察官既是執(zhí)紀者，也是執(zhí)法者。這種同步執(zhí)行，在操作層面更需要進行人員特別是監(jiān)察官的深入整合。監(jiān)察體制改革試點期間，為穩(wěn)妥推進轉(zhuǎn)隸工作，保留轉(zhuǎn)隸人員原有身份和待遇，出現(xiàn)了紀律檢查員、監(jiān)察(專)員、監(jiān)察輔助人員、行政人員等不同序列和不同管理的公務員并存以及轉(zhuǎn)隸人員和原紀檢人員同工不同酬的情況⑩。做好反腐敗人員的整合工作，關系到監(jiān)察機關的高效運作?；谝陨峡紤]，不宜實行兩套并行又分置的紀檢辦案和監(jiān)察官管理體制，應將原紀檢監(jiān)察辦案人員和現(xiàn)監(jiān)察官均納入監(jiān)察官管理體系，建立全面統(tǒng)一、單獨序列的監(jiān)察官管理體制。

(1)統(tǒng)一問題線索處置的需要。紀檢監(jiān)察機關在對收到的問題線索進行處置時，因未進行立案調(diào)查，無法預知最終是依紀還是依法進行處置，因此，負責問題線索的處置人員應當同時掌握黨內(nèi)法規(guī)和國家法律。特別是2020年1月2日中共中央政治局常委會會議審議批準、2020年1月21日中共中央辦公廳發(fā)布的《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》中，對于紀檢監(jiān)察機關處理舉報控告(收到問題線索的方式之一)實行的是統(tǒng)一接收和受理、統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一督辦和統(tǒng)一查處，要求對于監(jiān)察對象和紀檢對象實施統(tǒng)一處理。

(2)統(tǒng)一監(jiān)督、調(diào)查的需要。紀檢監(jiān)察機關在行使監(jiān)督、調(diào)查的職責中，對于紀檢監(jiān)察人員專業(yè)能力的要求，以及對證據(jù)材料專業(yè)處理的要求基本一致，正如《監(jiān)察法》第33條第2款的規(guī)定：“監(jiān)察機關在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應當與刑事審判關于證據(jù)的要求和標準相一致?！币虼耍瑹o論從法律適用的基本原理方法，還是對適用人員的基本素質(zhì)要求，紀檢監(jiān)察人員應當遵循同一證據(jù)規(guī)則來調(diào)查收集證據(jù)，按照基本法律論證方法作出判斷，最終依據(jù)法律與政策作出不同的處理決定，即由監(jiān)察官在統(tǒng)一進行監(jiān)督的基礎上，統(tǒng)一調(diào)查違法違紀行為，分別適用黨紀、法律作出處理(處置)。通過統(tǒng)一監(jiān)督、調(diào)查，實現(xiàn)對公職人員的處置從黨紀處分到政務處分再到刑事處罰的完整、嚴密的銜接。

(3)統(tǒng)一公務員序列管理的需要。雖然同屬于公務員序列，但原紀檢隊伍中除少數(shù)屬于專業(yè)技術(shù)類公務員外，絕大多數(shù)屬于綜合管理類公務員，且采用行政化管理方式，導致領導干部比例過大。而從檢察機關轉(zhuǎn)隸的檢察人員正在經(jīng)歷檢察官單獨序列的改革，即“兩步走”改革：第一步——等級套改工作，對檢察官按照行政職務層次套改相應的檢察官等級；第二步——建立單獨序列工作，根據(jù)2015年9月15日中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過的《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，對納入員額管理的檢察官進行入軌后的二次套改，分步推進按期晉升和擇優(yōu)選升等工作，建立起有別于其他公務員的“四等十二級”檢察官單獨職務序列，并建立起“體現(xiàn)職業(yè)特點，與法官、檢察官單獨職務序列設置辦法相銜接，有別于其他公務員”的工資制度。通過單獨序列公務員改革，檢察官等級與行政職級完全脫鉤，實行按年限和擇優(yōu)相結(jié)合的晉升制度，拓寬檢察官職業(yè)發(fā)展空間。借鑒法官、檢察官單獨序列公務員試點改革的成功經(jīng)驗，對于分類管理的監(jiān)察人員、監(jiān)察官，應列入單獨序列公務員進行管理；監(jiān)察輔助人員，按照綜合類公務員管理；監(jiān)察行政人員，根據(jù)其工作內(nèi)容分別列為綜合類、專業(yè)技術(shù)類公務員進行管理。

三、構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度的核心任務

監(jiān)察官是依法行使國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察人員，只有明確規(guī)定監(jiān)察權(quán)才能讓監(jiān)察官制度真正落地生根。中國特色監(jiān)察官制度構(gòu)建的重心就是對監(jiān)察權(quán)的全面闡釋，認真剖析監(jiān)察權(quán)的權(quán)責、分析監(jiān)察權(quán)保障舉措，是《監(jiān)察官法》的核心任務。

(一)界定監(jiān)察權(quán)：明確監(jiān)察官的法定職責

《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”并未明確監(jiān)察權(quán)的權(quán)責范圍，《監(jiān)察官法》應采用列舉方式明確監(jiān)察官的監(jiān)察權(quán)。國家監(jiān)察體制改革產(chǎn)生了重大變化，監(jiān)察機關的調(diào)查權(quán)能也發(fā)生了創(chuàng)新變革，監(jiān)察機關履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，既包括實踐中行之有效的做法，如談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施，也包括技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施。監(jiān)察官享有“硬法”權(quán)責，也當然可以實施這些措施。近年來的國家治理實踐中，在治理中引入權(quán)利、運用權(quán)利，改變了單純運用權(quán)力和義務的方式。恰當運用合意、協(xié)商的方法，可能比單純的強制、命令，能獲得同樣或更好的治理效果，這些創(chuàng)新實踐收到了較好的治理效果，特別重要的是對制度建設給予了啟發(fā)。這也給監(jiān)察機關以啟示：不能僅僅重視其自身權(quán)力的行使，更應該站在監(jiān)察對象和普通對象的視角，做好警示教育工作，行使其“軟法”權(quán)責。鑒此，《監(jiān)察官法》可規(guī)定：

“監(jiān)察官的職責：(1)對公職人員進行監(jiān)督、調(diào)查、教育；(2)在調(diào)查過程中，對監(jiān)察對象采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查措施；(3)在調(diào)查過程中，可以指派、聘請有專門知識、資質(zhì)的人進行勘驗檢查、鑒定；(4)經(jīng)監(jiān)察機關依法審批，將被調(diào)查人留置在特定場所；(5)經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關機關執(zhí)行；(6)經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關機關執(zhí)行；(7)根據(jù)需要可以由公安機關發(fā)布通緝令、依法執(zhí)行對被調(diào)查人及相關人員采取限制出境措施；(8)對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議；(9)法律規(guī)定的其他職責。監(jiān)察官對其職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負責。”

(二)保障監(jiān)察權(quán)：明確監(jiān)察官的職業(yè)權(quán)利

為促進監(jiān)察官的專業(yè)化和規(guī)范化管理，需要建構(gòu)保障監(jiān)察官職業(yè)權(quán)利和職業(yè)豁免的機制，全面構(gòu)建監(jiān)察官職業(yè)保障機制。

1.監(jiān)察官的職業(yè)權(quán)利

監(jiān)察官的職業(yè)權(quán)利包括：(1)履行監(jiān)察官職責應當具有的職責和工作條件，保證監(jiān)察官能獨立發(fā)揮法律職能。(2)明確監(jiān)察官非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不被調(diào)離、降職、免職、辭退或者處分。監(jiān)察官依法履行職務不受追究，區(qū)分監(jiān)察官的法律責任和黨紀責任，不能以紀律處分取代政務處分。(3)履行監(jiān)察官職責應當享有的職業(yè)保障和福利待遇。(4)監(jiān)察官的人格尊嚴和人身安全受到法律特別保護。鑒于監(jiān)察工作的特殊性，為保證監(jiān)察官的辦案安全，監(jiān)察機關應當采取必要措施對承辦重大復雜案件的監(jiān)察官及其近親屬實施安全保護，對妨礙監(jiān)察機關依法行使職權(quán)的違法犯罪行為，對侮辱誹謗、暴力侵害、報復陷害等行為，應當及時制止，依法追究法律責任。此外，應對監(jiān)察官及其近親屬進行人身保護，對威脅、報復陷害、侮辱誹謗、暴力傷害監(jiān)察官及其近親屬的行為，應依法從嚴懲處。(5)監(jiān)察官可以提出申訴或者控告，應制定配套機制保證監(jiān)察官享有救濟權(quán)利。

2.監(jiān)察官的責任豁免

過度強調(diào)監(jiān)察官的法律責任會影響監(jiān)察官依法履職，破壞、削弱監(jiān)察官隊伍的穩(wěn)定性與吸引性。因此，應當從強調(diào)監(jiān)察官的法律責任，轉(zhuǎn)變到給予監(jiān)察官豁免與追責二元并舉，這是促進監(jiān)察權(quán)良性運行的必然選擇。監(jiān)察官在監(jiān)察機關內(nèi)部享有言論權(quán)和表決權(quán)，監(jiān)察官非經(jīng)國家監(jiān)察委員會許可，不得被拘禁和逮捕。在法定情形下，可豁免監(jiān)察官事后處分及國家賠償，這些情形可包括：(1)因?qū)Ψ伞⒎ㄒ?guī)存在理解和認識上的偏差，而導致調(diào)查、處置錯誤的；(2)因?qū)Π讣聦嵑妥C據(jù)認識上的偏差，而導致調(diào)查、處置錯誤的；(3)因出現(xiàn)新的證據(jù)而改變調(diào)查結(jié)果的；(4)因國家法律的修改或者政策調(diào)整而改變調(diào)查、處置的。

(三)保障監(jiān)察權(quán)：明確監(jiān)察官的義務體系

1.監(jiān)察官的法定義務

基于監(jiān)察機關的性質(zhì)以及其所承擔的法定職責，監(jiān)察官必須達到《監(jiān)察法》第55、56條對監(jiān)察人員的政治、道德、廉潔、專業(yè)等素質(zhì)的明確要求，承擔與法官、檢察官相同的法定義務。鑒此，《監(jiān)察官法》可規(guī)定：

“監(jiān)察官應當履行以下義務：(1)嚴格遵守憲法和法律、黨內(nèi)法規(guī)；(2)秉公辦案、不徇私枉法；(3)依法保障監(jiān)察對象合法權(quán)利；(4)維護國家利益、社會公共利益，維護個人和組織的合法權(quán)益；(5)保守國家秘密和監(jiān)察工作秘密，對履行職責中知悉的商業(yè)秘密和個人隱私予以保密；(6)依法接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督等義務；(7)法律規(guī)定的其他義務?！?/p>

2.監(jiān)察官的倫理義務

法定義務是對監(jiān)察官提出的最低要求，是工作的底線和紅線。監(jiān)察官的職業(yè)素養(yǎng)直接關系到其能否高效履行職責，因此應對監(jiān)察官提出更高的要求、制定更高的標準，加強職業(yè)倫理規(guī)范和職業(yè)倫理素養(yǎng)的培養(yǎng)。監(jiān)察官職業(yè)倫理是指監(jiān)察官在履行監(jiān)察職責過程中所應遵守的職務范圍內(nèi)外的倫理規(guī)范和道德準則，主要體現(xiàn)在政治倫理、準司法倫理、政務倫理和監(jiān)督倫理四個方面。《監(jiān)察官法》應對監(jiān)察官職業(yè)倫理作出原則性規(guī)定，即

“監(jiān)察官應當勤勉盡責，清正廉明，恪守職業(yè)道德?！?/p>

監(jiān)察官職業(yè)倫理規(guī)范應由國家監(jiān)察委員會作出具體規(guī)定。

四、構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度的主要任務

在明確監(jiān)察官的法定概念、人員管理、法定職責、權(quán)利義務后，適用《中華人民共和國公務員法》，參考《法官法》《檢察官法》，就監(jiān)察官的任免、等級、待遇和考評等，作出比普通公務員更加嚴格的規(guī)定，這是構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度的主要任務。

(一)監(jiān)察官的條件與任免

1.監(jiān)察官的任職條件

我國各朝代監(jiān)察官選任標準各異，但都遵循耿直敢言、公正無私、器識遠大、博學多才、出身基層、明辨是非的標準。在古羅馬共和國時期，監(jiān)察官被列為“法律維護者”之一。監(jiān)察機關是在黨的集中統(tǒng)一領導下的反腐敗專門機構(gòu)，具有強烈的政治性和專業(yè)性，這是由我國的政治制度安排和社會發(fā)展實際決定的，監(jiān)察官任職資格必須嚴格，也必須包含政治條件。目前，就監(jiān)察官的任職條件，普遍共識是：監(jiān)察官必須具有中國國籍，擁護憲法法律，具有良好的政治、業(yè)務和倫理水平；應當具有相應法律專業(yè)知識。但是，對于監(jiān)察官是否必須為中國共產(chǎn)黨黨員，是否應當具有法學教育背景且通過法律職業(yè)資格考試，受過紀律處罰而無犯罪記錄的人員是否可以被選任為監(jiān)察官等問題，尚未形成較為統(tǒng)一的認識。

監(jiān)察官任職條件中爭議最大的就是監(jiān)察官是否應當納入法律職業(yè)范疇的問題，目前學者們各執(zhí)一詞。部分學者認為，從監(jiān)察機關的反腐敗職能以及現(xiàn)實的人員結(jié)構(gòu)來看，“目前不宜制定過高的準入標準”[6]；監(jiān)察官對于腐敗案件的偵查，與人民警察對普通刑事案件的偵查，“本質(zhì)上并沒有區(qū)別，其不過都是調(diào)查、收集證據(jù)”[7]；監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察官并不需要特定的職業(yè)教育和工作經(jīng)驗，監(jiān)察官不必走職業(yè)化發(fā)展之路。另有學者則認為，監(jiān)察機關監(jiān)察權(quán)中包括原檢察官行使的職務犯罪的偵查權(quán)，而不是普通犯罪的偵查權(quán)，理應成為法律職業(yè)群體中的一員，其職業(yè)準入門檻就不應低于法官、檢察官，“監(jiān)察委員會行使的是調(diào)查權(quán)，而不是偵查權(quán)”[8]，因此不應當放寬監(jiān)察官任職的身份限制。

由于監(jiān)察機關和紀檢機關對內(nèi)融為一體，對外分工負責，程序上為兩個主體，實體上為一個主體，監(jiān)察官實際承擔執(zhí)紀執(zhí)法雙重職責，因此其在履職過程中必須具備紀法銜接的能力，對其專業(yè)素質(zhì)要求不能低于法官、檢察官。從監(jiān)察權(quán)行使的實際需要來看，通過法律資格考試是監(jiān)察官職業(yè)準入機制的必要內(nèi)容。2015年，《關于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》印發(fā)于國家監(jiān)察體制改革之前，無法將監(jiān)察官納入法律職業(yè)資格考試范圍，但為實現(xiàn)監(jiān)察官專業(yè)化，理應將初任監(jiān)察官納入國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試管理范疇，并配套建立監(jiān)察官統(tǒng)一職前培訓制度。法律職業(yè)資格作為監(jiān)察官準入條件，如何適用的問題，也是設置監(jiān)察官任職制度要考慮的內(nèi)容。有學者建議，為保證監(jiān)察官隊伍的穩(wěn)定性和反腐敗工作的連續(xù)性，可考慮采取“老人老辦法、新人新辦法”，新考入紀檢監(jiān)察機關的工作人員要想成為監(jiān)察官，必須取得法律職業(yè)資格。另有學者建議，我國監(jiān)察官制度構(gòu)建可以考慮“三步走”予以實現(xiàn)，即不宜設置過高準入標準——必須通過法律職業(yè)資格考試——制定更為嚴格的準入標準。以上建議的實質(zhì)內(nèi)容是相同的，符合我國監(jiān)察隊伍現(xiàn)狀，也與法律職業(yè)資格制度要求相符。

反腐敗機構(gòu)的發(fā)展方向是逐步專業(yè)化，從而必然對監(jiān)察官的文化程度、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)經(jīng)歷提出明確要求，即使是“老人老辦法”，也一定不能是原有紀檢監(jiān)察機關的工作人員不加遴選，自動進入監(jiān)察官序列?！袄先恕敝芯哂邢嚓P法律知識(不作學歷要求)，能代表黨和國家履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，隸屬內(nèi)設執(zhí)紀監(jiān)督、審查調(diào)查等部門，并且具有公務員編制的，可以納入監(jiān)察官序列。對于紀檢監(jiān)察機關具有事業(yè)編制的人員，要考核其是否符合監(jiān)察官條件，是否具備行使監(jiān)察權(quán)的能力。符合條件的，可以通過考試或考核，將其身份轉(zhuǎn)為公務員編制，崗位轉(zhuǎn)為監(jiān)察官；不符合條件的，可以轉(zhuǎn)為監(jiān)察輔助人員、監(jiān)察行政人員。鑒此，《監(jiān)察官法》可規(guī)定：

“初任監(jiān)察官實行統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，由國務院司法行政部門會商國家監(jiān)察委員會等部門組織實施?！?/p>

有學者提出：(1)截至目前，紀檢監(jiān)察機關工作人員中取得法律職業(yè)資格的比例非常有限，檢察機關轉(zhuǎn)隸人員也并非都具備法律職業(yè)資格。(2)國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的內(nèi)容比較全面，而國家監(jiān)察工作所涉及的法律門類相對集中，主要包括監(jiān)察法、刑法、刑事訴訟法等，亦即相較于其他法律職業(yè)，監(jiān)察官運用法律的涉及面較窄，不宜一概將“通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”，作為監(jiān)察官的任職“門檻”，建議另行組織“監(jiān)察執(zhí)法資格考試”或“黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀資格考試”?！袄先死限k法”不會影響現(xiàn)有紀檢監(jiān)察隊伍，只是對初任監(jiān)察官提出的任職要求。并且除律師外，法官、檢察官、公證員、法律類仲裁員，行政機關中初次從事行政處罰決定的審核、行政復議、行政仲裁、法律顧問的公務員等，這些納入法律職業(yè)資格準入范圍的人員，其執(zhí)業(yè)都只會涉及法律職業(yè)資格考試的部分內(nèi)容，而且即便是律師，其執(zhí)業(yè)范圍也越來越專業(yè)化。筆者認為，不將監(jiān)察官納入法律職業(yè)資格準入范圍的理由并不充分。

對于監(jiān)察官是否必須為中國共產(chǎn)黨黨員的問題，應有以下考慮：(1)基于執(zhí)紀執(zhí)法雙重性，從紀檢監(jiān)察機構(gòu)整合和合署的實際情況來看，無論是原有人員，還是轉(zhuǎn)隸人員、招考(選調(diào))人員均應為中國共產(chǎn)黨黨員，即黨員應是紀檢監(jiān)察人員的必備條件。(2)從上文分析監(jiān)察人員統(tǒng)一管理體制的建立要求，不作此要求理論上會出現(xiàn)非黨員的監(jiān)察人員和黨員的紀檢人員的劃分，實際上仍會將紀檢監(jiān)察人員進行區(qū)別分類管理。(3)《監(jiān)察法》全文未提及紀檢監(jiān)察機構(gòu)、人員之間的任何關系，作為《監(jiān)察法》特別法的《監(jiān)察官法》不能作突破性規(guī)定。(4)法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)適用范圍存在區(qū)別。因此，可以將中國共產(chǎn)黨黨員作為監(jiān)察官必備條件之一，但不宜列入《監(jiān)察官法》。同樣，根據(jù)以上(3)(4)，“受過紀律處罰而無犯罪記錄的人員不能擔任監(jiān)察官”這一條件，也不宜列入《監(jiān)察官法》。此外，有學者建議，考慮到監(jiān)察官行使的監(jiān)察職權(quán)屬于國家權(quán)力，為鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線、加強民主監(jiān)督，還應當考慮由一定比例的優(yōu)秀黨外人士擔任監(jiān)察官。筆者認為，黨外人士擔任監(jiān)察官會影響監(jiān)察人員統(tǒng)一管理機制的實施，并且聘請優(yōu)秀黨內(nèi)人員擔任也能發(fā)揮同樣的監(jiān)督效果。

2.監(jiān)察官的遴選任免

對于初任監(jiān)察官，可以采用考試、考核辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴?，從符合監(jiān)察官條件的人員中擇優(yōu)選拔；也可以試點從符合條件的法官、檢察官、律師、法學專家中招錄監(jiān)察官，并將監(jiān)察官納入法律職業(yè)的“旋轉(zhuǎn)門”。在實施層面，要先成立國家和省、自治區(qū)、直轄市兩級監(jiān)察官遴選委員會和懲戒委員會，負責初任監(jiān)察官人選專業(yè)能力的審核；先將現(xiàn)有紀檢監(jiān)察干部和轉(zhuǎn)隸監(jiān)察官按照監(jiān)察官任職條件，經(jīng)必要考核，明確為對應等級序列的監(jiān)察官，并配備相應輔助人員和行政人員。對通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試和公務員考試的初任監(jiān)察官申請者，通過遴選核錄為監(jiān)察官。

監(jiān)察官的任免，應當依據(jù)憲法和法律規(guī)定的任免權(quán)限和程序辦理。監(jiān)察機關與“一府兩院”憲法地位相同，應由全國人大及常委會、地方人大及常委會，根據(jù)法定程序?qū)Ω骷壉O(jiān)察委員會的主任、副主任、委員和監(jiān)察官進行任免。有學者擔心監(jiān)察官由同級人大常委會任免會導致“權(quán)力對沖”，通過對我國目前各級人大工作的程序以及各國監(jiān)察官產(chǎn)生程序的比較分析，可以看出，由議會選舉監(jiān)察官不僅不會影響監(jiān)察官的獨立性，反而能保障其任職的正當性。此外，監(jiān)察官在依法定程序產(chǎn)生后，就職時應當進行憲法宣誓。對于監(jiān)察官的免職情形，也應與《法官法》《檢察官法》中的規(guī)定相同。監(jiān)察官應當專職工作，不得兼職，也應適用于因夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關系、配偶、父母、子女從事法律服務的相關任職回避制度。

(二)監(jiān)察官的管理

盡管司法體制改革對構(gòu)建監(jiān)察官制度具有借鑒意義，但不能盲目照搬。對是否建立監(jiān)察官員額制，目前還存在贊同[5]和反對[7]兩種意見，應審慎做出決策，可暫不施行。

1.監(jiān)察官的等級設置

明確監(jiān)察官的等級以明確監(jiān)察官的稱謂為前提，參考古今中外的監(jiān)察官稱謂，根據(jù)我國現(xiàn)有公務員管理制度以及相關法律職業(yè)稱謂，可創(chuàng)制具有中國特色的監(jiān)察官等級稱謂。傳承歷史并不意味著盲目類比和創(chuàng)新，需與國家監(jiān)察體制相符，但也不應與普通公務員序列稱謂相同，應考慮與轉(zhuǎn)隸檢察官身份相銜接。監(jiān)察官的等級設置是監(jiān)察官任免、考評和晉升的基礎，既要層次合理，又要力求扁平化，體現(xiàn)出監(jiān)察隊伍的精簡、高效。鑒此，《監(jiān)察官法》可規(guī)定：

“監(jiān)察官實行單獨職務序列管理。監(jiān)察官等級分為十二級，依次為首席大監(jiān)察官、一級大監(jiān)察官、二級大監(jiān)察官、一級高級監(jiān)察官、二級高級監(jiān)察官、三級高級監(jiān)察官、四級高級監(jiān)察官、一級監(jiān)察官、二級監(jiān)察官、三級監(jiān)察官、四級監(jiān)察官、五級監(jiān)察官。”

2.監(jiān)察官的等級確定

監(jiān)察官等級應與行政職級完全脫鉤，根據(jù)一定比例實行按年限晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的晉升制度，拓寬監(jiān)察官職業(yè)發(fā)展空間，不能制造職務晉升的“天花板”?；鶎雍鸵痪€監(jiān)察官只要認真履行職責，即使不擔任領導職務，也能按照任職年限逐級晉升到較高等級，較大幅度提高擇優(yōu)選升的等級比例。對于特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的，還可以破格或者越級晉升。監(jiān)察官實行以專業(yè)能力為主要指標的監(jiān)察官晉升機制，即評定與晉升監(jiān)察官等級需要綜合考慮監(jiān)察官所任職務、德才表現(xiàn)等因素，其中要特別突出對專業(yè)能力的考察。鑒此，《監(jiān)察官法》可規(guī)定：

“監(jiān)察官等級的確定，以監(jiān)察官德才表現(xiàn)、業(yè)務水平、監(jiān)察工作實績和工作年限等為依據(jù)。監(jiān)察官等級晉升采取按期晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的方式，特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的一線辦案崗位監(jiān)察官可以特別選升。監(jiān)察官的等級設置、確定和晉升的具體辦法，由國家監(jiān)察委員會規(guī)定。”

改變傳統(tǒng)的以行政職務為主導的晉升模式，可以通過監(jiān)察機關的執(zhí)紀執(zhí)法資格等級考試來作為晉升的重要依據(jù)，激勵監(jiān)察官不斷提高業(yè)務水平，憑借自身專業(yè)能力在職業(yè)生涯中獲得成就感，從而保證監(jiān)察官隊伍的專業(yè)性。應當配套制定施行相應職級晉升或者降級的辦法，同時強化監(jiān)察官退出機制，完善監(jiān)察官職業(yè)倫理規(guī)范，細化違法違規(guī)處分辦法等。

3.監(jiān)察官的培訓制度

初任監(jiān)察官實行統(tǒng)一職前培訓，在職監(jiān)察官接受年度職業(yè)培訓，由國家和地方紀檢監(jiān)察學院按照監(jiān)察機關的級別、地域開展培訓。鑒此，《監(jiān)察官法》可規(guī)定：

“初任監(jiān)察官實行統(tǒng)一職前培訓。”“對監(jiān)察官應當有計劃地進行政治、理論和業(yè)務培訓。監(jiān)察官的培訓應當理論聯(lián)系實際、按需施教、講求實效?！薄氨O(jiān)察官培訓情況，作為監(jiān)察官任職、等級晉升的依據(jù)之一?！?/p>

4.監(jiān)察官的工資待遇

監(jiān)察官工資待遇要堅持權(quán)責對等原則，突出責任和擔當，參考有關專業(yè)干部隊伍的待遇標準，綜合考慮國家財政負擔能力等因素[2]?？紤]實行“適薪養(yǎng)廉”，通過建立適當?shù)膬?nèi)部分配機制，給予監(jiān)察官與高技術(shù)含量、高工作強度相適應的薪資水平，調(diào)動其工作積極性，保障隊伍穩(wěn)定。探索建立以較大幅度提高等級為依托的監(jiān)察官薪酬制度，由“基本工資+津貼補貼+績效獎金”三部分確定監(jiān)察官薪酬，提高監(jiān)察官工資收入水平?？冃И劷鸢l(fā)放不與監(jiān)察官等級掛鉤，主要依據(jù)監(jiān)察官辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量綜合確定，進一步加大對一線辦案人員的工資傾斜力度。鑒此，《監(jiān)察官法》可規(guī)定：

“監(jiān)察官實行與其職責相適應的工資制度，按照監(jiān)察官等級享有國家規(guī)定的工資待遇，并建立與公務員工資同步的調(diào)整機制。監(jiān)察官的工資制度，根據(jù)監(jiān)察工作特點，由國家監(jiān)察委員會規(guī)定。”“監(jiān)察官實行定期增資制度。經(jīng)年度考核確定為優(yōu)秀、稱職的，可以按照規(guī)定晉升工資檔次?！?/p>

5.監(jiān)察官的考評獎懲

監(jiān)察機關應設立獨立的監(jiān)察官考評和獎懲委員會，建立適應監(jiān)察工作自身特點的考評和獎懲機制，提出科學的獎懲方案和具體指標，重點考核其工作業(yè)績(包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案過程與辦案效果)和職業(yè)品質(zhì)，防止考評和獎懲的形式化和行政化。根據(jù)優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個不同等次的考評結(jié)果，調(diào)整監(jiān)察官的等級和工資，決定應對監(jiān)察官進行獎勵還是免職、降職、辭退。監(jiān)察官對考評結(jié)果有異議，可以申請復核。

《監(jiān)察官法》是我國監(jiān)察官制度法律文本的表達形式，而堅持中國共產(chǎn)黨的領導、深化國家監(jiān)察體制改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是構(gòu)建中國特色監(jiān)察制度的基本條件，權(quán)責對等、兼容并蓄、執(zhí)紀執(zhí)法并重是構(gòu)建中國特色監(jiān)察制度的基本原則。在立法層面，《監(jiān)察官法》需要回答如何落實《監(jiān)察法》第14條的明確規(guī)定，從監(jiān)察官的定義、性質(zhì)、職責、權(quán)利義務、任職回避，以及監(jiān)察官的等級、考核、培訓、獎勵、懲戒、工資保險福利、辭職辭退、退休、申訴控告等方面，作出全面規(guī)定。

注釋：

①參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》(載《華東政法大學學報》，2018年第3期)。

②參見袁鋼：《國家治理視閾下中國特色監(jiān)察制度研究》(載《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》，2019年第2期)。

③參見吳旭明：《習近平總書記關于深化國家監(jiān)察體制改革重要論述的內(nèi)在邏輯體系》(《中國紀檢監(jiān)察報》，2018年4月19日第5版)。

④參見朱寧寧：《全國人大常委會法工委舉行第三次記者會 民法典草案擬明年3月提請全國人大會議審議》(《法制日報》，2019年12月21日第2版)。

⑤參見魏治勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化》(載《法學論壇》，2014年第2期)。

⑥參見袁鋼：《歐盟監(jiān)察專員制度研究》(中國政法大學出版社，2013年版)。

⑦參見朱?；荩骸秶冶O(jiān)察體制之憲法史觀察——兼論監(jiān)察委員會制度的時代特征》(載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》，2017年第3期)。

⑧參見任建明，楊夢婕：《國家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評論與對策建議》(載《河南社會科學》，2017年第6期)。

⑨參見薛彤彤，牛朝輝：《建立專業(yè)化導向的國家監(jiān)察官制度》(載《河南社會科學》，2017年第6期)。

⑩參見周磊，焦利：《構(gòu)建中國特色國家監(jiān)察官制度：背景與建議》(載《北京行政學院學報》，2019年第3期)。