面向多方主體的城市設(shè)計(jì)管控手段在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的應(yīng)用探索

汪輝

【摘要】產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為落實(shí)城市產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局的重要空間載體，其規(guī)劃屬性決定了產(chǎn)業(yè)活動(dòng)外部性和公共物品開(kāi)發(fā)需要統(tǒng)籌規(guī)劃管理，但其管控手段往往是缺項(xiàng)的。尤其在政府與市場(chǎng)合作開(kāi)發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由于主體雙方的權(quán)力資源與利益訴求不對(duì)等，其公共空間管控的缺失問(wèn)題往往更為嚴(yán)重。本文試圖通過(guò)對(duì)于面向多方主體的城市設(shè)計(jì)管控手段在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的應(yīng)用探索，填補(bǔ)現(xiàn)狀管控依據(jù)空白，尋求PPP合作模式下的規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新。面對(duì)多方主體形成不同層次的管控框架，確保規(guī)劃的可實(shí)施性。同時(shí)，本文認(rèn)為不能僅僅著眼于短期內(nèi)迅速變化的新面貌，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)長(zhǎng)期良性發(fā)展，應(yīng)提供穩(wěn)定、持續(xù)的制度保障和持之以恒的工作推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】多方主體;城市設(shè)計(jì);管控手段;產(chǎn)業(yè)園區(qū)

在制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略引領(lǐng)下，各地以"市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破，自主發(fā)展、開(kāi)放合作"為基本原則，大力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高端裝備制造業(yè)培育發(fā)展，并通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃將產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局落實(shí)到空間發(fā)展戰(zhàn)略中，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)是其中一類重要的空間載體。

規(guī)劃概念上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通常指城市中經(jīng)過(guò)規(guī)劃的工業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)集中布置的地區(qū)。這個(gè)定義突出了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃屬性，主要包括：由政府供應(yīng)的工業(yè)用地需要規(guī)劃配置空間資源;產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的外部性需要用規(guī)劃手段進(jìn)行環(huán)境管制和布局優(yōu)化;產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要的道路、開(kāi)放空間等公共物品需要開(kāi)發(fā)主體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和投資建設(shè)。

1、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)模式

2015年多部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)與管理辦法》，各地政府大力推廣政府與市場(chǎng)合作開(kāi)發(fā)建設(shè)的PPP（Public-Private Partnership）模式，并已經(jīng)廣泛滲入到當(dāng)前城市開(kāi)發(fā)建設(shè)體系的多個(gè)領(lǐng)域中。近年來(lái)，PPP產(chǎn)業(yè)新城在實(shí)踐中不斷得到推廣，逐漸成為地方政府與市場(chǎng)合作中最重要、最有影響力的領(lǐng)域。本文著重解析的對(duì)象正是PPP產(chǎn)業(yè)新城模式下的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)功能的新城區(qū)范圍內(nèi)，是多個(gè)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目組合而成的區(qū)域性整體開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的重要組成部分。

此類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)實(shí)踐，由政府與社會(huì)資本方即市場(chǎng)主體共同組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)實(shí)施整體的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資開(kāi)發(fā)及招商運(yùn)營(yíng)。社會(huì)資本方從中獲得相應(yīng)的利潤(rùn)回報(bào)，政府則實(shí)現(xiàn)推動(dòng)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，從而形成多方共贏的局面。

在實(shí)際操作過(guò)程中，由于社會(huì)資本方注重融資效益、資本收益等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，開(kāi)發(fā)建設(shè)的短期利益與社會(huì)公眾訴求不對(duì)等，而政府方權(quán)力資源有限，在規(guī)劃與建設(shè)過(guò)程中難以發(fā)揮有效的作用，因此可能呈現(xiàn)出公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后或公共空間環(huán)境管控缺失的情況。如何在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)有效兼顧社會(huì)平衡，有利于城市空間朝著協(xié)調(diào)、可持續(xù)的方向發(fā)展，值得深入研究與探索。

2、城市設(shè)計(jì)在公共空間管控上的應(yīng)用

住建部發(fā)布的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》提出城市設(shè)計(jì)是落實(shí)城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)、塑造城市特色風(fēng)貌的重要手段，滲透到城市規(guī)劃建設(shè)管理的整個(gè)過(guò)程。但是由于制度建設(shè)不健全、法定地位不明確、管控內(nèi)容不清晰等問(wèn)題，城市設(shè)計(jì)對(duì)城市發(fā)展應(yīng)有的作用還有待進(jìn)一步挖掘。

理論方面，學(xué)界著重于從城市設(shè)計(jì)的成果轉(zhuǎn)譯、與法定規(guī)劃銜接、城市設(shè)計(jì)實(shí)施管控流程等方面，提出管控導(dǎo)向的城市設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范化思路。實(shí)踐方面，上海、珠海、南京等地區(qū)已經(jīng)形成了比較完善的體系，涵蓋編制、管理及實(shí)施全過(guò)程，城市設(shè)計(jì)在城市建設(shè)管理過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

例如，上海經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)“五類三級(jí)”管理與附加圖則相銜接。將公共空間歸納為5種類型50個(gè)要素，將城市重要區(qū)域劃分為三個(gè)不同管控力度層級(jí)的區(qū)域，根據(jù)不同對(duì)象篩選相應(yīng)的管控要素，制定相應(yīng)層級(jí)的管控方式，明確城市設(shè)計(jì)管控的具體內(nèi)容，在方案比選、控規(guī)編制、土地出讓和建筑方案落實(shí)的不同階段，解決相應(yīng)的重點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)理念、管理和實(shí)施之間的銜接。

3、產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市設(shè)計(jì)管控的規(guī)劃實(shí)踐——以舒城產(chǎn)業(yè)園城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則為例

現(xiàn)狀的PPP產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)園區(qū)往往沒(méi)有獨(dú)立編制公共空間管控的相關(guān)規(guī)劃，也缺乏成體系的管理手段來(lái)落實(shí)管控要求。因此，本文試圖從“政府、市場(chǎng)、社會(huì)公眾三方協(xié)調(diào)”的角度，充分學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討如何通過(guò)城市設(shè)計(jì)手段，在保障公共利益的同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置作用，尋求產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共空間管控方法。

以舒城產(chǎn)業(yè)園為例，通過(guò)搭建“三類三級(jí)”空間管控框架，面對(duì)多方主體進(jìn)行相應(yīng)的成果轉(zhuǎn)譯，探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控策略體系與操作路徑。

3.1舒城產(chǎn)業(yè)園概況

3.1.1發(fā)展背景

以打造長(zhǎng)三角城市群副中心城市為目標(biāo)，合肥全面推動(dòng)都市圈同城化發(fā)展。位于合肥正南30公里的舒城縣為了快速推進(jìn)融入合肥都市圈建設(shè)，于2016年開(kāi)始與社會(huì)資本方確定合作關(guān)系，建立平臺(tái)公司共同開(kāi)發(fā)舒城產(chǎn)業(yè)新城，開(kāi)展合作區(qū)域內(nèi)土地整理投資、技術(shù)設(shè)施、公共設(shè)施等工作。同時(shí)，開(kāi)展新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及運(yùn)營(yíng)工作，結(jié)合《安徽省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》打造光電顯示、新能源汽車(chē)和智能制造裝備產(chǎn)業(yè)集群。截至2019年6月底，舒城產(chǎn)業(yè)新城完成簽約企業(yè)近60家，入駐企業(yè)20余家。

3.1.2現(xiàn)狀研判

雖然園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展頗有成效，但是空間粗放無(wú)序，距現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體建設(shè)目標(biāo)尚有較大差距。公共空間的管控缺失對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展、優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐也很難起到積極作用。

因此，筆者所在開(kāi)發(fā)建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)組織專業(yè)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)針對(duì)園區(qū)公共空間界面風(fēng)貌不佳、地塊內(nèi)部空間形態(tài)組織無(wú)序等問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致調(diào)研訪談，加以系統(tǒng)分析研判，并對(duì)政府管理部門(mén)、市場(chǎng)主體以及使用者即企業(yè)的相關(guān)訴求進(jìn)行解析。

3.2為填補(bǔ)現(xiàn)狀管控依據(jù)空白而搭建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控框架

3.2.1從街道視角出發(fā)梳理管控要素

街道空間的控制引導(dǎo)不僅是城市交通政策的重要組成部分，更是城市公共空間環(huán)境營(yíng)造重要的指引政策方向的工具、明確技術(shù)思路的手段。全球各地的街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則大多針對(duì)“人性”關(guān)注進(jìn)行以人為本的街道設(shè)計(jì)。

例如，紐約街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則通過(guò)“設(shè)計(jì)工具箱”將控制要素的引導(dǎo)要求進(jìn)行詳細(xì)定義，并對(duì)適用條件進(jìn)行說(shuō)明，從而幫助使用者作到科學(xué)決策;上海是全國(guó)首推街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則的城市，體現(xiàn)出當(dāng)今城市競(jìng)爭(zhēng)力主要體現(xiàn)在空間品質(zhì)、環(huán)境品質(zhì)之間的競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)出街道公共空間將從“主要重視機(jī)動(dòng)車(chē)通行”向“全面關(guān)注人的交流和生活方式”轉(zhuǎn)變，從“道路紅線管控”向“街道空間管控”轉(zhuǎn)變，從“工程性設(shè)計(jì)”向“整體空間環(huán)境設(shè)計(jì)”轉(zhuǎn)變，從“強(qiáng)調(diào)交通效能”向“促進(jìn)街道與街區(qū)融合發(fā)展”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，舒城產(chǎn)業(yè)園的管控導(dǎo)則按照“管控目標(biāo)總述——分級(jí)分類框架——管控細(xì)則與具體標(biāo)準(zhǔn)”依次展開(kāi)，以政府與社會(huì)資本方合作的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理平臺(tái)、第三方即企業(yè)分別管轄的空間區(qū)域和分工權(quán)屬為綱組織管控內(nèi)容，并對(duì)實(shí)施流程的全周期管理進(jìn)行規(guī)范，使導(dǎo)則具有較強(qiáng)的可實(shí)施性，為舒城產(chǎn)業(yè)園公共空間風(fēng)貌的整體形象控制引導(dǎo)提供技術(shù)工具和管理依據(jù)。

契合舒城產(chǎn)業(yè)園實(shí)際情況，設(shè)定管控總目標(biāo)為“打造朝氣蓬勃的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，體現(xiàn)井然有序的優(yōu)質(zhì)企業(yè)形象”，分目標(biāo)為：街道空間綠色協(xié)調(diào)、建筑空間現(xiàn)代活力、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)簡(jiǎn)潔明朗。從街道視角出發(fā)依據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間要素的構(gòu)成特征，提取一系列對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間品質(zhì)具有直接影響的空間管控要素，并將其與管控的可操作性充分銜接。

3.2.2從實(shí)操角度出發(fā)搭建管控框架

統(tǒng)籌考慮空間權(quán)屬與管控強(qiáng)度，確定“三個(gè)空間層次、三種管控強(qiáng)度、三種成果形式”的產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控框架。第一層次主要包括道路紅線內(nèi)的空間范圍，由政府與社會(huì)資本方合作成立的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理平臺(tái)作為建設(shè)主體，具有較強(qiáng)的管控力度;第二層級(jí)主要包括道路紅線至企業(yè)地塊圍墻的空間范圍，建設(shè)主體為入園企業(yè)，但園區(qū)建設(shè)管理方具有一定的干預(yù)權(quán)，因?yàn)楣芸亓Χ葹橹屑?jí);第三層次為企業(yè)圍墻至建筑界面，由入園企業(yè)全權(quán)建設(shè)管理，空間管理力度最弱，但園區(qū)建設(shè)管理方仍可通過(guò)正負(fù)面清單的方式提供空間要素指引，引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)化建設(shè)形式。

根據(jù)不同的管控強(qiáng)度，提供三種形式的管控成果，并對(duì)企業(yè)入園進(jìn)行全周期的規(guī)范管理，使得本導(dǎo)則既可以作為政府的管理技術(shù)依據(jù)，又可以作為社會(huì)資本方的空間管控與引導(dǎo)工具，還可以為第三方做出正確決策提供指導(dǎo)。

3.3面對(duì)多方主體的產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間管控策略體系與操作路徑

3.3.1 街道空間綠色協(xié)調(diào)

總體要求：構(gòu)建安全有序、風(fēng)貌和諧、特色鮮明、綠色生態(tài)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)街道空間。管控引導(dǎo)對(duì)象分為兩個(gè)層級(jí)，分別提出相應(yīng)的管控引導(dǎo)要求：重要性街道，即在風(fēng)貌展示上具有重要性的街道，是展示產(chǎn)業(yè)園區(qū)魅力的主要空間，相應(yīng)的管控方式為每條重要性街道出具一圖一表，包括街道三維模型圖和管控要求列表;一般性街道，即風(fēng)貌展示功能不突出的街道，主要承擔(dān)交通聯(lián)系功能，管控方式為對(duì)一般性街道根據(jù)控規(guī)中的道路等級(jí)進(jìn)行細(xì)分，針對(duì)一般性主干路、一般性次干路和一般性支路，形成三個(gè)管控要求列表見(jiàn)表1。

3.3.2建筑空間現(xiàn)代活力

建筑空間管控主要分為地塊建設(shè)和建筑風(fēng)貌兩個(gè)維度的內(nèi)容。針對(duì)產(chǎn)業(yè)地塊層面的建設(shè)活動(dòng)，對(duì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建筑組合、建筑體量、道路交通等提出管控要求，在滿足生產(chǎn)需要的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)集約開(kāi)發(fā)、綠色生產(chǎn)等理念，并形成具有品質(zhì)感的城市風(fēng)貌界面，提升地塊建設(shè)的外部效益。針對(duì)建筑層面的風(fēng)貌外觀，對(duì)建筑風(fēng)格、建筑材質(zhì)、建筑色彩、立面構(gòu)件等要素提出設(shè)計(jì)指引，引導(dǎo)企業(yè)設(shè)計(jì)建設(shè)具有品質(zhì)感的建筑立面風(fēng)貌，提升園區(qū)的風(fēng)貌品質(zhì)。具體見(jiàn)表2所示。

3.3.3標(biāo)識(shí)系統(tǒng)簡(jiǎn)潔明朗

標(biāo)識(shí)系統(tǒng)注重明確信息表達(dá)要求，通過(guò)對(duì)標(biāo)識(shí)、定位、導(dǎo)引、動(dòng)線的建立，配合產(chǎn)業(yè)區(qū)主題，建立公共形象溝通語(yǔ)言，以簡(jiǎn)單明了的標(biāo)識(shí)系統(tǒng)為使用者提供直觀明了、精準(zhǔn)定位的導(dǎo)向。另外，應(yīng)契合產(chǎn)業(yè)園區(qū)以車(chē)行為主，人行為輔的空間使用特征，在進(jìn)行導(dǎo)視系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)，車(chē)行導(dǎo)向標(biāo)識(shí)是對(duì)外傳達(dá)信息的主要途徑，人行導(dǎo)向標(biāo)識(shí)可以和車(chē)行標(biāo)識(shí)合并設(shè)計(jì)，同時(shí)在局部區(qū)域（辦公等人流密集區(qū)域）進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化。詳見(jiàn)表3。

3.4為規(guī)劃實(shí)施和成果應(yīng)用搭建管理服務(wù)平臺(tái)

針對(duì)使用主體的操作體制與實(shí)際訴求，通過(guò)規(guī)劃成果轉(zhuǎn)譯將管控引導(dǎo)內(nèi)容編織成易解讀的企業(yè)入園手冊(cè)，涵蓋規(guī)劃技術(shù)指引和園區(qū)支撐服務(wù)兩部分，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的有序建設(shè)和良好風(fēng)貌提供保證，增強(qiáng)規(guī)劃成果的可操作性。

3.4.1銜接管理部門(mén)與建設(shè)主體的技術(shù)平臺(tái)——規(guī)劃設(shè)計(jì)指引

規(guī)劃設(shè)計(jì)指引部分為企業(yè)提供用地、建筑、標(biāo)識(shí)等項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)要求，是規(guī)劃管理部門(mén)進(jìn)行方案審查的重要依據(jù)，也是入園企業(yè)與規(guī)劃部門(mén)進(jìn)行設(shè)計(jì)溝通的技術(shù)輔助工具。主要包括工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目方案審核材料要求、總平面成果要求、主出入口設(shè)計(jì)指引、圍墻設(shè)計(jì)指引、建筑設(shè)計(jì)指引和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)設(shè)計(jì)指引這幾個(gè)部分，力圖使規(guī)劃管理部門(mén)在入園企業(yè)進(jìn)駐之初就開(kāi)始介入對(duì)城市公共空間品質(zhì)的有效把控，也為入園企業(yè)的方案設(shè)計(jì)提供規(guī)范化的流程依據(jù)與有效的風(fēng)貌引導(dǎo)。

3.4.2以“軟實(shí)力”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息平臺(tái)——園區(qū)支撐服務(wù)

根據(jù)企業(yè)實(shí)際訴求，擴(kuò)充企業(yè)入園手冊(cè)的相關(guān)內(nèi)容，把包括市政管線分布、園區(qū)供水供電等服務(wù)開(kāi)通流程、城市公共服務(wù)設(shè)施分布等情況進(jìn)行敘述，形成以“軟實(shí)力”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息平臺(tái)。

小結(jié)：

針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共空間管控依據(jù)缺失、空間品質(zhì)不佳、園區(qū)形象與發(fā)展愿景不符等現(xiàn)狀問(wèn)題，通過(guò)舒城產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市設(shè)計(jì)管控的項(xiàng)目，探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市設(shè)計(jì)管控手段及其應(yīng)用途徑，填補(bǔ)現(xiàn)狀管控依據(jù)空白，是PPP合作模式下的規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新。面對(duì)多方主體形成不同層次的管控框架，確保規(guī)劃的可實(shí)施性。同時(shí)，不能僅僅著眼于短期內(nèi)迅速變化的新面貌，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)長(zhǎng)期良性發(fā)展，應(yīng)提供穩(wěn)定、持續(xù)的制度保障和持之以恒的工作推進(jìn)。

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