權(quán)力、能力、外力：影響中小學(xué)辦學(xué)活力的重要因素探析

李紅恩

摘要中國教育科學(xué)研究院“中小學(xué)校辦學(xué)活力的政策建構(gòu)研究”課題組在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的調(diào)查研究。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)、內(nèi)部治理機(jī)制不健全、校際協(xié)同發(fā)展機(jī)制不健全、保障機(jī)制不完善、干擾因素過多是制約中小學(xué)辦學(xué)活力的重要因素。要激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力，需要切實(shí)落實(shí)中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，不斷完善學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制，提升學(xué)校自主辦學(xué)能力，切實(shí)減少對中小學(xué)的外部干擾。

關(guān)鍵詞 辦學(xué)活力；治理體系；辦學(xué)自主權(quán)；激勵(lì)機(jī)制；學(xué)校文化建設(shè)

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2020）11-0021-03

注釋：① 本文系中國教育科學(xué)研究院基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“中小學(xué)校辦學(xué)活力的政策建構(gòu)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：GYC2019002）的階段性研究成果。

黨中央國務(wù)院高度重視中小學(xué)辦學(xué)活力問題。2019年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》對中小學(xué)辦學(xué)活力問題做出專門部署。為準(zhǔn)確了解當(dāng)前我國中小學(xué)辦學(xué)活力的現(xiàn)狀，精準(zhǔn)把握制約中小學(xué)辦學(xué)活力的影響因素，2019年6月以來，中國教育科學(xué)研究院“中小學(xué)校辦學(xué)活力的政策建構(gòu)研究”課題組在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的調(diào)查研究。

課題組深入北京、上海、天津、廣州、成都、重慶等地，圍繞對辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)識、教育教學(xué)自主權(quán)、教育經(jīng)費(fèi)的管理與使用、校內(nèi)崗位設(shè)置以及校長教師的聘用與評價(jià)、對校長和教師的激勵(lì)以及影響辦學(xué)活力的因素等方面，與專家、局長、校長、教師等面對面，認(rèn)真聽取各界聲音；對各地在激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力方面的成功案例、有益經(jīng)驗(yàn)和存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)化和理論化的分析；對全國158名教育局長、5196名校長和61068名教師（以上均為最終有效問卷）進(jìn)行了問卷調(diào)查。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)辦學(xué)活力不足的影響因素，既有學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不足的“權(quán)力”問題，也有自身辦學(xué)能力不足的“能力”問題，更有外界保障不足和干擾過多的“外力”問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一、中小學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)

中小學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)，主要表現(xiàn)在教育教學(xué)自主權(quán)、用人自主權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)等方面。

其一，學(xué)校缺乏教育教學(xué)自主權(quán)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，關(guān)于學(xué)校的教育教學(xué)自主權(quán)，8.8%的校長選擇“完全沒有”，29.8%的選擇“基本沒有”，選擇“一般”的占51.1%，選擇“很大”的占9.2%，選擇“非常大”的占1.0%。學(xué)校缺乏教育教學(xué)自主權(quán)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是學(xué)校缺乏開設(shè)校本課程的空間和時(shí)間，部分學(xué)校自主開發(fā)校本課程的能力不足，導(dǎo)致學(xué)校不能靈活開設(shè)特色化的校本課程。二是學(xué)校不能根據(jù)實(shí)際情況自主設(shè)計(jì)教育教學(xué)模式。有的地方不論學(xué)科、學(xué)校和學(xué)生實(shí)際情況，強(qiáng)行統(tǒng)一推行一些所謂的課堂教學(xué)新模式。三是學(xué)校開展各項(xiàng)活動都必須向教育行政部門申報(bào)，審批流程繁雜、審批周期長。不少學(xué)校反映，考慮到安全問題，即使所有程序都符合要求，相關(guān)主管部門也不愿意批準(zhǔn)各種校外實(shí)踐活動。四是學(xué)校懲戒權(quán)不夠明確，導(dǎo)致教師不敢管、不愿管，不再舉“戒尺”。

其二，學(xué)校缺乏用人自主權(quán)。一是缺乏教師招聘自主權(quán)。中小學(xué)在教師招聘上發(fā)言權(quán)、自主度不夠，難以招聘到符合學(xué)校實(shí)際需要的教師。二是學(xué)校缺乏內(nèi)部崗位設(shè)置自主權(quán)。學(xué)校不能根據(jù)實(shí)際需要，靈活設(shè)置工作崗位，傳統(tǒng)的科層制的管理模式常常導(dǎo)致學(xué)校管理低效。三是學(xué)校缺乏解聘權(quán)。學(xué)校在解聘師德師風(fēng)不好、教學(xué)能力不能達(dá)到學(xué)校要求的教師時(shí)面臨重重困難。

其三，學(xué)校缺乏經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。從學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理使用的自主權(quán)來看，3.7%的校長選擇“完全沒有”，15.9%的選擇“基本沒有”，選擇“一般”的占59.6%，選擇“很大”的占18.5%，選擇“非常大”的占2.3%，可以看出學(xué)校可以自主使用經(jīng)費(fèi)的權(quán)力較小。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分需要使用的經(jīng)費(fèi)沒有上預(yù)算科目、經(jīng)費(fèi)使用需要層層審批并受到種種限制、預(yù)算調(diào)整難等原因，都直接影響教育經(jīng)費(fèi)使用效率。此外，校長普遍反映，學(xué)校缺乏分配自主權(quán)，對“教師績效工資、獎(jiǎng)金、福利的發(fā)放”自主權(quán)不夠，績效工資未發(fā)揮出應(yīng)有的激勵(lì)作用。

二、中小學(xué)內(nèi)部治理機(jī)制不健全

其一，學(xué)校章程建設(shè)不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然大部分學(xué)校（81.0%）都已經(jīng)制定了學(xué)校章程，但是還存在兩個(gè)顯著的問題：一是章程建設(shè)存在形式化的傾向，制定過程不夠規(guī)范；二是43.0%的校長認(rèn)為有章難依、缺乏有效監(jiān)督等現(xiàn)象較為普遍，學(xué)校章程在執(zhí)行和落實(shí)上還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。訪談過程中對此進(jìn)行追問時(shí)了解到，學(xué)校章程之所以得不到有效落實(shí)，一是章程制定時(shí)沒有充分考慮到學(xué)校實(shí)際，二是章程實(shí)施時(shí)受到行政力量干擾較為明顯。

其二，中小學(xué)的文化引領(lǐng)機(jī)制不健全。一是部分中小學(xué)過于重視物質(zhì)條件等硬環(huán)境的改善，缺少對學(xué)校文化內(nèi)涵軟環(huán)境的關(guān)注，一些學(xué)校缺乏“一訓(xùn)三風(fēng)”，沒有明確的辦學(xué)理念。二是部分中小學(xué)在教育教學(xué)活動中形式過于單一，缺乏對豐富的校園文化活動的關(guān)注。

其三，決策管理機(jī)制不完善。學(xué)校權(quán)力的運(yùn)行缺乏相對完善的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。校長辦公會、教職工代表大會以及家長委員會等制度不完善，民主參與渠道窄以及校務(wù)不透明等因素使利益相關(guān)者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)受限，影響不同主體活力的激發(fā)。

其四，校內(nèi)激勵(lì)機(jī)制不健全。一是績效工資未能發(fā)揮出多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬的激勵(lì)作用。二是班主任津貼較低，班主任津貼與班主任工作的付出嚴(yán)重不對等，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有地方班主任津貼每月只有100元，而且只能在年終發(fā)放，造成教師承擔(dān)班主任工作的意愿不強(qiáng)烈。三是學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)有限，很難對教學(xué)實(shí)績突出、工作積極性主動性強(qiáng)的教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，評先表彰等精神獎(jiǎng)勵(lì)的自主權(quán)也有限。四是教師的成長晉升渠道較窄，校長甚至副校長的職務(wù)往往是上級教育部門甚至是組織部門直接任命。五是教師參加高質(zhì)量研修培訓(xùn)的機(jī)會較少，只有33.0%的教師認(rèn)為目前的培訓(xùn)滿足了專業(yè)發(fā)展需要，但同時(shí)還有38.0%的教師認(rèn)為，參加專業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會較少。訪談中發(fā)現(xiàn)，由于脫崗培訓(xùn)機(jī)制尚未建立，外出培訓(xùn)會影響到教學(xué)計(jì)劃，部分教師甚至不愿意外出參加培訓(xùn)。

三、中小學(xué)校協(xié)同發(fā)展機(jī)制不健全

其一，校際協(xié)同發(fā)展機(jī)制不完善。一是中小學(xué)辦學(xué)機(jī)制改革不充分，集團(tuán)化和學(xué)區(qū)制辦學(xué)存在交流不深入、幫扶不到位、機(jī)制不健全以及有名無實(shí)等問題。二是優(yōu)質(zhì)學(xué)校的示范引領(lǐng)作用沒有得到有效利用，優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射帶動作用沒有得到充分發(fā)揮。三是對發(fā)揮示范輻射作用突出和推動區(qū)域內(nèi)教育質(zhì)量整體提升成效顯著的學(xué)校支持和獎(jiǎng)勵(lì)力度不夠，造成這些優(yōu)質(zhì)學(xué)校不愿意或不能夠充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

其二，社會資源未能得到有效利用。一是各地在面向?qū)W生免費(fèi)或優(yōu)惠政策保障上還存在不完善的地方，政府、學(xué)校、家庭多元分擔(dān)機(jī)制還沒有得到落實(shí)。二是部分地區(qū)在研學(xué)實(shí)踐、勞動教育等社會實(shí)踐基地的建設(shè)，以及社會實(shí)踐課程資源的開發(fā)和利用上存在不規(guī)范、不完善的問題。三是符合少年兒童實(shí)際需求的優(yōu)秀圖書、歌曲、影視、動漫等文化精品相對較少。

其三，家校協(xié)同育人機(jī)制不完善。一是家庭教育的社會支持網(wǎng)絡(luò)還未形成，家庭教育資源不夠豐富，實(shí)施家庭教育的渠道不夠暢通。二是大部分學(xué)校沒有專門的家庭教育輔導(dǎo)員，家庭教育指導(dǎo)能力和專業(yè)化水平相對不高。三是家庭教育缺乏立法保障，督促家長依法履行家庭教育的制度性要求比較欠缺。

四、政府保障支持機(jī)制不夠完善

其一，編制補(bǔ)充不完備。部分地區(qū)和學(xué)校編制不足、結(jié)構(gòu)性缺編問題較為普遍，專業(yè)教師結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)教師不足，教師工作量超標(biāo)、工作負(fù)擔(dān)過重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，14.1%的教師每天在校工作時(shí)間為8～9小時(shí)，18.1%的教師每天在校工作時(shí)間為10～11小時(shí)，甚至還有11.0%的教師每天在校工作時(shí)間在12個(gè)小時(shí)以上。

其二，經(jīng)費(fèi)保障不到位。一是義務(wù)教育教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的規(guī)定在部分省份還未實(shí)現(xiàn)。二是績效工資總量的核定辦法沒有體現(xiàn)對提高辦學(xué)質(zhì)量成效顯著學(xué)校的傾斜。三是部分中西部農(nóng)村薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件還未得到充分保障，生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還較低（小學(xué)600元，初中800元，高中不低于1000元）。四是對教書育人成效顯著的教職員工的表彰激勵(lì)及榮休制度還不健全。

其三，校長負(fù)責(zé)制落實(shí)不夠。一是中小學(xué)校長職級制沒有得到有效落實(shí)，校長的行政屬性依然大于專業(yè)屬性。二是中小學(xué)校長任期制落實(shí)不到位，部分中小學(xué)校長變動過于頻繁，破壞了學(xué)校發(fā)展和教育教學(xué)的連續(xù)性。三是校長的專業(yè)培訓(xùn)效果還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，部分地方在支持校長勇于改革創(chuàng)新方面的力度還較弱。

五、外部直接干擾過多過頻

其一，“進(jìn)校園”“進(jìn)課堂”活動過多。中小學(xué)校長普遍反映，各種“進(jìn)校園”“進(jìn)課堂”活動占用了常規(guī)教學(xué)課時(shí)，也干擾了學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。本就不寬裕的課程表，還需騰出課時(shí)來安排國防、消防安全、交通安全、傳統(tǒng)文化、法治、禁毒、廉政、戲曲、防艾滋病、垃圾分類等十余門“進(jìn)校園”課程，且部分課程需要由校內(nèi)教師講授，加重教師負(fù)擔(dān)。

其二，文件、會議、檢查、考核過多。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)每年收到的文件和需要參加的會議過多，某地一小學(xué)在2018年全年共收到政府部門發(fā)來的文件1980個(gè)，為貫徹落實(shí)或者執(zhí)行這些文件，學(xué)校管理層和教職工需要付出很多的時(shí)間和精力，工作壓力巨大。諸多相關(guān)部門和單位的檢查過多過頻，多頭評價(jià)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一、評價(jià)主體性質(zhì)較為單一等現(xiàn)象比較普遍，增加了學(xué)校的負(fù)擔(dān)。訪談時(shí)，有校長甚至用“評價(jià)主體太多不堪其擾、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一不堪其亂、評價(jià)檔案太多不堪其累”來反映當(dāng)前對中小學(xué)評價(jià)的現(xiàn)狀。

其三，教師抽調(diào)頻繁。教育行政部門以及其他相關(guān)部門頻繁從學(xué)校借調(diào)教職員工，造成學(xué)校剩下的教師人均工作負(fù)擔(dān)過重。此外，類似全國文明城市的創(chuàng)建、扶貧等工作都需要很多教師參與，也增加了教師工作量，加重了教師的負(fù)擔(dān)。

其四，生態(tài)環(huán)境不友好。一是校園安全保障制度體系不健全，政府托底不夠，由學(xué)校獨(dú)自承擔(dān)無限責(zé)任，成為制約學(xué)校辦學(xué)活力的重要因素。二是家庭高期待和社會低寬容并存，造成學(xué)校和教師在輿論上處于非常不利的境地，影響了教師的工作積極性和學(xué)校的教學(xué)活動，限制了學(xué)校的辦學(xué)活力。

目前，中小學(xué)辦學(xué)活力不足的問題已經(jīng)引起了從中央到地方的廣泛重視，2020年9月，教育部等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》。本調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的諸多問題在這一文件中得到了充分的關(guān)切。為抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容，強(qiáng)化貫徹落實(shí)上述文件要求，各地各部門需要切實(shí)落實(shí)中小學(xué)在教育教學(xué)、人事工作、經(jīng)費(fèi)使用方面的辦學(xué)自主權(quán)，不斷完善學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制，提升學(xué)校自主辦學(xué)能力，嚴(yán)格規(guī)范和切實(shí)減少對中小學(xué)的各類檢查、評比等活動，為學(xué)校安心、靜心、精心辦學(xué)營造良好環(huán)境，充分激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力。