片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的實務(wù)難點及對策研究

王宜凡

摘要：政府和社會資本合作（PPP）模式是近年來推廣實施的一種項目合作投資模式，針對單一公共性項目的實施建設(shè)有較為成熟的合作機(jī)制，然而針對片區(qū)綜合開發(fā)項目而言，如果應(yīng)用PPP模式會出現(xiàn)較多的困難，進(jìn)而給片區(qū)綜合開發(fā)項目的開展造成一定的不良影響。在這種情況下需要項目中的各方角色能夠根據(jù)PPP項目中存在的問題實施相應(yīng)的干預(yù)措施，本文探討了在項目中存在的實務(wù)難點以及解決措施。

Abstract： The public-private partnership （PPP） model is a project cooperative investment model that has been promoted and implemented in recent years. There is a relatively mature cooperation mechanism for the implementation and construction of a single public project. However， for the comprehensive development projects of the area， if the PPP model is applied， there will be more difficulties， which will cause certain adverse effects on the development of the comprehensive development projects of the area. In this case， the roles of all parties in the project need to be able to implement corresponding intervention measures according to the problems in the PPP project. This article discusses the practical difficulties and solutions in the project.

關(guān)鍵詞：片區(qū)綜合開發(fā);PPP項目;實務(wù)難點;對策

Key words： area comprehensive development;PPP project;practical difficulties;countermeasures

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）32-0118-02

0? 引言

近年來國內(nèi)多個區(qū)域都在重視推出片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目這一模式，并且這一模式已經(jīng)成為了PPP項目主推模式，獲得了大量社會資本的關(guān)注，也吸引了較多的社會投資。雖然目前這一模式存在較大的優(yōu)勢，然而在實際的運(yùn)營和操作過程中仍然存在著較多的問題，進(jìn)而影響了項目的開展。以單體項目角度出發(fā)進(jìn)行分析，對片區(qū)實施綜合開發(fā)時投入和收益均產(chǎn)生了一定的變化，使得政府和社會資本均會受到各種不可控制因素的影響，難以做到有效的風(fēng)險規(guī)避。因此在進(jìn)行片區(qū)綜合開發(fā)時需要針對項目實施全過程中存在的問題予以改善措施，深入挖掘不同實務(wù)難點出現(xiàn)的原因，采取有效措施進(jìn)行干預(yù)。

1? 片區(qū)合作中將新增財政收入作為還款來源難點以及解決對策

1.1 實務(wù)難點

在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目中政府和企業(yè)均會參與到其中，然而政府中存在著資金緊張的問題，為了避免這一問題影響到項目的進(jìn)展，政府會將合作項目中所獲得的新增財政收入當(dāng)做本次合作政府資金來源[3]。新增財政收入擁有較多不確定因素，會增加政府負(fù)債幾率，使項目的開展也會因此出現(xiàn)一定風(fēng)險。社會資本為了能夠與政府進(jìn)行合作，會同意政府將新增財政收入作為還款來源，接受政府所提出的支付手段。然而在政府所規(guī)定的政策中這種支付形式缺少政策支持，因為在規(guī)定中提出政府所獲得的每項收益都需要納入政府預(yù)算，對資金實施整體支配，政府本身沒有權(quán)利將這些資金直接支付給社會企業(yè)，會使企業(yè)增加資金收入不確定性的幾率。并且在該項目合作中所涉及到的資金量較大，如果只是由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，會增加企業(yè)的發(fā)展壓力，給企業(yè)的經(jīng)營和生產(chǎn)造成不利影響。如果合作時沒有及時獲得收益和回報，會使得企業(yè)在后續(xù)項目建設(shè)過程中無法平衡收支，會使項目建設(shè)進(jìn)入到難以開展的困境中。

1.2 解決措施

為了能夠解決政府在資金支付困難方面存在的問題，減少企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險的壓力，需要針對片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的特點制定新型的管理手段。第一需要對項目投資持續(xù)進(jìn)行調(diào)整和合理規(guī)劃，確保政府自身能夠及時向社會資本進(jìn)行財政支付，擁有一定的支付能力。第二，對提出的財政支付政策進(jìn)行深入研究，嚴(yán)格遵守政策規(guī)定，對政府所支出的成本以及獲得的收入實施正確管理。第三，擴(kuò)大目前現(xiàn)有的經(jīng)營性收入，避免出現(xiàn)過于依賴地方財政收入的現(xiàn)象，能夠確保政府擁有平穩(wěn)的財政收入。

2? PPP項目融資困難以及解決對策

2.1 實務(wù)難點

片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目存在的融資困難問題具體表現(xiàn)為2點，第一融資規(guī)模較大，第二融資期限較長。一般來講，在投資該項目時規(guī)模最少會在30億到40億，甚至?xí)_(dá)到100億到200億。融資規(guī)模明顯大于單一項目建設(shè)，需要更多的資本參與到項目融資中，這就會增加融資的困難程度。該項目的融資期限也要長于其他項目，融資期限較短的話會在十幾年左右，部分項目的融資期限甚至可以達(dá)到二十年之上。

2.2 解決措施

在解決融資規(guī)模大這一難點時，可以從以下三個角度入手：①多多鼓勵多個金融機(jī)構(gòu)參加了項目融資中，可以借鑒銀團(tuán)貸款的模式，由一家銀行帶頭實施整體投資，組建銀團(tuán)，將所獲得的融資份額劃分為A段和B段，分別代表股權(quán)融資和貸款融資，在參加融資之后即可獲取一定融資資金。②要求一家擁有不同分支機(jī)構(gòu)的金融企業(yè)按照上述提到的方法參與到融資中，完成系統(tǒng)內(nèi)部的銀團(tuán)融資。③要求各種類型的金融機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行融資，當(dāng)處于股權(quán)基金層面時，可以讓商業(yè)銀行的理財資金以及保險資金同時參與到項目融資的過程中，并按照金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險偏好和收益偏好實施分層。當(dāng)處于債權(quán)融資層面時，可以由銀行貸款以及險資債權(quán)進(jìn)行銀團(tuán)的組建。

在解決融資期限長這一難點時，可以從以下三個角度入手：①實施期限結(jié)構(gòu)化這一種融資手段，將銀行中所涉及到的各種項目實施期限搭配，以此來解決融資期限長的問題，延長貸款期限。或者可以將建設(shè)期和運(yùn)營期兩個階段的融資工作進(jìn)行有效銜接。②在實施期限結(jié)構(gòu)化融資的過程中，可以針對不同類型的金融產(chǎn)品作為實施對象，并將其均實施在同一家金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部，能夠獲取商業(yè)銀行的配合以及金融機(jī)構(gòu)的配合，進(jìn)而提升該政策的應(yīng)用時效性。③在項目建設(shè)過程中同時會有大量的子項目，為了降低融資所帶來的風(fēng)險可以進(jìn)行分期建設(shè)和分期融資，能夠減少因融資所造成的風(fēng)險。

3? 項目運(yùn)營問題以及解決對策

3.1 實務(wù)難點

項目運(yùn)營始終是該類型項目中的實施難點，具體困難表現(xiàn)在運(yùn)營內(nèi)容缺少明確的界定標(biāo)準(zhǔn)以及缺少擁有豐富經(jīng)驗的供應(yīng)商兩個方面，是制約項目有序進(jìn)行的關(guān)鍵因素之一。如果是單體類的PPP項目會具有明確的邊界條件、運(yùn)營范圍和運(yùn)營內(nèi)容，政府和企業(yè)因項目運(yùn)營產(chǎn)生爭議的幾率較小。然而由于片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，且項目后續(xù)的規(guī)劃和設(shè)計均需要依靠企業(yè)完成，政府對此無清晰的規(guī)劃，導(dǎo)致在運(yùn)營階段政府和社會資本會因運(yùn)營服務(wù)的的責(zé)任和權(quán)利產(chǎn)生爭議。在目前的市場中擁有長期實踐經(jīng)驗的運(yùn)營供應(yīng)商較少，找到的企業(yè)均存在忽略運(yùn)營的問題，因此會影響到項目開發(fā)效率。

3.2 解決措施

政府可以在項目資格審查的過程中提出對企業(yè)的招選要求以及項目運(yùn)營范圍，并對企業(yè)各項資格實施嚴(yán)格審查，若與政府合作的企業(yè)運(yùn)營能力較為薄弱，可以選擇外包的手段選定其他供應(yīng)商。若外包供應(yīng)商在項目運(yùn)營中出現(xiàn)問題，需要由企業(yè)共同預(yù)期承擔(dān)。

4? 社會資本履約能力不足以及解決對策

4.1 實務(wù)難點

社會資本履約能力不足具體是指在項目開發(fā)和建設(shè)時，企業(yè)無法依據(jù)原本合同中提出的績效考核標(biāo)準(zhǔn)完成自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)[2]。當(dāng)出現(xiàn)這一問題時會讓政企合作項目走入到困境之中，使項目建設(shè)存在一定的風(fēng)險。

4.2 解決措施

首先，應(yīng)用政府在采購環(huán)節(jié)中所存在的競爭機(jī)制對社會資本實施篩選，結(jié)合開發(fā)項目的類型確定投資人，必須要保證投資企業(yè)能夠擁有一定的投資能力、招商能力以及運(yùn)營能力，為政府選擇優(yōu)秀的合作對象。其次，政府需要針對項目建設(shè)制定一定的績效考核評價機(jī)制，按照評價機(jī)制中所規(guī)定的內(nèi)容對企業(yè)實施定期和定量的績效考核，能夠?qū)ζ髽I(yè)起到一定的督促作用。最后，如果企業(yè)在項目建設(shè)最后也無法完成考核標(biāo)準(zhǔn)，可以通過雙方的協(xié)商將考核期限延長，要求企業(yè)在一定期限內(nèi)對項目建設(shè)進(jìn)行完善和整改。如果在此情況下仍然未完成項目建設(shè)，政府可以接管該項目或者派遣人員介入該項目，在必要的情況下可以提前選擇終止開發(fā)項目。

5? 土地資源補(bǔ)償難以實現(xiàn)以及解決對策

5.1 實務(wù)難點

當(dāng)前在實施片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的過程中會涉及到土地資源這一內(nèi)容，土地資源本身所具有一定的特殊性質(zhì)，成為了眾多實務(wù)難點以及項目建設(shè)困境的關(guān)鍵原因。土地資源補(bǔ)償也是政企合作過程中經(jīng)常涉及到的一個問題，會出現(xiàn)難以落實補(bǔ)償操作和違反土地管理要求的現(xiàn)象。在政府和企業(yè)的合作過程中，為了避免政府承擔(dān)較大的財政支付壓力，政府會對企業(yè)實施一定的優(yōu)惠政策，讓企業(yè)能夠以較低的價格獲取土地資源，完成對企業(yè)的補(bǔ)償[3]。然而在土地流轉(zhuǎn)規(guī)定中明確提出，如果將經(jīng)營性土地直接作為社會資源對企業(yè)實施補(bǔ)償會違反“招拍掛”這一制度的要求，影響了土地管理的合理性。一旦土地資源補(bǔ)償出現(xiàn)問題，不僅會讓本次合作走入困境，同時還會在社會上出現(xiàn)嚴(yán)重的不良輿論影響。

5.2 解決措施

對上述問題進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)政府在實施資源補(bǔ)償時會出現(xiàn)違反規(guī)定的狀況，因此要想完成土地資源補(bǔ)償就必須要保證能夠在合法的范圍內(nèi)獲取土地資源。為了避免項目出現(xiàn)風(fēng)險、保證資源補(bǔ)償?shù)穆鋵崳枰驼畬嵤┢降荣Y源交換，能夠有效推進(jìn)項目的進(jìn)行和建設(shè)。

在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目中仍然存在著較多的實務(wù)難點，例如項目合作范圍過大、項目運(yùn)作時子項目種類和性質(zhì)過多、企業(yè)招標(biāo)選擇方式不合理、項目運(yùn)營內(nèi)容不明確、項目運(yùn)營缺少經(jīng)驗以及項目績效評價不合理等，均是影響項目建設(shè)和發(fā)展的重要因素。在這種情況下，政府和企業(yè)必須要積極的協(xié)商，從自身的角度入手尋找引起這些問題的出現(xiàn)原因，針對問題原因采取有效措施實施干預(yù)，推動項目的有序建設(shè)。未來片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目建設(shè)會逐漸擴(kuò)大，政府和企業(yè)必須要重視上文提到的多種問題。

6? 結(jié)束語

綜上所述，近年來推廣實施的PPP模式，能夠穩(wěn)定、安全的完成單一項目投資建設(shè)，在單一項目建設(shè)方面發(fā)展較為完善。然而，因多種因素的影響導(dǎo)致難以對綜合性片區(qū)實施高效開發(fā)，主要因素包括難以將新增財政收入作為還款來源、融資困難、溢價分成問題、社會資本履約能力不足問題、土地資源補(bǔ)償難以實現(xiàn)等問題，使得項目無法按照合同中的約定完成建設(shè)。在PPP項目開設(shè)過程中如果政府或者企業(yè)意識到項目存在較大風(fēng)險，需要共同商議后選擇合理的措施對風(fēng)險因素進(jìn)行干預(yù)，如果商議結(jié)果不合適可以選擇終止，防止政企合作困境的問題出現(xiàn)。

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