基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的依據(jù)、阻礙與推進路徑

田先榮

（中南財經(jīng)政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、引 言

長期以來,我國養(yǎng)老保險都存在著“地區(qū)分割”和“碎片化”的現(xiàn)象。從理論上看，這不符合社會保險的互助共濟屬性和所遵循的大數(shù)法則，制約著養(yǎng)老保險制度風險分散功能的有效發(fā)揮。從現(xiàn)實來看，由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展、撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)和制度改革等方面存在顯著差異，地方統(tǒng)籌導致區(qū)域間的養(yǎng)老保險基金收支狀況存在較大差距。東部的廣東、山東、江蘇等9個省份每年都有大規(guī)模的基金結(jié)余，其累計結(jié)余均突破千億元；而中西部出現(xiàn)當期收不抵支的省份數(shù)量卻逐年增加，2016年當期收不抵支的省份有7個，個別省份（如黑龍江）甚至出現(xiàn)了累計結(jié)余穿底的赤字情況（1）。除此之外，省級統(tǒng)籌還存在著地區(qū)間養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和繳費率不一致以及養(yǎng)老金待遇差距過大現(xiàn)象，并由此產(chǎn)生了一些社會問題。

實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是解決地區(qū)間收支不平衡、促進地區(qū)公平的根本性舉措，也是我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提升的最終目標。近年來，全國統(tǒng)籌一直是我國養(yǎng)老保險制度改革的重點和方向，2011年實施的《社會保險法》規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”（2），2017年黨的十九大再次提出“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”（3），在此期間相關文件也多次提出要加快全國統(tǒng)籌步伐，但是由于一直沒有出臺具體實施方案，全國統(tǒng)籌工作并未獲得實質(zhì)性進展。2018年基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度的建立標志著全國統(tǒng)籌邁出了重要的第一步，但是需要明確的是，中央調(diào)劑金制度只是由省級統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌的過渡性政策，并非真正意義上的全國統(tǒng)籌，雖然可以為全國統(tǒng)籌破除一些障礙，但是卻無法實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支，也并非統(tǒng)籌層次改革的最終目標。由于經(jīng)濟、社會、體制和歷史等多種因素相互交織，基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌面臨著諸多體制機制上的障礙，實施過程可謂是步履維艱。因此，加快全國統(tǒng)籌步伐對于深入貫徹落實黨的十九大精神、完善我國基本養(yǎng)老保險制度具有重要的現(xiàn)實意義。

二、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的主要依據(jù)

自我國建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度以來，統(tǒng)籌層次歷經(jīng)多次變遷，由最初的“縣級統(tǒng)籌、行業(yè)分割”狀態(tài)走向市級統(tǒng)籌，并逐步實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌（或省級調(diào)劑），當前正朝著實現(xiàn)全國統(tǒng)籌邁進。由地方統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向全國統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險制度走向成熟的必然趨勢，更是促進社會公平和提升經(jīng)濟效率的客觀需要。作為我國養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次提升的最終目標，全國統(tǒng)籌有著充分的理論與現(xiàn)實依據(jù)。

（一）養(yǎng)老保險制度公平原則的體現(xiàn)

養(yǎng)老保險制度作為體現(xiàn)和促進社會公平的重要制度設計，屬于國民收入的第二次分配，具有再分配功能，應該更加注重公平。近年來，為了促進城鄉(xiāng)居民之間和城鎮(zhèn)職工之間養(yǎng)老保險制度的公平性，我國進行了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的合并，實現(xiàn)了企業(yè)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的并軌。但是，區(qū)域之間的養(yǎng)老保險不公平問題依然存在。一方面，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一般都是勞動力流入地區(qū)，大量外來勞動力緩解了當?shù)厝丝趽狃B(yǎng)結(jié)構(gòu)老齡化的趨勢，其參保繳費為當?shù)胤e累了龐大的結(jié)余基金，形成了經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老金結(jié)余越充裕、繳費率水平越低的格局；另一方面，勞動力流動使輸出省份的參保職工規(guī)模遭到擠壓，基金收不抵支的情況進一步加劇，造成養(yǎng)老負擔的加重。同時，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和養(yǎng)老金收支結(jié)余上的不均衡，地區(qū)之間在養(yǎng)老金待遇計發(fā)上也存在較大的差距，東部發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老金待遇水平遠高于中西部地區(qū)。這實質(zhì)上是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)通過勞動力流動的形式將養(yǎng)老成本轉(zhuǎn)嫁到欠發(fā)達省份，加劇了地區(qū)間養(yǎng)老負擔和待遇的不公平[1]。只有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，形成基礎養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支的格局，才能使不同地區(qū)公平地分擔養(yǎng)老責任，促進地區(qū)間養(yǎng)老金待遇更加公平合理。

（二）均衡區(qū)域養(yǎng)老負擔的理性選擇

當前我國養(yǎng)老保險實行的是省級統(tǒng)籌體制，全國共有三十一個省級統(tǒng)籌區(qū)，格局較為碎片化。由于省份之間在經(jīng)濟發(fā)展水平、人口撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)、勞動力流動等方面存在明顯的不均衡特征，導致各省在養(yǎng)老金收支平衡和抗風險能力上存在較大差異。2016年養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余超過1 000億元的省份共9個，當期收不抵支的省份也有7個，有13個省累計結(jié)余的可支付月數(shù)不足12個月，個別省份甚至出現(xiàn)累計結(jié)余穿底的情況。由于省級統(tǒng)籌下資金無法在全國范圍內(nèi)調(diào)劑，越來越多的省份正在面臨著養(yǎng)老金赤字風險，從而加大了對財政補貼的依賴性。2003-2017年各級財政對基本養(yǎng)老保險的補助金額在逐年增長，累計已達3.97萬億元，其中僅2017年各級財政補助就達8 004億元，財政補助占當年職工養(yǎng)老金收入的比例達到了18.48%（4），而中央財政是補助的主要來源。為了均衡區(qū)域養(yǎng)老負擔，提高資金使用效率，2018年我國開始實行中央調(diào)劑金制度，意味著全國統(tǒng)籌邁出了重要的第一步。但是該制度只是一項過渡性政策，并非真正意義上的全國統(tǒng)籌。而實行真正的基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，增強互助共濟性，是解決區(qū)域間負擔不均衡、實現(xiàn)制度可持續(xù)性的根本出路。

（三）縮小地區(qū)養(yǎng)老金待遇差距的必然要求

在省級統(tǒng)籌體制下，依據(jù)當前的養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法，各省基礎養(yǎng)老金待遇與當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY緊密相關，其目的在于實現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)部參保人員的互助共濟和收入再分配。但是從全國來看，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大差異，各省份之間的在崗職工平均工資差距明顯，形成了不同地區(qū)養(yǎng)老金待遇差距過大的問題，使養(yǎng)老保險在地區(qū)之間的互助共濟和收入再分配功能未得到有效發(fā)揮。如果實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，采用統(tǒng)一的平均工資標準作為養(yǎng)老金待遇計發(fā)的依據(jù)，對于在全國平均工資水平以下的低收入地區(qū)而言，會因統(tǒng)籌層次的提高而獲得高收入地區(qū)的橫向基金調(diào)劑和轉(zhuǎn)移支付，從而使其基礎養(yǎng)老金待遇提高。高收入地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展之初，獲得了國家政策、資金、稅收等各方面的優(yōu)惠和扶持，也獲得了包括欠發(fā)達地區(qū)在內(nèi)的其他地區(qū)資源、勞動力等要素的支持，全國統(tǒng)籌下地區(qū)間的養(yǎng)老金再分配是發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的合理反哺。全國統(tǒng)籌擴大了養(yǎng)老保險基金的調(diào)劑范圍，縮小了不同區(qū)域之間由于經(jīng)濟發(fā)展水平差異造成的養(yǎng)老保險結(jié)果不公平，發(fā)揮了地區(qū)間橫向的互助共濟和再分配功能，是降低區(qū)域間養(yǎng)老保險待遇差距的必然要求，符合公平正義和共同富裕的社會價值追求。

（四）促進勞動力自由流動的客觀需要

中國養(yǎng)老保險制度的區(qū)域分割阻礙了勞動力的跨區(qū)域流動，主要是因為地方統(tǒng)籌、屬地管理的方式使養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)存在諸多限制[2]。根據(jù)《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66號）規(guī)定，職工跨統(tǒng)籌區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)只能帶走繳費工資的20%（個人賬戶8%的全部，社會統(tǒng)籌部分為繳費工資的12%），其余部分需要留在原工作地。這主要是考慮社會統(tǒng)籌部分由轉(zhuǎn)出地用人單位繳費組成，為該統(tǒng)籌區(qū)的全體參保人共同所有，需要協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)出地的利益關系。但是這對于轉(zhuǎn)入地來說不公平，因為只接收參保人社會統(tǒng)籌繳費的一部分，會損害轉(zhuǎn)入地其他參保人的利益。地方統(tǒng)籌下的養(yǎng)老保險關系跨區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)，實質(zhì)上是“轉(zhuǎn)入地”與“轉(zhuǎn)出地”局部利益的重新分配，涉及復雜的利益關系，容易造成“愿轉(zhuǎn)不愿接”的問題[3]。養(yǎng)老保險制度的地區(qū)分割現(xiàn)狀，使各地區(qū)養(yǎng)老保險制度獨立運行、互不銜接，信息無法共享互通，這為轉(zhuǎn)移接續(xù)設置了諸多藩籬，阻礙了勞動力的跨區(qū)域流動。而全國統(tǒng)籌的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式將使地方政府之間基本上不存在各自的收支利益，避免出現(xiàn)相互之間的責任推諉，使養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移更具便捷性，有利于從根本上解決養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移難問題,促進勞動力的合理流動，推動全國統(tǒng)一的勞動力市場的形成和完善，實現(xiàn)市場資源的優(yōu)化配置，促進經(jīng)濟增長。

三、阻礙基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的主要因素

（一）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

養(yǎng)老保險制度發(fā)展的不平衡歸根結(jié)底是因為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，這是全國統(tǒng)籌的最大障礙。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差異造成不同省份養(yǎng)老保險繳費和待遇呈現(xiàn)出明顯的差異。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于基金結(jié)余多、繳費職工規(guī)模大和基金支付保障能力強，繳費率普遍較低，企業(yè)負擔也較輕；且該地區(qū)在崗職工平均工資較高，其退休人員的養(yǎng)老金待遇也遠高于欠發(fā)達地區(qū)。在全國統(tǒng)籌模式下，無論采取何種方式計算平均工資作為養(yǎng)老金待遇的計發(fā)標準，都必然存在發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的收入轉(zhuǎn)移，這是制度改革實現(xiàn)互助共濟的初衷。但這在一定程度上損害了高收入地區(qū)的養(yǎng)老金福利，不符合“帕累托改進”的原則[4]。此外，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡在短時間內(nèi)無法得到徹底解決，意味著這種福利損失也將長期存在，使政策推行面臨各種阻礙。

（二）政府利益的非完全一致

在現(xiàn)行的中央與地方“分灶吃飯”的財政體制下，各級財政是一種分級包干、自求平衡的關系。在養(yǎng)老保險制度上，由中央負責養(yǎng)老保險政策的制定，地方政府據(jù)此制定適合本地區(qū)的具體方案，并負責養(yǎng)老保險費征繳和待遇發(fā)放，養(yǎng)老保險基金形成地方政府的財政專項資金。由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平和撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)的差異，各地基金收支差額和累計結(jié)余差距巨大。在省級統(tǒng)籌體制下，中央與地方政府的利益并非完全一致，中央政府的目標是基礎養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)的收支平衡，實現(xiàn)整個社會的福利和效用最大化；而地方政府的目標是本地區(qū)收支平衡或者收大于支，實現(xiàn)地方利益最大化。因此，基金富余的地區(qū)不愿打破原有利益格局去填補其他地區(qū)的缺口，并且由于長期的財政分灶體制，已經(jīng)固化的地方利益格局難以打破和協(xié)調(diào)?；A養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的推進還可能誘發(fā)地方政府的道德風險，例如，基金征繳積極性下降、對中央轉(zhuǎn)移支付依賴性增強、退休審批不嚴格等現(xiàn)象。政府間利益難以協(xié)調(diào)造成了基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的推進步伐緩慢、阻力重重。

（三）央地政府權(quán)責不明確

在當前省級統(tǒng)籌制度下，養(yǎng)老保險的事權(quán)在地方政府。地方政府負責養(yǎng)老保險基金的征繳和待遇發(fā)放，并進行基金管理。當出現(xiàn)基金結(jié)余時，資金都是由各地方政府留存，而一旦出現(xiàn)收不抵支的情況或者支付保障能力不足時，地方政府的財政保障能力往往十分有限，對中央財政的轉(zhuǎn)移支付具有很強的依賴性。因此，在省級統(tǒng)籌體制下央地政府存在事權(quán)與支出責任的不對稱。一般來說，統(tǒng)籌層次提高到哪一級政府，就應該由哪一級財政承擔兜底責任[5]。在全國統(tǒng)籌體制下，養(yǎng)老保險理應明確為中央事權(quán)，并由中央財政承擔財政兜底的責任。雖然2011年實施的《社會保險法》明確提出“基本養(yǎng)老保險逐步實行全國統(tǒng)籌”，黨的十九大再次明確“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，但是當前依然沒有明確在全國統(tǒng)籌體制下養(yǎng)老保險事權(quán)和財權(quán)的歸屬，也沒有明確中央和地方財政在養(yǎng)老保險中承擔的支出責任。中央與地方政府在權(quán)責上的不明確，使基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌存在體制上的障礙。

（四）歷史債務未合理承擔

1997年，《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》頒布實施，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制?！袄先恕睕]有個人賬戶，按照舊制度領取養(yǎng)老金；“中人”在新制度實施之前沒有個人賬戶積累，過去工作年限視同繳費年限，繳納費用均由社會統(tǒng)籌基金支付，由此便形成制度轉(zhuǎn)軌的歷史債務問題。長期以來，由于政府財力有限，歷史債務并未得到合理有效的承擔，而是通過當期職工和企業(yè)的統(tǒng)籌繳費去解決，導致長期以來繳費率居高不下和個人賬戶“空賬運行”[6]，這實際上是通過繳費的方式將歷史債務轉(zhuǎn)嫁到參保人和用人單位身上。當前，制度轉(zhuǎn)軌形成的歷史債務承擔主體是中央政府、地方政府、社會（參保人、用人單位）還是由多方共同承擔仍未加以明確。此外，我國不同省份歷史債務規(guī)模差異較大，如果將統(tǒng)籌層次提高到全國層面，那么歷史債務就會通過基金收支和統(tǒng)籌調(diào)劑的方式在地區(qū)間進行轉(zhuǎn)移和分攤，造成地方之間利益糾紛。因此，在全國統(tǒng)籌體制下，明確制度轉(zhuǎn)軌歷史債務的承擔主體是誰以及如何合理有效地解決歷史債務問題至關重要。

（五）省級統(tǒng)籌不徹底

2005年國務院《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》提出“在完善市級統(tǒng)籌的基礎上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌”。2007年原勞動保障部、財政部《關于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關問題的通知》提出，各地要在養(yǎng)老保險制度“六統(tǒng)一”基礎上建立和完善基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金在全省范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支。但是到目前為止，僅有部分省份實現(xiàn)了“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式的實質(zhì)性全省統(tǒng)籌，大多數(shù)地區(qū)仍然屬于名義上的省級統(tǒng)籌，實際上還處于“縣市統(tǒng)籌、省級調(diào)劑”階段，并非真正意義上的省級統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌不徹底使統(tǒng)籌層次呈現(xiàn)出“碎片化”格局，給各省內(nèi)部的統(tǒng)一管理帶來相當大的難度。全國統(tǒng)籌是省級統(tǒng)籌向更高統(tǒng)籌層次的一個提升，實現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌是全國統(tǒng)籌的重要條件和基礎。然而，當前統(tǒng)籌層次的“碎片化”特征使省與省之間和省份內(nèi)部在費用征繳、待遇水平、基金管理上難以統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)差距逐漸擴大的趨勢，嚴重阻礙了全國統(tǒng)籌的實施進程。

四、推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的主要路徑

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是一項復雜而系統(tǒng)的制度變革，面臨著歷史與現(xiàn)實多方面因素交織形成的巨大阻礙，在其推進過程中必須協(xié)調(diào)和平衡各方面的利益關系，包括橫向地區(qū)之間的利益關系和縱向中央與地方之間的利益關系。這些利益關系和阻礙因素既涉及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，也涉及政府權(quán)責體制和利益目標的差異，還受到制度變革等歷史因素影響。因此，當前的改革既要堅持全國統(tǒng)籌的目標導向不動搖，也要立足現(xiàn)實情況，結(jié)合面臨的具體阻礙因素，有針對性解決和突破，各方面協(xié)調(diào)推進，使全國統(tǒng)籌推進工作具有實質(zhì)性進展。

（一）提高中央調(diào)劑金比例

在區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展短期內(nèi)無法實現(xiàn)的情況下，發(fā)揮中央調(diào)劑金的地區(qū)橫向再分配功能，均衡各地區(qū)養(yǎng)老負擔顯得至關重要。由中央調(diào)劑金制度過渡到基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是目前情況下較為現(xiàn)實可行的途徑。中央調(diào)劑金在起步階段籌資比例暫定3%，主要是為了適當照顧基金結(jié)余量大地區(qū)的利益、一定程度上規(guī)避地方政府的道德風險、減少改革阻力而確定的，但是隨著中央調(diào)劑金制度的全面推行和逐步深入，必然要求擴大基金籌資和調(diào)劑的規(guī)模，更好地均衡省際負擔。通過逐步提高調(diào)劑力度，既能保障支付壓力大的省份養(yǎng)老金能夠按時足額發(fā)放，也能為實現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)籌破除一些體制機制上的障礙，積累改革經(jīng)驗，使全國統(tǒng)籌工作獲得實質(zhì)性進展。

（二）合理劃分央地政府權(quán)責

應當明確基本養(yǎng)老保險主要為中央事權(quán)和財權(quán)，由中央負責制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保險政策，編制全國養(yǎng)老保險基金收支預算，并對基金“收支余”進行全額預算管理，實行統(tǒng)收統(tǒng)支[7]。即由中央負責核定養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和費率，逐步實現(xiàn)由稅務部門代為征繳養(yǎng)老保險費，所有征繳收入全部進入中央財政專戶，實行統(tǒng)籌管理使用，結(jié)余部分納入中央財政專戶進行統(tǒng)一管理；并由中央負責養(yǎng)老保險待遇核定和制定調(diào)整政策。而地方政府的社會保障經(jīng)辦機構(gòu)的主要職責是承擔所轄地區(qū)的參保登記、退休審核、信息管理維護及經(jīng)核定后的待遇發(fā)放工作等[8]。同時，還要合理劃分中央和地方政府財政支出責任，明確雙方對基本養(yǎng)老保險基金的補貼比例。根據(jù)權(quán)責一致的原則，統(tǒng)籌層次提升到了全國層面，還應該明確當養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口收不抵支時由中央財政承擔兜底責任，保障養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。只有央地政府權(quán)責明確，才能避免責任推諉，破除體制障礙。

（三）建立激勵與約束機制

在基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌體制下，各地征繳的養(yǎng)老保險基金由中央集中管理和使用，地方失去了對基金的支配權(quán)力，這可能會使地方政府產(chǎn)生道德風險問題，例如，征繳積極性下降、參保擴面和稽核工作懈怠、退休審核不嚴格、增強對中央的依賴性而滋生“搭便車”等行為，將養(yǎng)老保險責任向上轉(zhuǎn)嫁到中央政府。因此，建立起相應的激勵與約束機制是全國統(tǒng)籌順利推進和實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)之一。在基礎養(yǎng)老金待遇核定時，要充分考慮不同地區(qū)物價水平差異，保障待遇與當?shù)厣钏较噙m應；考慮地方經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)等方面的差異性，在法定框架下適時允許和賦予地方政府設定“養(yǎng)老金附加”權(quán)限[9]；將養(yǎng)老保險參保擴面和基金征繳工作納入政府及官員考核體系；嚴格規(guī)范退休審核工作，抑制提前退休行為；加強對地方社保經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)督與考核，設置相應的獎懲機制等。

（四）明確歷史債務承擔主體

歷史債務是由于養(yǎng)老保險制度變革中籌資模式轉(zhuǎn)變的原因?qū)е碌摹！袄先恕焙汀爸腥恕痹谛轮贫葘嵤┣半m然形式上沒有個人賬戶的積累，但是其勞動和貢獻很大程度上在新制度實施之前就已經(jīng)轉(zhuǎn)化為政府所持有的國有資產(chǎn)或者是當期政府財政收入。因此，歷史債務理應由政府承擔，而非以“挖東墻補西墻”和維持當期高費率的方式進行消化。在全國統(tǒng)籌工作逐步推進時，應當明確政府為歷史債務的主要承擔者，同時，通過多種途徑籌集資金承擔歷史債務，如加大財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助、通過財政轉(zhuǎn)移支付建立儲備基金、劃撥中央和地方國有資本充實社會保障基金等。只有明確承擔主體，才能不帶著歷史債務進入新制度，避免成為一筆“糊涂賬”而產(chǎn)生責任推諉和矛盾糾紛等問題，為基礎養(yǎng)老全國統(tǒng)籌的順利實施減少障礙。

（五）進一步完善省級統(tǒng)籌

由于各地在經(jīng)濟社會發(fā)展和工作推進力度方面存在差異，省級統(tǒng)籌制度呈現(xiàn)出不平衡、不徹底的特點，造成了統(tǒng)籌層次的碎片化，阻礙了全國統(tǒng)籌工作的推進。因此，在全國統(tǒng)籌還未全面實施之前，地方政府要繼續(xù)推進和完善省級統(tǒng)籌制度，按照基本養(yǎng)老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經(jīng)辦管理“六統(tǒng)一”的要求，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金在省級層面的統(tǒng)收統(tǒng)支。具體來說，就是各省要執(zhí)行國家統(tǒng)一規(guī)定的費率政策和待遇政策，夯實養(yǎng)老保險繳費基數(shù)；完善省級預算制度，加強基金統(tǒng)一調(diào)度使用；強化收支管理，規(guī)范養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程；加強信息化建設，推動信息橫向共享和縱向互通。通過進一步做實省級統(tǒng)籌，為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌創(chuàng)造有利條件。

注 釋

（1）參見2011-2017年《中國統(tǒng)計年鑒》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。

（2）參見《中華人民共和國社會保險法》第八章第六十四條：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務院規(guī)定?！?/p>

（3）參見《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。

（4）參見2003-2017年《人力資源（勞動）和社會保障事業(yè)統(tǒng)計公報》，人力資源和社會保障部網(wǎng)站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/。