土地開發(fā)整理工程驗收中的主要問題與對策

□李重新 陳維杰 侯伏慧

（1汝陽縣水利局；2汝陽縣前坪水庫建設辦公室；3平頂山市水利勘測設計院）

土地開發(fā)整理工程驗收中的主要問題與對策

□李重新1陳維杰2侯伏慧3

（1汝陽縣水利局；2汝陽縣前坪水庫建設辦公室；3平頂山市水利勘測設計院）

工程驗收是對項目建設內容的檢驗程序，竣工驗收是建設過程的最后一道程序。文章結合實際，對土地開發(fā)整理項目的田、水、路、林四大措施內容驗收過程中存在的主要問題，進行了歸納整理，并提出了具體整改意見，為類似項目的驗收工作提供了有益的嘗試和借鑒。

土地開發(fā)整理；工程驗收；存在問題；對策

1 存在的主要問題

1.1 前期工作不夠扎實

土地開發(fā)整理項目的前期工作一般包括可行性研究報告編制、申報及立項（入庫）批文、報部備案文件，初步設計書（含圖冊、預算）編制、報批，以及投資計劃下達等程序。檢查中發(fā)現(xiàn)主要問題是設計深度不夠，比如機井、泵站工程沒有進行必要的選型計算，有的選型明顯不合理（如某村灌溉用井抽水試驗出水量為40m3/h，但卻選配10m3/h的水泵）；設計圖紙不全，尤其是單體工程設計圖不完整、不具體，一些重要的建筑物設施缺少必要的平、立、剖面圖和細部詳圖；預算編制不規(guī)范。有的設計變更手續(xù)不完備。

1.2 招投標環(huán)節(jié)不夠嚴謹

土地開發(fā)整理項目的招投標活動應依照《河南省國土資源廳關于嚴格規(guī)范土地開發(fā)整理項目招投標活動的通知》（豫國土資發(fā)［2004］188號）進行。按照該通知規(guī)定，評標委員會的專家由招標人根據(jù)項目工程的性質和特點，從省有關部門專家名冊或者招標代理機構專家?guī)熘胁扇‰S機抽取的方式確定。土地開發(fā)整理項目一般包括土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境四個方面。因此評標專家也就應當從這四個專業(yè)中產(chǎn)生，而實際檢查中發(fā)現(xiàn)有部分其他不相關專業(yè)的（如煤炭、機械等），這就難以保證招標的質量和嚴謹性。

1.3 法人責任制落實不到位

原國家計委計建設［1996］673號文明確規(guī)定，有關單位在申報項目可行性研究報告時，須同時提出法人的組建方案。項目可行性研究報告經(jīng)批準后，正式成立項目法人。檢查中發(fā)現(xiàn)，部分項目未成立法人機構，未制定健全的、完善的各種規(guī)章制度，如某區(qū)的工程用款撥付未經(jīng)監(jiān)理人審核，發(fā)包人即簽發(fā)撥付。項目實施方案不具有針對性，操作性不強，設計變更手續(xù)不健全。

1.4 合同協(xié)議資料不全

一個項目的合同或協(xié)議通常包括勘測、設計、監(jiān)理、施工、招標代理、補償、管護7種類型，有的勘測和設計由一家提供綜合服務的則為6種。檢查時發(fā)現(xiàn)部分項目往往缺少面向農(nóng)戶的（耕地或苗木）補償協(xié)議、以及對工程設施管護人的管理協(xié)議。

1.5 監(jiān)理環(huán)節(jié)力量薄弱

有的項目三、四個施工標段，只配置1名監(jiān)理人員；有的監(jiān)理人員素質不高，專業(yè)不對口，不熟悉監(jiān)理業(yè)務，見證取樣、平行檢測、旁站監(jiān)理等職責很難履行到位；加上目前監(jiān)理費用普遍偏低，現(xiàn)場監(jiān)理人員吃、住費用多由施工單位負擔，生活上的“吃人嘴軟，拿人手短”導致了工作上“睜只眼，閉只眼”，從而無形中弱化了監(jiān)理的職能和作用。

1.6 施工管理措施不健全

一是工程計量原始記錄不全，如土方開挖、回填工程，一般應提供原始地面、設計斷面、實際開挖（回填）面3類資料，但檢查時提供的往往是設計與實際合二為一，讓人難以信服；二是質量檢測頻次不符合規(guī)范要求，例如某項目送檢的一組粗、細骨料代表批量分別為900、600m3，明顯高于400m3的規(guī)定；三是單元工程質量評定資料記錄不規(guī)范、不具有可追溯性，例如某混凝土單元工程質量評定合格，但所附檢測強度報告單上并沒有顯示取樣為該單元工程（報告單上大多只填寫為修渠、修路等）；四是施工日記“開天窗”、少內容；五是施工組織設計不具體、針對性差，甚至粗制濫造、胡拼亂湊，如某施工組織設計中寫有“閘門、U型槽板制安、料石砌筑”等內容，但實際中并沒有這樣的項目，而現(xiàn)場看到的輸電、變電、配電工程，則在設計書中找不到相關的內容；六是竣工圖紙不全、整理不規(guī)范（大多沒有加蓋竣工圖章）；七是施工管理工作報告空洞，有的甚至連項目劃分情況、計劃執(zhí)行情況、質量評定情況、歷次驗收情況、存在問題與整改情況等都未交待清楚；八是缺少影像資料。

1.7 權屬調整資料不健全

開發(fā)區(qū)域內涉及土地權屬變更的應首先制定調整方案并進行公告，無異議時再按照變更后的方案與涉及農(nóng)戶簽署權屬協(xié)議，最后繪制新的土地權屬界線圖或地籍圖，并提交項目區(qū)權屬調整工作總結報告。檢查中發(fā)現(xiàn)上述資料大多不全。

1.8 財務決策與審計工作滯后

檢查中發(fā)現(xiàn)有的項目已結算一年多但遲遲沒有進行決算和審計；有的結算清單與合同價目不符但又提供不出足夠的設計變更批復文件。

1.9 歷次驗收資料不全，驗收成果不明確

根據(jù)驗收規(guī)程，土地開發(fā)整理項目驗收工作分為工程中間驗收、預驗收和項目竣工驗收，工程中間驗收又分為分部工程驗收、單位工程驗收和單項工程驗收，工程質量等級分為合格和不合格。檢查時發(fā)現(xiàn)，有的項目缺少其中的某個驗收環(huán)節(jié)，有的驗收（證）書上許多欄目“開天窗”、驗收結論欄目填“同意”、簽字欄目無署名，既不規(guī)范、也不嚴謹。

1.10 驗收程序過于簡單

即使是竣工驗收，也很少有按規(guī)程認真走完應有程序的，往往是驗收主持單位提前一、兩天通知幾名專家到場，直接看現(xiàn)場、現(xiàn)場聽簡要介紹，然后按規(guī)定比例分組抽查若干項工程，做出外業(yè)抽查記錄，整個外業(yè)抽查工作多為半天時間。之后再看內業(yè)檔案資料，分組撰寫驗收意見，合成驗收報告并簽字。這中間至少形成了兩大漏洞：一是看現(xiàn)場之前沒有召開專題會議聽取有關單位工作報告（如預驗收聽取項目承擔單位和施工、監(jiān)理、設計單位工作匯報，竣工驗收聽取項目承擔單位和審計機構、預驗收主持單位工作報告），從而無形之中給上述單位減小了應有的工作壓力，這也是提交的相關工作總結報告大多空洞無物的主要原因之一；二是由于時間緊迫等原因，沒有現(xiàn)場組織村民代表座談或走訪農(nóng)戶了解村民意見，只能事后由驗收主持單位另行搜集村民簽字表格，在一定程度上降低了可信度。

2 對策

2.1 嚴格驗收規(guī)程，落實驗收責任

工程竣工驗收是項目建設過程中的最后一道關卡，一旦通過，就預示著可以交付使用了，當然同時預示著參與工程建設的各責任單位完成了各自的工作任務，因此各相關單位都必須對此高度重視，各負其責，互相配合。驗收主持單位要承擔牽頭組織和第一責任人的責任，制訂驗收方案，明確驗收步驟，落實驗收經(jīng)費，做到驗收時限服從驗收質量，所有驗收簽字人員要對自己的行為和意見承擔相應責任。不具備驗收條件的項目不能通過驗收。

2.2 建立健全資金結算、決算與審計制度

工程竣工后，施工單位（承包人）要按照竣工圖和合同單價（包括設計變更單價）盡快編制竣工結算報送項目承擔單位（發(fā)包人）審查（根據(jù)建設部1999年合同范本通用條款規(guī)定，工程竣工驗收報告經(jīng)發(fā)包人認可后28d內，承包人向發(fā)包人遞交竣工結算報告及完整的結算資料），逾期經(jīng)發(fā)包人催促后14d內仍未提供或沒有明確答復的，可以按照財政部、建設部《建設工程價款結算暫行辦法》的規(guī)定，由發(fā)包人根據(jù)已有資料進行審查，責任由承包人承擔。工程竣工決算可以與竣工結算同步進行或緊隨其后進行，根據(jù)財政部《基本建設財務管理規(guī)定》37條“建設項目完成并滿足竣工財務決算條件后，項目法人應該在規(guī)定期限內完成竣工財務決算的編制工作。大中型項目的期限為3個月；小型項目的期限為1個月?！?、44條“已具備竣工驗收條件的項目，3個月內不辦理竣工驗收和固定資產(chǎn)移交手續(xù)的，視同項目己經(jīng)正式投產(chǎn)，其費用不得從基本建設投資中支付”。審計工作可以提前介入，實行過程審計、結算審計、決算審計相結合，針對工程建設特點，要重點審查招投標環(huán)節(jié)里是否存在肢解項目、化整為零、縮小招標范圍，財務決算是否突破設計概算，設計變更手續(xù)是否完備，是否存在先低價中標、而后通過中途變更來增加工程造價問題等。

2.3 完善公告制度

項目成果的最終受益者是項目區(qū)群眾，因此項目區(qū)群眾對項目實施全過程最具有知情權和監(jiān)督權，這就要求項目承擔單位必須將項目實施過程中的每一樁重要事件及時公告于眾，公告內容主要包括項目批復投資與建設規(guī)模、招標公告、權屬調整方案公告、補償公告和項目區(qū)標志牌等。項目區(qū)竣工驗收時，驗收主持單位應召開項目區(qū)村民代表座談會，聽取群眾對工程建設、管理及效益發(fā)揮情況的意見，并將群眾代表意見納入竣工驗收報告內容。

2.4 完善評標、驗收工作機制

河南省已建立起包括土地開發(fā)整理項目在內的綜合評標專家?guī)?，今后應嚴格按照有關規(guī)定進行招投標管理；同時，為規(guī)范土地開發(fā)整理項目的驗收工作，建議設立省一級或市一級的土地開發(fā)整理項目驗收專家?guī)欤Y選、吸納專業(yè)對口、有一定閱歷和經(jīng)驗的高級工程師進入該系統(tǒng)專家?guī)?，供土地開發(fā)整治項目的驗收、稽察時隨時抽取。

2.5 建立稽察、檢查制度

上級業(yè)務主管部門除定期不定期地組織人員對所轄區(qū)域土地開發(fā)整治項目進行督促檢查以外，還要建立稽察制度，定期抽調相關專業(yè)的專家組成稽察小組，分赴轄區(qū)相關項目進行分專業(yè)（如前期與計劃、建設與管理、質量與安全、財務與造價等）稽察，及早發(fā)現(xiàn)問題，督促限時整改，爭取把問題解決在建設期間，以避免竣工驗收時發(fā)現(xiàn)后難以再改。有條件的地方可以設立質量監(jiān)督機構或臨時聘請有經(jīng)驗的專業(yè)人員組成質量監(jiān)督工作站，進駐工地，按照有關法規(guī)和合同等規(guī)范性文件監(jiān)督項目承建單位落實相關制度、項目監(jiān)理單位（按照監(jiān)理合同）配足監(jiān)理人員和設施、項目施工單位（按照施工合同）規(guī)范施工行為。

2.6 規(guī)范設計變更審批制度

設計變更是項目實施過程中經(jīng)常遇到的問題，一般不涉及項目建設規(guī)模、建設位置、新增或減少耕地面積和項目總投資預算的，可以由承建單位會同監(jiān)理單位研究解決；涉及前述調整方向的，則應由項目承擔單位報送原批準單位審批。設計變更的工程費用按照施工單位投標文件中同類項目單價計算，投標文件中沒有同類項目的，按照《土地開發(fā)整理預算定額》進行計算。

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1673-8853（2017）09-0080-02

2017-6-11

編輯：劉長垠