提升被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金籌集與支付能力分析

蒲丹松

摘要：福建省于2016年出臺(tái)了《福建省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》（福建省人民政府令第177號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“177號(hào)令”），進(jìn)一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作。同時(shí)，被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金在籌集支付、安置補(bǔ)助費(fèi)劃轉(zhuǎn)、人均籌資標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留等方面依然存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。本文對(duì)此進(jìn)行分析并提出相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：被征地農(nóng)民;社會(huì)保障;資金籌集;支付能力

自2016年“177號(hào)令”出臺(tái)后，提出即征即保、分類(lèi)施保的原則，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

龍文區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金落實(shí)情況

1.早期單一渠道籌資模式

1997年建區(qū)的龍文區(qū)，成立初期有農(nóng)業(yè)人口109610人，占全區(qū)總?cè)丝跀?shù)的93%，是以農(nóng)業(yè)人口為主的新城區(qū)。2008年起，龍文區(qū)政府先后出臺(tái)一系列政策文件，為征地項(xiàng)目預(yù)留社會(huì)保障資金，并較早向失地農(nóng)民發(fā)放被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金。資金主要來(lái)源為用地單位報(bào)批項(xiàng)目時(shí)繳交的社會(huì)保障預(yù)留金，籌資渠道相對(duì)單一。

鑒于龍文區(qū)耕地面積小，耕地人口密度大，早期征地項(xiàng)目一律按征地總面積3萬(wàn)元/畝標(biāo)準(zhǔn)收取社會(huì)保障預(yù)留金，2015年又上調(diào)至4.2萬(wàn)元/畝。龍文區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，16至59周歲被征地農(nóng)民可不建立個(gè)人賬戶(hù)，年滿(mǎn)60周歲且符合被征地養(yǎng)老保障對(duì)象的，其被征地養(yǎng)老保障金與城鄉(xiāng)居民?；A(chǔ)養(yǎng)老金合并計(jì)發(fā)，由于該模式未做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，基本屬于“以支定收”，全省88個(gè)縣（市、區(qū)）中有82個(gè)縣基本采取這種失地農(nóng)民保障模式。

2.目前多渠道籌資模式

“177號(hào)令”實(shí)施后，龍文區(qū)先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)被征地人員社會(huì)保障資金籌集管理工作的通知》（漳龍政辦〔2018〕118號(hào)）和《關(guān)于調(diào)整被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金和被征地人員社會(huì)保障資金預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)的通知》（漳龍政辦〔2018〕119號(hào)），完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金籌措政策，合理測(cè)算個(gè)人賬戶(hù)籌資標(biāo)準(zhǔn)，除征地項(xiàng)目社會(huì)保障預(yù)留金外，其他資金籌集渠道包括：第一，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)按規(guī)定列入預(yù)算安排的資金（不低于上一年度國(guó)有土地有償使用收入1%的標(biāo)準(zhǔn)）;第二，按規(guī)定用于社會(huì)保障資金的安置補(bǔ)助費(fèi);第三，省、市級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金。

同時(shí)，龍文區(qū)統(tǒng)籌考慮新舊被征地人員，同步解決二輪土地延包、漁民等歷史遺留問(wèn)題，優(yōu)先重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以養(yǎng)老年齡段人員為主，分批次分步驟推進(jìn)征保工作，有效緩解征遷矛盾，使廣大失地農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，解決老有所養(yǎng)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展。

被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

結(jié)合龍文區(qū)實(shí)際，被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金主要面臨以下問(wèn)題。

1.保障金面臨提標(biāo)和籌資的雙重壓力

一是支出方面。按“177號(hào)令”要求，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和人均個(gè)賬籌資標(biāo)準(zhǔn)，均按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。“177號(hào)令”出臺(tái)后，龍文區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)從140元/人/月調(diào)整為337元/人/月。按龍文區(qū)年均征地規(guī)模，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障年均新增建立個(gè)賬人數(shù)約為2400人，個(gè)賬籌資標(biāo)準(zhǔn)按4.68萬(wàn)/人計(jì)算，僅個(gè)賬部分年均籌資需1.1億元，隨著符合被征地農(nóng)民保障領(lǐng)取對(duì)象人數(shù)呈遞增態(tài)勢(shì)，人數(shù)增加的同時(shí)待遇標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。

二是收入方面。近年來(lái)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)維持低位運(yùn)行，房地產(chǎn)投資熱潮逐漸消退，耕地資源的稀缺性，決定未來(lái)過(guò)度依賴(lài)土地出讓金收入預(yù)算的社會(huì)保障資金將逐步下降。

2.現(xiàn)有征地補(bǔ)償方式造成安置補(bǔ)助費(fèi)劃轉(zhuǎn)困難

按照“177號(hào)令”規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)納入?yún)^(qū)片綜合地價(jià)，由政府定期向社會(huì)公布。該籌資渠道實(shí)施難度和阻力相對(duì)較大，主要因?yàn)楦赜赊r(nóng)民承包，被征地農(nóng)民觀念上早已將耕地視為私有財(cái)產(chǎn)，從安置補(bǔ)助費(fèi)中劃轉(zhuǎn)必然減少失地農(nóng)民補(bǔ)助費(fèi)，劃轉(zhuǎn)應(yīng)建立在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，如果將征地安置補(bǔ)助費(fèi)提高部分直接劃入社保資金由政府管理，導(dǎo)致征地補(bǔ)助費(fèi)偏低，農(nóng)民容易產(chǎn)生抵觸情緒。

3.難以充分落實(shí)按人均籌資標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留的保障資金

目前，福建省執(zhí)行“177號(hào)令”的具體經(jīng)辦流程尚未出臺(tái)，各地在征地時(shí)對(duì)被征地農(nóng)民還難以做到即征即保，實(shí)際審查項(xiàng)目保障資金落實(shí)過(guò)程中，難以充分落實(shí)按實(shí)際符合保障條件人數(shù)精確測(cè)算項(xiàng)目預(yù)留保障資金。這種情況造成各地區(qū)之間被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象。

4.省、市級(jí)補(bǔ)助資金籌集未執(zhí)行到位

按照“177號(hào)令”規(guī)定，省級(jí)財(cái)政按照每征用一畝耕地8000元標(biāo)準(zhǔn)給予縣（市、區(qū)）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金補(bǔ)助。但是，省財(cái)政下達(dá)資金時(shí)，是以“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”科目支出并明確專(zhuān)款專(zhuān)用。由于該科目用途僅為“基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理和耕地開(kāi)發(fā)”，并不能直接用于社會(huì)保障項(xiàng)目，因此，省級(jí)補(bǔ)助資金需要基層財(cái)政部門(mén)進(jìn)行科目置換，操作困難，導(dǎo)致多數(shù)縣（市、區(qū)）該項(xiàng)資金并未歸入社會(huì)保障資金專(zhuān)戶(hù)。

對(duì)策和建議

1.多渠道籌措資金，確保資金落實(shí)到位

政府應(yīng)高度重視被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作，自覺(jué)承擔(dān)資金籌集主體責(zé)任，嚴(yán)格開(kāi)展用地項(xiàng)目被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金落實(shí)情況審查，并根據(jù)新《土地管理法》規(guī)定，將被征地農(nóng)民社會(huì)保障情況納入政府土地補(bǔ)償安置方案公告。

針對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)劃轉(zhuǎn)部分，龍文區(qū)暫時(shí)采取攤?cè)胝鞯爻杀?，由用地?xiàng)目單位承擔(dān)，按每畝分?jǐn)傆?jì)算另外繳交，并根據(jù)安置補(bǔ)助費(fèi)調(diào)整適時(shí)提高。同時(shí)，進(jìn)一步明確省級(jí)8000元/畝耕地補(bǔ)助的使用渠道，以及市級(jí)對(duì)區(qū)級(jí)應(yīng)承擔(dān)的國(guó)有土地有償使用收入提取部分保障資金的回?fù)苻k法，提出可行性實(shí)施方案，有效緩解縣（區(qū)）資金籌資壓力。

2.合理測(cè)算籌資標(biāo)準(zhǔn)，確保資金收支平衡

鑒于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，龍文區(qū)應(yīng)提高社會(huì)保障預(yù)留金標(biāo)準(zhǔn)，并按用地性質(zhì)不同采取階梯價(jià)征收：（1）商業(yè)用地項(xiàng)目、收購(gòu)儲(chǔ)備用地項(xiàng)目按征地總面積28萬(wàn)元/畝征收;（2）市政道路、城市配套基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)等非經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目按征地總面積10萬(wàn)元/畝征收;（3）工業(yè)用地按征地總面積4.2萬(wàn)元/畝征收。

龍文區(qū)在進(jìn)行征地項(xiàng)目社會(huì)保障措施落實(shí)情況審查時(shí)，符合條件的被征地農(nóng)民保障對(duì)象均按不低于4.68萬(wàn)/人的個(gè)賬籌資標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留，項(xiàng)目社會(huì)保障預(yù)留金若按土地總面積測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)征收不足的，須以實(shí)際保障人口數(shù)按個(gè)賬籌資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算預(yù)留，以利于統(tǒng)籌全區(qū)征地項(xiàng)目保障資金的平衡。

3.加強(qiáng)保障資金監(jiān)管，確保資金保值增值

政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督管理，完善資金保值增值管理機(jī)制，提升運(yùn)行效益。一方面，財(cái)政、人社、國(guó)土等部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)賬工作，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理，單獨(dú)管理、核算被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金，專(zhuān)款專(zhuān)用，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，防止資金被擠兌、挪用，確保資金安全完整。同時(shí)，要完善資金監(jiān)督管理和績(jī)效考核機(jī)制，不定期對(duì)資金運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

另一方面，應(yīng)探索在保證資金安全前提下，通過(guò)部分資金開(kāi)展試點(diǎn)，或交由上級(jí)財(cái)政部門(mén)代為投資管理，或由國(guó)有商業(yè)保險(xiǎn)公司集中管理、統(tǒng)一投資、獨(dú)立核算，有效解決資金保值增值問(wèn)題。

4.完善配套管理組織，健全資金運(yùn)行機(jī)制

一是完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障經(jīng)辦流程，明確保障對(duì)象個(gè)人賬戶(hù)管理和社保繳費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法，規(guī)范被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金管理規(guī)定。

二是建立健全全省統(tǒng)一規(guī)范的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，確保業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。

三是由人社、自然資源、農(nóng)林、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)部門(mén)間分工合作，及時(shí)制定相關(guān)配套政策，妥善解決歷史被征地農(nóng)民問(wèn)題。另外，定期開(kāi)展被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金審計(jì)，研究解決資金運(yùn)行中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。

5.修訂完善“177號(hào)令”，適當(dāng)調(diào)整資金標(biāo)準(zhǔn)

建議省政府在組織調(diào)研基礎(chǔ)上適時(shí)對(duì)“177號(hào)令”進(jìn)行修訂完善，適當(dāng)調(diào)整資金標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對(duì)象繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老保障金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，可以參照各地靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)額的一定比例執(zhí)行，且人均籌資標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于當(dāng)?shù)厝司徽鞯剞r(nóng)民社會(huì)保障補(bǔ)貼金額。

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