編制新一輪省市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與建議

韓寶富，白海強(qiáng)，寇婷，鄭廣橋

（1.北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)總公司，北京 100050；2.中海油研究總院有限責(zé)任公司，北京 100028；3.黑龍江省第一地質(zhì)勘查院，黑龍江 牡丹江 157011）

0 引言

礦產(chǎn)資源是國(guó)家發(fā)展的根基所在，關(guān)乎國(guó)家實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化建設(shè)的全局。為落實(shí)國(guó)家資源安全戰(zhàn)略，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的統(tǒng)籌規(guī)劃，中國(guó)已經(jīng)編制實(shí)施了三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃，形成一套完善的由總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，取得了積極進(jìn)展和顯著成效。2020 年4月，由自然資源部辦公廳印發(fā)省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程、市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制要點(diǎn)，全面指導(dǎo)新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制（自然資源部辦公廳，2020a，2020b）。本文分析以往規(guī)劃編制中出現(xiàn)的問(wèn)題，并結(jié)合中國(guó)礦業(yè)發(fā)展基本情況以及新一輪規(guī)劃編制重點(diǎn)要求，提出針對(duì)性建議，對(duì)新一輪規(guī)劃編制工作提供參考。

1 中國(guó)礦業(yè)發(fā)展基本情況

1.1 礦業(yè)勘查開(kāi)發(fā)基本情況

自1949 年以來(lái)，中國(guó)礦業(yè)得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018 年，中國(guó)已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)種類(lèi)173 種，其中能源礦產(chǎn)13 種，金屬礦產(chǎn)59 種，非金屬礦產(chǎn)95 種，水氣礦產(chǎn)6 種。探明儲(chǔ)量的礦種達(dá)162 種，石油儲(chǔ)量35.73 億t，鐵礦石儲(chǔ)量852.19 億t，錳礦18.16 億t，鋁土礦51.7 億t。礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量大幅度增長(zhǎng)，使中國(guó)成為礦種齊全、礦產(chǎn)資源總量豐富的大國(guó)之一（表1）。煤炭、鋼鐵、鋁、鎂、銅等十種有色金屬、水泥等主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量位居世界前列（自然資源部，2019），成為世界最大的礦產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)和礦產(chǎn)品貿(mào)易國(guó)，在世界礦業(yè)發(fā)展過(guò)程中做出了巨大貢獻(xiàn)（許勇，2020）。

1.2 礦業(yè)管理基本情況

近些年中國(guó)在礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)利用、綠色礦山建設(shè)、地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)等方面不斷取得新進(jìn)展（邵思躍，2020）。探索礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理相關(guān)政策法規(guī)（表2）、礦業(yè)稅費(fèi)制度改革和生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面的新舉措，創(chuàng)新成礦理論，找礦模型及勘探方法，發(fā)明勘查技術(shù)新裝備、提高地質(zhì)基礎(chǔ)理論研究程度等方面的新動(dòng)態(tài)。推進(jìn)礦產(chǎn)資源法規(guī)修改，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域行政審批制度改革，取消和下放一批行政許可事項(xiàng)，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，繼續(xù)推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理體制和資源稅費(fèi)改革（陳銘，2019）。積極推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)，改革完善各項(xiàng)管理制度（國(guó)土資源部，2012），部署開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)。加快推進(jìn)綠色勘查示范和綠色礦山建設(shè)，促進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

表1 中國(guó)9 種重要礦產(chǎn)資源累積探明儲(chǔ)量

2 省市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃定位和意義

2.1 規(guī)劃定位

省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃原則上要突出承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，重點(diǎn)落實(shí)全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中對(duì)其的目標(biāo)和任務(wù)，同時(shí)，要求落實(shí)本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在礦業(yè)領(lǐng)域提出的重大部署，為市、縣級(jí)規(guī)劃編制提供依據(jù)；此外，省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃要重點(diǎn)分析省域范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源及開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀（宋小梅，2013），通過(guò)總結(jié)上輪規(guī)劃實(shí)施成效以及存在問(wèn)題，明確預(yù)期性、約束性指標(biāo)，對(duì)各類(lèi)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)進(jìn)行總體把控，明確布局安排和準(zhǔn)入要求，引導(dǎo)資源合理配置，指導(dǎo)市、縣級(jí)礦業(yè)發(fā)展。

市、縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃定位是對(duì)上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)的銜接與落實(shí)、重點(diǎn)突出規(guī)劃的可操作性、應(yīng)因地制宜，精細(xì)規(guī)劃管理措施和監(jiān)管依據(jù)。對(duì)本級(jí)審批發(fā)證（含上級(jí)授權(quán)審批）的礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)進(jìn)行詳細(xì)部署安排（邵思躍，2020）。

2.2 規(guī)劃意義

“十四五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)中承上啟下的關(guān)鍵時(shí)期，保障國(guó)家能源安全、資源供應(yīng)，生態(tài)安全十分重要。礦產(chǎn)資源規(guī)劃不僅是落實(shí)國(guó)家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略和加強(qiáng)改善資源宏觀管理的重要手段，還是政府部門(mén)依法審批、監(jiān)督管理地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)的指導(dǎo)性文件。同時(shí)，礦產(chǎn)資源規(guī)劃也是緊密結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展綱要，銜接國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)土空間一張藍(lán)圖的重要途徑。此外，針對(duì)現(xiàn)如今世界能源格局以及頻繁爆發(fā)的“能源戰(zhàn)”，礦產(chǎn)資源規(guī)劃對(duì)保障國(guó)家能源資源安全與生態(tài)安全（丁全利，2020）、推進(jìn)資源合理利用與保護(hù)起到關(guān)鍵作用。

3 規(guī)劃編制過(guò)程需注意的問(wèn)題

3.1 上一輪規(guī)劃編制存在的問(wèn)題

在上一輪規(guī)劃實(shí)際編制過(guò)程中遇到很多問(wèn)題，一方面發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)資料缺失、數(shù)據(jù)明顯失真的情況，對(duì)后期規(guī)劃論證、實(shí)施造成很大困難。另一方面，對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)、空間布局、重大工程的落實(shí)時(shí)，出現(xiàn)市縣盲目拔高指標(biāo)的情況，提出了遠(yuǎn)高于上級(jí)要求落實(shí)的指標(biāo)，造成規(guī)劃后期執(zhí)行非常困難甚至完全無(wú)法執(zhí)行。此外，在上一輪規(guī)劃編制過(guò)程中發(fā)現(xiàn)許多縣市不夠重視，不了解政策，不熟悉規(guī)劃，編制經(jīng)費(fèi)壓低至10 萬(wàn)元以下，編制單位參差不齊，嚴(yán)重影響規(guī)劃編制質(zhì)量。

3.2 明確本輪規(guī)劃與上輪規(guī)劃的不同

本輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃與上一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃相比，本輪規(guī)劃不再要求劃定禁止開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)，相應(yīng)在同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”劃定（商桐等，2018），特別是生態(tài)保護(hù)紅線里明確了可進(jìn)行各類(lèi)活動(dòng)的范圍（焦思穎，2019）。對(duì)于砂石土類(lèi)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，新一輪規(guī)劃鼓勵(lì)劃定集中開(kāi)采區(qū)，明確區(qū)內(nèi)采礦權(quán)投放總量、最低開(kāi)采規(guī)模以及礦區(qū)生態(tài)保護(hù)等要求。對(duì)確實(shí)需要對(duì)砂石土類(lèi)礦產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)安排的市、縣可劃定開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊進(jìn)行合理布局（自然資源部辦公廳，2020）。在礦山環(huán)境保護(hù)與修復(fù)方面，本輪規(guī)劃不再對(duì)歷史遺留礦山問(wèn)題的生態(tài)修復(fù)作要求，相應(yīng)地在同級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作中對(duì)此項(xiàng)工作做具體安排（潘堯等，2019）。

表2 新出臺(tái)關(guān)于礦產(chǎn)資源重要法規(guī)

3.3 避免與其他規(guī)劃沖突的情況

規(guī)劃編制強(qiáng)調(diào)與其他規(guī)劃如國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，特別是與同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）以及“雙評(píng)價(jià)”（資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)）相關(guān)內(nèi)容的銜接，解決原有空間規(guī)劃存在的沖突問(wèn)題（滿(mǎn)興賢，2013）。

4 建議

4.1 打好規(guī)劃編制基礎(chǔ)

未來(lái)規(guī)劃編制要在上一輪的基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)展礦區(qū)調(diào)研、部門(mén)協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)分析等手段，確保規(guī)劃數(shù)據(jù)的全面性、真實(shí)性，進(jìn)一步摸清區(qū)域內(nèi)資源家底，為礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力保障（李云濤等，2019；牛穎超和吳尚昆，2020）。本輪規(guī)劃編制需本著求真務(wù)實(shí)、扎實(shí)落實(shí)的原則，分解落實(shí)上級(jí)目標(biāo)指標(biāo)，確保目標(biāo)指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。自然資源管理部門(mén)提高規(guī)劃編制重視程度，合理選擇編制單位，積極配合協(xié)助規(guī)劃編制工作進(jìn)行，提高規(guī)劃質(zhì)量（楊德棟和王娜，2019）。

4.2 把握規(guī)劃編制工作的重點(diǎn)

編制規(guī)劃要按照相關(guān)要求把握工作重點(diǎn)，避免避重就輕的情況出現(xiàn)。一是強(qiáng)化資源安全保障和支撐作用。這是本輪規(guī)劃的核心作用，把保障國(guó)家資源安全放在第一位，同時(shí)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到支撐作用（董延濤和孫映祥，2018）。規(guī)劃需以國(guó)家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和各地優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)為重點(diǎn)，結(jié)合地方資源稟賦及供需情況，從找礦增儲(chǔ)等方面綜合考慮，對(duì)各地實(shí)際情況進(jìn)行差別化管理。二是優(yōu)化規(guī)劃布局分區(qū)。這是規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容之一，編制規(guī)劃應(yīng)因地制宜地分析地方資源賦存分布規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃形成資源開(kāi)發(fā)保護(hù)格局。嚴(yán)格按照省級(jí)規(guī)劃編制規(guī)程及市縣級(jí)編制技術(shù)要求的規(guī)定和要求（劉鐵標(biāo)和趙龍，2018），落實(shí)好國(guó)家能源資源基地、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、重點(diǎn)勘查區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)采區(qū)以及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)的范圍邊界?？辈橐?guī)劃區(qū)塊、開(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊由各省根據(jù)實(shí)際情況研究確定在哪一級(jí)規(guī)劃中落實(shí)，為資源合理配置提供依據(jù)。三是推進(jìn)資源高效利用。規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約、集約、高效利用為目的。要明確合理調(diào)控礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的思路和措施，提出促進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)二次資源循環(huán)利用，不斷提高資源高效利用水平。四是加快礦業(yè)綠色發(fā)展。加快礦業(yè)綠色發(fā)展也是新一輪規(guī)劃編制的重點(diǎn)內(nèi)容（史瑾瑾，2020），對(duì)綠色礦山建設(shè)方面要對(duì)新建、生產(chǎn)礦山，大型、中型和小型礦山，分類(lèi)提出要求，明確綠色礦山建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和市縣建設(shè)時(shí)間表、路線圖，研究激勵(lì)、約束政策，促進(jìn)礦地融合發(fā)展，推動(dòng)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建綠色礦業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

5 結(jié)論

新一輪礦產(chǎn)資源的規(guī)劃關(guān)乎國(guó)家在“十四五”期間的資源安全戰(zhàn)略與資源勘查、開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的統(tǒng)籌安排，因此，準(zhǔn)確把握規(guī)劃編制工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，完成高質(zhì)量、操作性強(qiáng)的規(guī)劃，引導(dǎo)資源合理配置，指導(dǎo)地方礦業(yè)發(fā)展，為國(guó)家新時(shí)期礦業(yè)發(fā)展提供有力保障。該文就中國(guó)礦業(yè)基本情況、省、市縣級(jí)規(guī)劃的定位以及規(guī)劃編制中需注意的問(wèn)題進(jìn)行分析，旨在對(duì)規(guī)劃編制起到拋磚迎玉的作用，促進(jìn)規(guī)劃編制工作的進(jìn)行。