京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展對策研究

林永民

摘要：在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，基于三地2019年統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，分析京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及協(xié)同發(fā)展可行性，并剖析了協(xié)同養(yǎng)老存在的問題與困境，提出應從制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新三個方面著力促進養(yǎng)老服務的協(xié)同發(fā)展。本文的研究為養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展政策的制定提供新思路。

Abstract： Under the Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development strategy， based on the statistics of the three places in 2019， the current situation of the elderly care service industry in the Beijing-Tianjin-Hebei region and the feasibility of coordinated development are analyzed， and the problems and difficulties of coordinated elderly care are analyzed， and the system should be innovated and mechanism. The three aspects of innovation and model innovation focus on promoting the coordinated development of elderly care services. The research in this article provides new ideas for the formulation of coordinated development policies for the elderly.

關鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展;養(yǎng)老服務;養(yǎng)老地產(chǎn)

Key words： coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei;elderly care services;elderly real estate

中圖分類號：TU71? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）32-0065-03

1? 京津冀人口老齡化發(fā)展現(xiàn)狀

當前，中國老齡化形勢非常嚴重。根據(jù)2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國60周歲及以上老年人口由2015年底的22200萬人上升到25388萬人，占比也由16.1%提高至18.1%，平均年增長率達到0.5%。其中，65周歲及以上老年人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%[1]。京津冀地區(qū)，作為中國區(qū)域發(fā)展的中心，其老齡化形勢更為嚴峻。根據(jù)三地2019年統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，北京市65歲以上的人口數(shù)量逐年增長，由2018年的241.1萬增加到2019年的246萬，占總?cè)丝诘?1.4%;天津市65歲以上的人口數(shù)量169.5萬，較2018年增長了近12萬，占總?cè)丝诘?0.8%;河北省65歲以上的人口數(shù)量1017.32萬，占總?cè)丝诘谋戎貫?3.4%，較去年上升了0.63個百分點。京津冀地區(qū)老齡化程度正在逐漸加深。然而，從醫(yī)療資源配置情況看，截至2019年底，京津冀三地醫(yī)療資源擁有量極其不平衡，主要體現(xiàn)在醫(yī)療設備、專業(yè)人員的不足，數(shù)據(jù)如表1所示。從絕對數(shù)量上來看，河北省的職業(yè)助理醫(yī)生數(shù)量與注冊護士持有量數(shù)量占優(yōu)勢，但從每千人人均數(shù)量上來看，河北仍是這三地中醫(yī)療資源擁有量最低的。

2? 京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展可行性

京津冀三地人口老齡化是全國治理老齡化問題的重點。京津冀三地各具優(yōu)勢，可以通過不同程度的優(yōu)勢互補來改善老齡化狀況，這為京津冀協(xié)同發(fā)展提供了可能。

2.1 區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來發(fā)展的新契機

從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構正處于轉(zhuǎn)型升級期。2019年，京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值達84580.8億元，占全國生產(chǎn)總值的14.13%。表2展示了2019年京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構水平。從人均GDP水平上看，三地經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)斷崖式差距。北京、天津人均GPD遠高河北省，北京是河北的3.55倍，天津也達到1.95倍。從第三產(chǎn)業(yè)增加值占比來看，北京與天津第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢明顯。河北產(chǎn)業(yè)雖也呈現(xiàn)“三二一”結(jié)構，然而從數(shù)據(jù)上看，其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢仍不明顯。河北省大力發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，一方面可以承接京津老人在河北養(yǎng)老，減輕京津的養(yǎng)老服務壓力，另一方面可加快河北省第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進京津冀三地在醫(yī)療、公共服務等方面的融合（2017，劉亞娜）。

2.2 優(yōu)越的政策支持奠定發(fā)展基礎

隨著“十三五”發(fā)展規(guī)劃的不斷落實，京津冀三地協(xié)同性發(fā)展走向新的發(fā)展起點。2015年11月，三地簽訂《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》，指出養(yǎng)老服務業(yè)為三地協(xié)同發(fā)展的重點內(nèi)容之一。2016年6月，三地簽署《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016年—2020年）》（李玉玲、胡宏偉，2019）。2016年9月，首批確立了三家京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展試點單位，“天津武清養(yǎng)老護理中心”、“中標集團河北高碑店養(yǎng)老項目”和“河北三河燕達國際健康城”。之后，三家民政部門又增設了6家養(yǎng)老機構進行試點。三地老年人入住試點養(yǎng)老機構，養(yǎng)老補貼政策可疊加使用。這些政策的制定旨在打破老年人異地養(yǎng)老所遇到的養(yǎng)老補貼和養(yǎng)老服務等方面的行政壁壘，重點打造京津冀協(xié)同養(yǎng)老服務示范區(qū)，疏解北京的非首都功能，釋放京津兩地人口老齡化壓力，推動基本公共服務均等化，為京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展奠定了政策基礎。

2.3 優(yōu)勢互補為協(xié)同養(yǎng)老提供機遇

京津冀城市群是我國經(jīng)濟發(fā)展的最重要的增長極之一。北京擁有相對完整的養(yǎng)老服務政策支持，良好的醫(yī)療設備，大量高學歷、高素質(zhì)的專業(yè)醫(yī)生和護理人員，相關補貼力度大。然而主要問題是土地資源相對匱乏，這不僅導致需要投入的養(yǎng)老服務機構的成本大大增加，加重財政負擔，而且高額的服務費也給當?shù)厝藥砹瞬恍〉慕?jīng)濟壓力。天津的醫(yī)療條件、公共服務也高于河北省，但同樣面臨土地資源緊張，養(yǎng)老機構少的問題。而河北土地資源廣闊，環(huán)境優(yōu)美，生活節(jié)奏適合老人養(yǎng)老。因此，河北省的優(yōu)勢在于它有較好的地理條件，較京津地區(qū)來說，有著大量的土地資源和較低的土地成本。而且河北省下諸如承德、秦皇島等地氣候宜人，空氣質(zhì)量良好很適合老年人養(yǎng)老。

2.4 滿足老年群體異地養(yǎng)老的需求

由于二胎生育政策的延遲效應，獨生子女逐漸面臨繁重的養(yǎng)老壓力和負擔，特別是在北京、天津，生活節(jié)奏快，子女面臨著沉重的工作壓力和生活壓力，因此，平時沒有充足的時間照顧老人，這直接導致家庭養(yǎng)老資源短缺。對比北京，津冀兩地，河北省擁有相對較低的生活成本，養(yǎng)老服務機構服務費用不高，工薪階層亦可負擔。此外，河北省還具有優(yōu)越的地理位置，氣候宜人，環(huán)境條件好，適合人們養(yǎng)老。隨著京津冀三地綜合交通運輸體系逐漸完善，河北省大部分地區(qū)已納入北京“一小時經(jīng)濟圈”，這為子女探望老人提供了便利（李玉玲、胡宏偉，2019）。京津冀地區(qū)可以探索、優(yōu)化、創(chuàng)新養(yǎng)老服務的內(nèi)容和層次，開發(fā)異地養(yǎng)老服務市場，這不僅促進三地經(jīng)濟增長，還可以在一定程度上縮小三地養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展鴻溝。

3? 京津冀三地養(yǎng)老服務業(yè)體系協(xié)同發(fā)展阻礙因素

在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，京津冀三地養(yǎng)老協(xié)同服務已取得成就，但三地關于養(yǎng)老政策不協(xié)調(diào)、養(yǎng)老服務業(yè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題。制約京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務發(fā)展過程及養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的困境主要有京津冀三地體制、機制等帶來的治理困境、三地老人異地養(yǎng)老的認知困境、資金和資源等原因帶來的市場困境和醫(yī)療、教育水平帶來的服務困境。

3.1 京津冀三地體制、機制等帶來的治理困境

京津冀三地分屬不同政府來領導，其政策制定、發(fā)展規(guī)劃等大多與本地有關。雖然三地政府出臺了一系列協(xié)同發(fā)展的政策，但我國關于區(qū)域管理的方式是屬地管理，再加上地方保護主義和地方利益最大化的思想，使得三地在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的制定上會產(chǎn)生矛盾，在協(xié)同發(fā)展政策的實際應用中存在障礙;此外，我國養(yǎng)老制度的運行方式也跟地區(qū)相關，這無形中會在京津冀三地形成巨大的行政壁壘，包括醫(yī)保制度不統(tǒng)一、異地養(yǎng)老費用報銷難等問題，這嚴重制約了京津冀養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的道路。

3.2 京津冀三地老人異地養(yǎng)老的認知困境

京津地區(qū)老年人是否能接受異地養(yǎng)老是京津冀協(xié)同發(fā)展養(yǎng)老成功的關鍵所在。但是，很多老年人受到“落葉歸根”等傳統(tǒng)文化的影響，寧愿在本地，也不愿意去外地養(yǎng)老。而且，對于老年人來說，去外地養(yǎng)老，雖然可能獲得較為優(yōu)越的醫(yī)療條件和良好的條件，但同時也面臨自己生活交際圈子被打破的問題。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，不同年齡段的北京市老年人異地養(yǎng)老的意愿不同，但總體趨勢都是不愿意的比例要遠遠大于愿意的比例，只有17.5%的老人愿意異地養(yǎng)老，而有將近70.0%的老人不愿意異地養(yǎng)老，跨地區(qū)養(yǎng)老對于大部分老年人來說感到陌生和不可接受（王小春，2018）。

3.3 資金和資源等原因帶來的市場困境

經(jīng)濟發(fā)展水平的高低往往決定政府能給予人們多少社保補貼和福利。三省統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示，河北的人均GDP為4.63萬元，僅占北京的28%和天津的33%，河北的經(jīng)濟發(fā)展水平和居民消費水平明顯低于京津地區(qū)。目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于探索階段，它具有高投入、低資金回報率的特點。所以，社會各方缺乏對該產(chǎn)業(yè)的市場參與度，缺乏積極性。這就造成目前已有的養(yǎng)老機構，大多數(shù)還是公辦機構的情況。特別在地方政府財政支持不足的地區(qū)，這種情況更為嚴重。

3.4 人才、教育水平帶來的服務困境

北京、天津作為經(jīng)濟發(fā)達城市，聚集了全國的優(yōu)秀資源，分別從教育、科技、公共衛(wèi)生等方面吸引了很多人才。而這直接造成了京津兩地對周圍資源的“虹吸作用”，盡管近年來，兩地政府為推進京津冀協(xié)同發(fā)展出臺了很多政策，也取得了一些成績，然而，對于河北來說，這一公共服務落差依然很大，制約著京津冀協(xié)同發(fā)展的道路。此外，護理人員的專業(yè)性和素質(zhì)往往決定服務質(zhì)量。然而，實際情況確是該行業(yè)缺乏專業(yè)性和技術性強的專職醫(yī)護人才，特別是該領域的高素質(zhì)人才，而且行業(yè)人員絕大多數(shù)是剛畢業(yè)的高校應屆畢業(yè)生，他們還缺乏相應的護理經(jīng)驗，還處于學習和積累的階段，并且他們中的大部分人只是將養(yǎng)老機構當做自己未來發(fā)展的跳板，并沒有長期在養(yǎng)老服務行業(yè)發(fā)展的想法。這直接導致養(yǎng)老服務質(zhì)量不高，從長遠上看，難以應對到2035年老齡群體快速增長的嚴峻形勢，無法應對未來更高層次的服務需求（王萍，2019）。

4? 促進養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的建議

針對京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展存在的困境，應從制度、機制、模式三個方面展開創(chuàng)新。

4.1 人才引進、財政、護理保險制度創(chuàng)新

建立建全養(yǎng)老服務制度的供給。鼓勵本地區(qū)高職、專科等院校開辦養(yǎng)老護理專業(yè)，并對設立的學校機構給予資金支持，對報考該專業(yè)的學生提供助學金、畢業(yè)后安排工作等制度激勵措施，目的在于提升養(yǎng)老行業(yè)整體護理人員素質(zhì)。此外，設立京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展基金，加強對津冀兩地的資金扶持。同時，加快護理保險制度的落地，從制度上支持鼓勵市場和社會各方建立護理保險試點，隨著護理保險的不斷成熟與發(fā)展，從制度上規(guī)定將康復、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等服務項目納入醫(yī)保當中。

4.2 京津冀三地部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新

養(yǎng)老服務是一項系統(tǒng)工程，需要多個部門的共同合作，京津冀三地應建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務協(xié)同服務體系和部門內(nèi)部績效評價機制，加強各級財政部門、衛(wèi)生、民政、發(fā)改委等不同層級和相同層級之間以及公私部門之間聯(lián)系性與制度層面的整合，打破部門之間的信息孤島，減少不必要的制度成本，探索建立以橫向協(xié)商為基礎、縱向協(xié)調(diào)為補充的區(qū)域協(xié)調(diào)組織框架。著重解決醫(yī)療保險報銷及異地保險轉(zhuǎn)移等手續(xù)。

4.3 適度發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)示范項目模式

美日英等發(fā)達國家已形成比較成熟的養(yǎng)老地產(chǎn)模式，而國內(nèi)養(yǎng)老地產(chǎn)還處于探索階段。在京津冀地區(qū)適度發(fā)展以養(yǎng)老為目的，以地產(chǎn)為形式，以適老化設計為標準，并提供配套的養(yǎng)老設施與服務的養(yǎng)老地產(chǎn)。通過建立養(yǎng)老地老示范區(qū)，不僅關注老年人衣食住行的基本需求，還要重視老年人心理、精神方面的需求，推進相關配套設施和人員的建設，要最大化發(fā)揮示范引領作用。

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