NGO參與應(yīng)急管理的制度變遷
——基于時(shí)機(jī)-動(dòng)力-路徑框架的分析

改革開放以來，我國應(yīng)急管理總體上實(shí)現(xiàn)了由戰(zhàn)爭時(shí)期的戰(zhàn)備準(zhǔn)備向和平時(shí)期的災(zāi)難應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變，災(zāi)難種類由傳統(tǒng)安全向非傳統(tǒng)安全轉(zhuǎn)變，管理體系由單一災(zāi)種管理向綜合管理轉(zhuǎn)變，參與主體由政府單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。一般認(rèn)為，至少在汶川地震前，我國的突發(fā)事件應(yīng)急管理是典型的社會(huì)動(dòng)員模式，即以黨政機(jī)關(guān)為核心，以思想動(dòng)員、輿論導(dǎo)向促成統(tǒng)一行動(dòng)，通過自上而下的層級(jí)式單項(xiàng)推進(jìn)在短時(shí)間內(nèi)集聚大量資源彌補(bǔ)政府應(yīng)急缺口。應(yīng)急管理社會(huì)動(dòng)員是我國應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和重大優(yōu)勢(shì)，但隨著改革開放的深入，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)累積，社會(huì)動(dòng)員模式不能完全適應(yīng)應(yīng)急管理的需要，迫切需要制度創(chuàng)新整合社會(huì)力量。

在此背景下，我國NGO在改革開放后獲得了爆發(fā)式的發(fā)展，不僅在數(shù)量上以每年30%的速度逐年遞增，而且在公共管理領(lǐng)域也正在發(fā)揮越來越重要的作用。NGO具有專業(yè)性強(qiáng)、社會(huì)資源豐富、服務(wù)多樣化的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。汶川地震之后，NGO越來越普遍地參與應(yīng)急管理，在國內(nèi)若干次重大突發(fā)事件應(yīng)急中發(fā)揮了重要作用。但是，NGO參與在壯大應(yīng)急管理力量的同時(shí)，也帶來了溝通與協(xié)同的挑戰(zhàn)。研究如何通過有效的制度設(shè)計(jì)來整合NGO力量、實(shí)現(xiàn)政社良性互動(dòng)，彌合社會(huì)動(dòng)員應(yīng)急模式與NGO參與之間的沖突，具有典型的現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)回顧

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已經(jīng)意識(shí)到應(yīng)急管理社會(huì)參與的必然性，并不斷地加以研究?？傮w看來，現(xiàn)有研究主要從目標(biāo)與路徑兩個(gè)方面進(jìn)行了分析。

從目標(biāo)上看，多數(shù)研究都有“多元合作治理”的預(yù)設(shè)，認(rèn)為社會(huì)參與應(yīng)急管理具有充分的動(dòng)機(jī)，(1)Alford J.,“The Multiple Facets of Co-production: Building on the Work of Elinor Ostrom,”Public Management Review, Vol.16,No.3,2014, pp.299-316.社會(huì)參與不僅能夠解決應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)需要，(2)J.W.Kim,“Does Voluntary Organizations' Preparedness Matter in Enhancing Emergency Management of County Governments？” Lex Localis, Vol.14,No.1,2016,pp.1-17;Z.Hillig and J.Connell,“Social Capital in a Crisis: NGO Responses to the 2015 Nepalese Earthquakes,”Asia Pacific Viewpoint,Vol.59.No.3,2018,pp.309-322;Y.P.Thye,A.J. Effendi and P.Soewondo,“Understanding How People Innovate for Emergency Sanitation: A Case Study of a Local NGO,”Water Practice and Technology, Vol.10,No.4,2018,pp.704-710.而且能夠拓展公民參與空間。同時(shí)，研究者也認(rèn)識(shí)到黨和政府仍然是應(yīng)急管理的主導(dǎo)力量，應(yīng)急管理呈現(xiàn)“以政府為中心、嚴(yán)密的NGO協(xié)同和以‘體制內(nèi)’為核心路徑動(dòng)員資源三個(gè)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的機(jī)制特征”。(3)史培軍、張歡：《中國應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的機(jī)制——汶川地震的經(jīng)驗(yàn)》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期，第96頁。在充分肯定政府作為應(yīng)急管理主導(dǎo)力量以“社會(huì)動(dòng)員”模式吸納社會(huì)力量的運(yùn)行模式之后，主張以“合作治理”為方向進(jìn)行改進(jìn)。(4)薛瀾、陶鵬：《從自發(fā)無序到協(xié)調(diào)規(guī)制：應(yīng)急管理體系中的社會(huì)動(dòng)員問題》，《行政管理改革》2013年第6期，第33頁。

從發(fā)展路徑上，多數(shù)學(xué)者主張通過平等協(xié)商、建立伙伴關(guān)系的方式促進(jìn)政府內(nèi)部、政府與NGO、NGO之間的廣泛合作，從而達(dá)到有效治理突發(fā)事件的目的。(5)史云貴：《中國社會(huì)群體性突發(fā)事件有效治理的理性路徑論析》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第4期，第9頁。NGO的角色應(yīng)當(dāng)像游擊隊(duì)員或者非正規(guī)軍，在地方政府、學(xué)校、居民、社區(qū)組織的支持下靈活機(jī)動(dòng)地投入到應(yīng)急管理中去。(6)K.M.Ha,“The Role of Community-Based Organization in Emergency Management in Rural Korea,” Lex Localis-Journal of Local Self-Government,Vol.10,2012，pp.187-202.NGO與政府合作的模式包括補(bǔ)充、互補(bǔ)、替代和疏離等，明確NGO在應(yīng)急管理不同階段的功能任務(wù)，建立NGO與政府合作的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與運(yùn)行機(jī)制是NGO有序參與的關(guān)鍵。(7)陶鵬、薛瀾：《論我國政府與社會(huì)組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期，第14頁。

當(dāng)前研究大多難以避免“目的論”的解釋，討論聚焦于政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理方式如何適應(yīng)多元主體合作治理的改革目標(biāo)。相關(guān)研究雖有助于在宏觀上認(rèn)清我國應(yīng)急管理社會(huì)參與制度變遷的方向，但也模糊了應(yīng)急管理社會(huì)參與政策變遷過程中的運(yùn)作方式，弱化了研究的實(shí)踐價(jià)值。NGO如何成為應(yīng)急管理的主體之一？其背后的推動(dòng)力量是什么？在實(shí)踐和政策領(lǐng)域，NGO是如何實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有應(yīng)急管理機(jī)制融合的？NGO參與應(yīng)急社會(huì)還存在哪些問題等都需要做出回答。

二、時(shí)機(jī)—?jiǎng)恿Α窂降姆治隹蚣?/h2>

(一)新制度主義的制度變遷研究路徑

新制度主義分為歷史制度主義、理性選擇制度主義、社會(huì)學(xué)制度主義(規(guī)范制度主義)三個(gè)流派，相應(yīng)地，制度變遷也形成了三種不同的范式。一是歷史制度主義視角下的制度變遷。歷史制度主義的特征主要是在承認(rèn)制度塑造行為者策略的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)制度對(duì)行為者的偏好形成的重大影響，認(rèn)為制度創(chuàng)立時(shí)的政策將極大地影響未來政策走向，且制度具有穩(wěn)定性，制度的變遷是“漸進(jìn)”的，存在明顯的“路徑依賴”。相對(duì)而言，歷史制度主義更不容易應(yīng)用于制度變遷，其對(duì)制度變遷的最大貢獻(xiàn)是提出了所謂“平衡斷裂”的觀點(diǎn)，即制度的均衡會(huì)被偶然的危機(jī)事件打破，從而引發(fā)制度變遷。二是理性選擇主義視角下的制度變遷。追求個(gè)人利益最大化的理性經(jīng)紀(jì)人假設(shè)是理性選擇制度主義的基本假設(shè)，集體行動(dòng)困境是其研究起點(diǎn)。在理性選擇制度主義者看來，能夠解決集體行動(dòng)困境的正是制度。理性選擇制度主義強(qiáng)調(diào)均衡的概念，認(rèn)為集體行動(dòng)的困境后個(gè)人之見的互動(dòng)模式會(huì)達(dá)到均衡狀態(tài)，而制度對(duì)于均衡的維持會(huì)起到重要作用；認(rèn)為制度變遷是對(duì)原有契約式均衡狀態(tài)的破壞，其外部動(dòng)因是一系列的非連續(xù)的事件，而其根源在于個(gè)體偏好的變化、聚合。其典型代表薩巴蒂爾的倡議聯(lián)盟理論，將政策變遷視作在特定情境中代表不同利益、秉持特定觀點(diǎn)的“聯(lián)盟”在政策子系統(tǒng)中的博弈過程。三是社會(huì)學(xué)制度主義視角下的制度變遷。社會(huì)學(xué)制度主義反對(duì)以原子化的個(gè)體解釋社會(huì)現(xiàn)象的理性選擇觀點(diǎn)，認(rèn)為個(gè)體不能脫離文化環(huán)境而存在；認(rèn)為制度不是物質(zhì)的實(shí)體，而是在認(rèn)知、文化和象征層面存在的社會(huì)秩序，社會(huì)秩序的形成和再生產(chǎn)過程被稱為制度化。其代表人物伯杰和盧克曼認(rèn)為人的行為是社會(huì)秩序的前提，同時(shí)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)有獨(dú)立于個(gè)體的客觀性，制度變遷是人的行為與社會(huì)現(xiàn)實(shí)制度之間的互動(dòng)過程，通過外在化(人的行動(dòng))、客觀化(在現(xiàn)有制度中詮釋行動(dòng))、內(nèi)在化(與他人分享行動(dòng)的詮釋，行為被廣泛接受)三個(gè)階段完成制度變遷，制度變遷的特征所體現(xiàn)在的三個(gè)階段是同時(shí)而不是按照一定的順序依次發(fā)生的。

我國深刻的制度變革刺激了國內(nèi)制度變遷研究，推進(jìn)了我國政策分析理論的發(fā)展，也產(chǎn)生了一系列重要的研究成果。國內(nèi)制度變遷研究的重點(diǎn)集中在以制度變遷理論解釋我國不同領(lǐng)域、層次的改革問題。這種研究在有效解釋我國制度改革的同時(shí)，也產(chǎn)生了微妙的問題：對(duì)于同類政策問題的變遷過程，以上三種理論都各有其適用之處，因而難以明確區(qū)分不同理論，并判定理論的適用性。制度變遷理論是在西方學(xué)術(shù)理論和案例背景下形成的，需要根據(jù)我國的政策體系和話語體系、結(jié)合我國公共政策問題進(jìn)行分析，才能更好地闡釋我國政策變遷過程。由此，國內(nèi)學(xué)者在借鑒國外研究成果的基礎(chǔ)上已進(jìn)行了新的探索。如，基于制度變遷理論，郭佩霞、鄧曉麗回顧了建國以來我國貧困治理歷程，分析了反貧困制度變遷的誘因和路徑；(8)郭佩霞、鄧曉麗：《中國貧困治理歷程、特征與路徑創(chuàng)新——基于制度變遷視角》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2013年第3期，第108頁。王雁紅分析了我國社會(huì)組織管理制度變遷的歷程，歸納了變遷的影響因素，運(yùn)用路徑創(chuàng)造理論詮釋了地方政府構(gòu)建社會(huì)組織分類管理制度的演進(jìn)路徑；(9)王雁紅：《從雙重管理到分類管理：我國社會(huì)組織管理的制度變遷與路徑創(chuàng)造》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2018年第6期，第76頁。郁建興、黃亮以制度分析理論為基礎(chǔ)，建立了“地方政府創(chuàng)新動(dòng)力的綜合性分析框架”；(10)郁建興、黃亮：《當(dāng)代中國地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力：基于制度變遷理論的分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第2期，第96頁。張翔建構(gòu)了“動(dòng)力—路徑”的分析框架分析城市基層治理的制度變遷；(11)張翔：《城市基層制度變遷：一個(gè)“動(dòng)力—路徑”的分析框架——以深圳市月亮灣片區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)工站的發(fā)展歷程為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第4期，第27頁。等等。在借鑒國內(nèi)外研究的基礎(chǔ)上，筆者將提取時(shí)機(jī)、動(dòng)力和路徑三個(gè)要素變量，分析我國NGO參與應(yīng)急管理制度變遷進(jìn)程。

(二)時(shí)機(jī)—?jiǎng)恿Α窂降姆治隹蚣?/h3>

理解NGO參與應(yīng)急管理過程需要回答五個(gè)問題：一是在應(yīng)急管理中，政府—社會(huì)互動(dòng)在制度上是如何安排的？二是現(xiàn)有制度安排存在什么樣的困難，導(dǎo)致了應(yīng)急管理參與主體的變化？三是哪些突發(fā)事件的爆發(fā)，加快了NGO參與應(yīng)急管理制度變遷進(jìn)程？四是NGO參與應(yīng)急管理沿著什么路徑逐步推進(jìn)？五是NGO參與應(yīng)急管理制度變遷面臨什么發(fā)展困境？——為解釋我國NGO參與應(yīng)急管理社會(huì)參與制度的變遷過程，“時(shí)機(jī)—?jiǎng)恿Α窂健钡姆治隹蚣芫哂休^好的適用性：

第一，時(shí)機(jī)、動(dòng)力、路徑是任何制度變遷必經(jīng)的階段。無論哪一種制度變遷理論，都必須回答“何時(shí)變遷”“為何變遷”“怎樣變遷”的問題。

第二，時(shí)機(jī)、動(dòng)力、路徑抽象了政策變遷的關(guān)鍵階段和關(guān)鍵因素。對(duì)于應(yīng)急管理來說，時(shí)機(jī)是一個(gè)非常重要的觸發(fā)因素，重大突發(fā)事件發(fā)生就是制度變遷的時(shí)間點(diǎn)。以時(shí)間為序串聯(lián)起多個(gè)重大突發(fā)事件，并從整體上把握NGO參與應(yīng)急管理制度變遷，有助于結(jié)合我國情況對(duì)制度變遷理論進(jìn)行檢驗(yàn)和補(bǔ)充。動(dòng)力是NGO參與應(yīng)急管理制度變遷的根源，包括影響因素和推動(dòng)力量。路徑說明了NGO參與應(yīng)急管理政策形態(tài)變化和演進(jìn)過程。

綜上，本文提出的“時(shí)機(jī)—?jiǎng)恿Α窂健狈治隹蚣苣軌蚰依òl(fā)生邏輯與發(fā)展時(shí)序兩個(gè)制度變遷的關(guān)鍵要素，可以全面分析我國應(yīng)急管理社會(huì)參與政策變遷的進(jìn)程。

三、我國NGO參與應(yīng)急管理制度變遷過程

由于突發(fā)事件不可持續(xù)、不可預(yù)測(cè)，不可能像其他社會(huì)問題那樣不間斷地被觀察，同時(shí)突發(fā)事件的后果不僅取決于災(zāi)害本身，更決定于社會(huì)系統(tǒng)的反應(yīng)。因此，應(yīng)急管理通常只能以突發(fā)事件為對(duì)象進(jìn)行。通過不同事件的應(yīng)急管理分析建立理論與實(shí)踐的連接，可以呈現(xiàn)應(yīng)急管理制度發(fā)展的規(guī)律。伴隨著重大突發(fā)事件應(yīng)急，不僅我國應(yīng)急管理體系逐步建立和完善起來，NGO參與也經(jīng)歷了無參與——放開參與——有序參與的過程。以突發(fā)事件為線索，可以完整觀察NGO參與應(yīng)急管理的變化過程，揭示NGO參與應(yīng)急管理的規(guī)律。

(一)從SARS到蘆山地震：應(yīng)急管理社會(huì)參與制度變遷的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

回溯我國應(yīng)急管理發(fā)展歷程，就“時(shí)機(jī)”來看，總是以若干次重大突發(fā)事件的爆發(fā)作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：或者在應(yīng)急管理過程中突破現(xiàn)有制度框架，出現(xiàn)新的應(yīng)對(duì)機(jī)制；或者是在災(zāi)后進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和制度的反思，進(jìn)而推動(dòng)制度變遷。

SARS是進(jìn)入新世紀(jì)以后我國面臨的第一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對(duì)我國危機(jī)管理體系的嚴(yán)峻考驗(yàn)。隨后幾年里，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理的體系中最重要的“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和法制開始建立起來。當(dāng)然在這個(gè)階段，尚未有制度對(duì)黨政軍之外的主體參與應(yīng)急管理做出安排，也沒有法律賦予NGO應(yīng)急管理主體地位。因此，對(duì)于應(yīng)急管理多元參與來說，這一階段應(yīng)急管理制度變遷的重要意義在于開啟了應(yīng)急管理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，為多元參與提供了可供附著的制度框架。

2008年被稱為我國NGO發(fā)展的“元年”，絕不僅僅指這一年我國NGO數(shù)量爆發(fā)式增長，更是指在當(dāng)年發(fā)生的重大公共事件中，NGO真正參與其中，發(fā)揮重要作用。這在汶川地震應(yīng)急中呈現(xiàn)得尤為明顯，眾多的NGO進(jìn)入災(zāi)區(qū)，與政府合作，直接面對(duì)災(zāi)民提供服務(wù)。NGO能夠進(jìn)入災(zāi)區(qū)展開救援，與宏觀環(huán)境的改變有密切關(guān)系。黨的中央層級(jí)的重要會(huì)議為我國NGO應(yīng)急管理參與提供了良好的政策環(huán)境。2007年，黨的十六屆六中全會(huì)提出健全NGO，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能，把培育和發(fā)展NGO正式納入社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的重要內(nèi)容。黨的十七大提出，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，重視NGO建設(shè)和管理。汶川地震NGO救災(zāi)行動(dòng)是我國NGO的“第一次大規(guī)模集體亮相”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這次地震中300多個(gè)NGO組織了突擊隊(duì)深入災(zāi)區(qū)救援，“幫助搶救傷員17萬余人，救助災(zāi)民30萬人，幫助設(shè)置災(zāi)民安置轉(zhuǎn)移點(diǎn)32個(gè)，幫助轉(zhuǎn)移災(zāi)民12萬人，提供各類物資價(jià)值16.6億元”。(12)四川省委辦公廳、四川省政府辦公廳：《從悲壯走向豪邁——抗擊汶川特大地震災(zāi)害的四川實(shí)踐·抗震救災(zāi)篇》， 成都：四川人民出版集團(tuán)，2011年，第23頁。NGO在應(yīng)急管理物資分配、傷員陪護(hù)、心理服務(wù)等需要個(gè)性化、直接針對(duì)個(gè)體的應(yīng)急管理公共服務(wù)方面顯示出巨大的優(yōu)勢(shì)，增援了政府。

汶川地震后，國家關(guān)于應(yīng)急管理整體設(shè)計(jì)中，出現(xiàn)了更多直接提及社會(huì)力量參與、協(xié)調(diào)政府與NGO活動(dòng)的表述。如，2008 年6 月9 日出臺(tái)的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》提出“政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合”。(13)中華人民共和國國務(wù)院：《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，http:∥www.gov.cn/zwgk/2008-06/09/content_1010710.htm，2020年1月6日。2010年通過的《自然災(zāi)害救助條例》提出：“自然災(zāi)害救助工作遵循以人為本、政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、災(zāi)民自救的原則。……村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)等NGO，依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作?！?14)中華人民共和國國務(wù)院：《自然災(zāi)害救助條例》，http:∥www.gov.cn/flfg/2010-07/14/content_1661409.htm，2020年1月6日。這些政策不同程度上回應(yīng)了NGO參與應(yīng)急管理的實(shí)踐需要，NGO參與應(yīng)急管理制度創(chuàng)新呼之欲出。

2013年，四川雅安蘆山再次發(fā)生7.0級(jí)地震。經(jīng)過汶川地震洗禮，蘆山地震中的社會(huì)參與要有序得多。四川抗震救災(zāi)指揮部下設(shè)了社會(huì)管理服務(wù)組，并在雅安設(shè)立了“抗震救災(zāi)NGO與志愿者服務(wù)中心”，負(fù)責(zé)與志愿者、NGO的溝通銜接，很好地充當(dāng)了政府與NGO、志愿組織之間聯(lián)系溝通的紐帶。這是我國突發(fā)事件應(yīng)急管理NGO參與向規(guī)范化、制度化邁出的重要一步。

蘆山地震后，中國政府不斷對(duì)應(yīng)急管理工作進(jìn)行反思，有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)眾多政策，完善政社協(xié)同機(jī)制，支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作。2015 年10 月，民政部公布《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，肯定了社會(huì)力量參與救災(zāi)的重要意義。2016 年12月19日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》發(fā)布，明確提出“完善社會(huì)力量和市場(chǎng)參與機(jī)制”，(15)中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、中華人民共和國國務(wù)院：《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，http:∥news.cri.cn/20170110/af35b9ed-e767-9ab0-e5d5-c335d0e7a6f4.html，2020年1月6日。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與救災(zāi)行動(dòng)評(píng)估和監(jiān)管，支持社會(huì)力量全方位參與常態(tài)減災(zāi)、應(yīng)急救援、過渡安置、恢復(fù)重建等工作。2016年12月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016—2020年)》，提出“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的引導(dǎo)和支持，完善社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)政策”。(16)中華人民共和國國務(wù)院辦公廳：《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016—2020年)》，http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/13/content_5159459.htm，2020年1月20日。

(二)社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)變化：應(yīng)急管理社會(huì)參與制度變遷的動(dòng)力結(jié)構(gòu)

公共管理政策變遷的動(dòng)力首先來自原有政策的不足，即現(xiàn)有的公共政策不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，不足以有效解決公共管理問題。應(yīng)急管理政策也不例外。NGO參與應(yīng)急管理政策變遷的基本原因是社會(huì)形勢(shì)變化、社會(huì)結(jié)構(gòu)分化與政府管理機(jī)制三者之間的矛盾。

1.NGO的快速發(fā)展與社會(huì)動(dòng)員模式的整合困境

改革開放后，我國NGO發(fā)展迅速。在1989年國家頒布《基金會(huì)管理辦法》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》之后，NGO迎來發(fā)展高潮。截至2007年底，民政部門統(tǒng)計(jì)我國NGO有38.69萬家。而根據(jù)清華大學(xué)的調(diào)查，這一年實(shí)際展開活動(dòng)的NGO總量約為300萬家。(17)王名：《走向公民社會(huì)——我國社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)》，《吉林大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期，第5-12頁。在經(jīng)濟(jì)、政治、文化各個(gè)領(lǐng)域都出現(xiàn)了各類協(xié)會(huì)、研究會(huì)、基金會(huì)。NGO的快速發(fā)展在拓展公民社會(huì)生活空間、增強(qiáng)社會(huì)資本的同時(shí)拓展了社會(huì)的多元格局。吸納NGO進(jìn)入公共管理領(lǐng)域，推動(dòng)形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)合作的社會(huì)治理格局既是NGO表達(dá)利益、獲得發(fā)展的需要，也成為政府整合社會(huì)力量、解決公共問題的必然選擇。

我國能夠形成有效的應(yīng)急管理社會(huì)動(dòng)員機(jī)制并在很長時(shí)間利用這種機(jī)制應(yīng)對(duì)多次突發(fā)事件，主要源于社會(huì)并未分化，政府能夠利用“共同體”機(jī)制(城市的單位制和農(nóng)村的社隊(duì)制)完成對(duì)社會(huì)成員的高度整合。隨著改革開放的深入，我國逐步由“身份社會(huì)”向“契約社會(huì)”轉(zhuǎn)化，個(gè)體與組織的關(guān)系逐步松散，城鄉(xiāng)共同體制度逐步解體。新的社會(huì)主體的分散性、自主性特征非常明顯，他們沒有對(duì)“單位”“社區(qū)”的依附，渴望在公共事務(wù)上表達(dá)自己的意見，發(fā)揮自己的作用。由于有著鮮明的“自組織”特性，NGO在吸納、聯(lián)合這部分社會(huì)群體方面有著非常突出的作用。在社會(huì)動(dòng)員所依賴的社會(huì)環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，社會(huì)動(dòng)員與分化社會(huì)之間的張力無疑會(huì)凸顯出來，繼續(xù)以社會(huì)動(dòng)員模式整合資源不僅難以保證效率，也與社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)背道而馳。

2.社會(huì)形勢(shì)變化與社會(huì)動(dòng)員模式的張力

從更大的視野來看，改革開放后我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展也帶來了不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的累積。貝克曾以“壓縮餅干”理論來比喻這一過程——在幾十年內(nèi)完成西方二三百年所經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型過程。在這個(gè)過程中，我國應(yīng)急管理面對(duì)著多重壓力。一是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程深入，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到來。人類社會(huì)的進(jìn)步帶來了新的風(fēng)險(xiǎn)種類和風(fēng)險(xiǎn)因素，人為風(fēng)險(xiǎn)將超過自然風(fēng)險(xiǎn)。二是社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的社會(huì)動(dòng)蕩。普遍認(rèn)為，在人均GDP超過1000美元后，一個(gè)國家進(jìn)入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期。三是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的到來，增強(qiáng)了突發(fā)事件的擴(kuò)散能力。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、轉(zhuǎn)型社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)疊加下，突發(fā)事件的影響不再局限于局部局地，往往是在某個(gè)領(lǐng)域發(fā)生，迅速向其他領(lǐng)域擴(kuò)散，形成綜合性事件，其破壞性成倍增加。為了應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的突發(fā)事件，需要相應(yīng)地調(diào)整和變革應(yīng)急管理機(jī)制。

社會(huì)動(dòng)員模式作為一種黨政主導(dǎo)的、自上而下的管理機(jī)制，其基本的邏輯是以政府管控社會(huì)，其重點(diǎn)在政府和上層，也不會(huì)帶來常態(tài)性的社會(huì)參與。整個(gè)應(yīng)急管理過程的主要推動(dòng)者是政府，政府進(jìn)行應(yīng)急管理工作的主要手段是控制—命令。其他主體參與應(yīng)急管理缺乏穩(wěn)定的制度保障也沒有明確的任務(wù)分工，應(yīng)急參與表現(xiàn)出很強(qiáng)的“隨事而定”特征，目的是獲取資源。在每一次突發(fā)事件結(jié)束后，社會(huì)參與渠道也隨之關(guān)閉。因此，變革應(yīng)急管理機(jī)制，首先需要擴(kuò)大應(yīng)急管理參與主體。

(三)應(yīng)急管理多元主體合作治理政策變遷的路徑分析

1. NGO參與放開

在汶川地震之前，NGO尤其是公益性NGO也參與到公共事務(wù)之中，并發(fā)揮了重要作用，但是，在應(yīng)急管理領(lǐng)域，社會(huì)動(dòng)員模式并未發(fā)生根本改變。根據(jù)耿曙的調(diào)研，在非典發(fā)生時(shí)，上海市很多企業(yè)，尤其是外資和合資企業(yè)已經(jīng)在政府之前就行動(dòng)起來，根據(jù)地域聯(lián)合成立了控制疫情蔓延的組織，在疫情應(yīng)對(duì)的初期也發(fā)揮了很大的作用，但是，在政府行動(dòng)起來之后，沒有建設(shè)或預(yù)留與這些NGO聯(lián)系的渠道，而是迅速用基層自治組織取代了這些“自組織”的NGO。(18)耿曙、胡玉松：《突發(fā)事件中的國家——社會(huì)關(guān)系上海基層社區(qū)“抗非”考察》， 《社會(huì)》2011年第11期，第55頁。

汶川地震中，NGO能夠發(fā)揮重要作用，與四川省地方政府、部門的支持與NGO自身的努力推動(dòng)分不開。由于缺乏負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與NGO聯(lián)絡(luò)的行政部門，NGO進(jìn)入災(zāi)區(qū)并開展服務(wù)的方式可以說是“八仙過海，各顯神通”。有些NGO在地震前就在四川開展過活動(dòng)，借助之前形成的與政府的長期合作關(guān)系，通過不同部門、不同系統(tǒng)進(jìn)入災(zāi)區(qū)。如樂施會(huì)與四川省扶貧辦合作，深入災(zāi)區(qū)鎮(zhèn)、村，發(fā)放救災(zāi)物資；國際小母牛通過與四川省畜牧系統(tǒng)的合作，利用畜牧局設(shè)置在各個(gè)村的獸防員了解情況，在災(zāi)區(qū)建立了救助點(diǎn)。有些NGO開展聯(lián)合行動(dòng)，成立志愿者聯(lián)盟統(tǒng)一對(duì)外溝通聯(lián)絡(luò)。如萬科公司志愿者、深圳登山協(xié)會(huì)和友成企業(yè)家扶貧基金會(huì)等三家NGO組織成立了“遵道志愿者協(xié)調(diào)辦公室”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)到達(dá)遵道的NGO和志愿者，并代表他們與遵道鎮(zhèn)政府對(duì)接，開展了物資提供、衛(wèi)生防疫、教育以及震后遵道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作。總部位于成都的“NGO四川救災(zāi)辦公室”聚合了100家中小型NGO，募集了1000萬余元物資，組織志愿者直接進(jìn)入災(zāi)區(qū)了解需求并進(jìn)行發(fā)放。政府—NGO—服務(wù)對(duì)象多樣的銜接方式既表現(xiàn)出NGO為進(jìn)入應(yīng)急管理領(lǐng)域的努力，也凸顯了規(guī)范化、制度化的政社互動(dòng)機(jī)制的缺失。

汶川地震后，NGO獲得了政府的許可，真正進(jìn)入了應(yīng)急管理一線，開始成為應(yīng)急管理的重要主體之一。但是，由于缺乏固定的聯(lián)系渠道和有效的合作機(jī)制，政府與NGO之間并未實(shí)現(xiàn)信息、資源、人員對(duì)接，并未建立政社之間良性互動(dòng)關(guān)系，NGO仍然游離于應(yīng)急管理機(jī)制的邊緣。也正因如此，汶川地震中的NGO作用并未充分發(fā)揮，政社合作存在很多問題：一是專業(yè)救災(zāi)NGO數(shù)量稀缺，部分缺乏專業(yè)救災(zāi)能力的NGO不能救人反需救助，不僅擠占資源更加重了災(zāi)區(qū)的混亂局面；二是政府與NGO影響力不對(duì)等，政府對(duì)NGO活動(dòng)有很大影響，而NGO幾乎不能影響政府；三是救災(zāi)力量空間分布不均，一些“明星”災(zāi)區(qū)各種NGO扎推，而一些“冷門”災(zāi)區(qū)則無人問津；四是沒有做到全周期參與，NGO參與只是集中在應(yīng)急階段，在恢復(fù)階段迅速退潮。

2.政策引導(dǎo)下的NGO參與方式創(chuàng)新

為了彌合社會(huì)動(dòng)員模式“整合”能力的缺陷，應(yīng)急管理需要一個(gè)新的組織連接政府與NGO，既能接納NGO參與應(yīng)急管理活動(dòng)，又能實(shí)現(xiàn)政府與NGO的良性互動(dòng)。這種功能的需要決定了應(yīng)急管理NGO參與制度的變遷方向。

2013年4月20日，四川省雅安市蘆山縣發(fā)生7級(jí)地震。經(jīng)過了汶川地震的歷練，這次地震后的NGO表現(xiàn)大有進(jìn)步，而政府在領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)NGO方面也有很大改善。4月25日，四川省委成立的抗震救災(zāi)指揮部第一次設(shè)立了直屬的社會(huì)管理服務(wù)組，統(tǒng)一進(jìn)行參與地震救援的NGO和志愿者的登記接待、組織協(xié)同和后勤服務(wù)工作。在地震前方，社會(huì)管理服務(wù)組還成立了“雅安抗震救災(zāi)NGO和志愿者服務(wù)中心”(以下稱服務(wù)中心)，創(chuàng)建了覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心工作體系，落實(shí)場(chǎng)地、抽調(diào)人員、保障經(jīng)費(fèi)、建立機(jī)制等。這是我國政府第一次在應(yīng)急管理中設(shè)立負(fù)責(zé)與NGO協(xié)調(diào)的專業(yè)部門。至此，政府與NGO協(xié)調(diào)的組織體系正式建立。

“服務(wù)中心”改變了NGO與服務(wù)對(duì)象之間的連接方式，其功能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是準(zhǔn)入審查。NGO活動(dòng)要經(jīng)過服務(wù)中心的統(tǒng)一安排。在進(jìn)入災(zāi)區(qū)之前，NGO要在“服務(wù)中心”登記，以便政府進(jìn)行篩選，排除一部分不具有服務(wù)能力的NGO前往災(zāi)區(qū)。二是需求對(duì)接。在登記后，“服務(wù)中心”成為各級(jí)政府、服務(wù)對(duì)象、NGO的中介，“服務(wù)中心”根據(jù)NGO的專業(yè)能力進(jìn)行需求的對(duì)接和項(xiàng)目的落地，大大提高了NGO應(yīng)急活動(dòng)的效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雅安市群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心體系累計(jì)為357家基金會(huì)和NGO提供服務(wù)，積極吸納69家基金會(huì)和NGO入駐服務(wù)中心，并協(xié)同和聯(lián)系中國扶貧基金會(huì)、壹基金等179家NGO建設(shè)基層服務(wù)站點(diǎn)172個(gè)，對(duì)接項(xiàng)目1403個(gè)、資金33億余元。(19)雅安市群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心，http:∥www.chinadevelopmentbrief.org.cn/org4692/，2020年1月6日。三是延伸服務(wù)。引導(dǎo)NGO扎根基層進(jìn)行心理服務(wù)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目孵化、特殊群體關(guān)愛等常態(tài)化服務(wù)。四是培育本土NGO。服務(wù)中心積極支持本地NGO發(fā)展，利用應(yīng)急管理中積累的人才和管理經(jīng)驗(yàn)，借助區(qū)域外NGO的幫助，服務(wù)中心在雅安各地培育了38家創(chuàng)業(yè)類、公益服務(wù)類NGO。

3.經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散與制度確認(rèn)

“雅安模式”創(chuàng)新了NGO應(yīng)急管理參與及其與政府合作的模式，成功地將所有參與抗震救災(zāi)的NGO連成整體，極大地提高了NGO參與救災(zāi)的效率。在蘆山地震之后的國內(nèi)若干次突發(fā)事件中，雅安模式得到了推廣。在2013年的甘肅岷縣漳縣地震后，甘肅省政府借鑒“雅安模式”，在民政部門建立了與NGO、志愿者溝通聯(lián)絡(luò)的機(jī)構(gòu)——甘肅省NGO促進(jìn)會(huì)，負(fù)責(zé)NGO和志愿者的組織管理、信息提供和各方協(xié)調(diào)工作。2018年的九寨溝地震后，四川省政府和九寨溝縣進(jìn)一步完善“雅安模式”，吸收NGO進(jìn)入政府—NGO協(xié)作平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)作。四川省和九寨溝縣分別成立了“8.8”NGO和志愿者協(xié)調(diào)中心、“8.8”地震NGO和志愿服務(wù)協(xié)力中心工作站。中心成員不僅有代表政府的群團(tuán)部門(四川團(tuán)省委、阿壩團(tuán)州委)，還有中國災(zāi)害防御協(xié)會(huì)地震應(yīng)急救援專業(yè)委員會(huì)、中國慈善聯(lián)合會(huì)救災(zāi)委員會(huì)、中國災(zāi)后重建行動(dòng)學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)、四川原點(diǎn)公益、卓明災(zāi)害信息援助中心等NGO，甚至還包括了基金會(huì)救災(zāi)協(xié)調(diào)會(huì)、四川省群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心等NGO自聯(lián)合組織。

總體看來，在汶川地震開啟了NGO參與之幕，NGO正式走上臺(tái)前，成為應(yīng)急管理多元主體之一以后，實(shí)踐與政策之間的相互促進(jìn)非常明顯，呈現(xiàn)出政策出臺(tái)引導(dǎo)實(shí)踐創(chuàng)新、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)再推動(dòng)政策改進(jìn)、政策推動(dòng)實(shí)踐再創(chuàng)新環(huán)環(huán)相扣的良好局面，NGO參與也變得越來越科學(xué)、高效。具體說來，汶川地震之前，我國政府已經(jīng)開始放松NGO參與，在汶川地震后，更是對(duì)NGO參與地震救援未加限制，盡管當(dāng)時(shí)的政府與NGO都未有應(yīng)急管理合作的經(jīng)驗(yàn)，NGO在展示巨大力量的同時(shí)也造成了一些混亂。之后，政府認(rèn)識(shí)到規(guī)范NGO活動(dòng)、引導(dǎo)社會(huì)組織有序參與應(yīng)急管理的必要性，并出臺(tái)了一系列的指導(dǎo)性政策文件。在蘆山地震后，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)的四川省和雅安市政府創(chuàng)新了“雅安模式”，將社會(huì)力量參與蘆山地震救援納入應(yīng)急指揮部統(tǒng)一管理，并設(shè)立了社會(huì)組織服務(wù)中心，NGO參與實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化。在此以后，雅安經(jīng)驗(yàn)被其他應(yīng)急管理行動(dòng)借鑒，國家也通過中央政府指導(dǎo)性文件的形式予以認(rèn)可。在九寨溝地震后，四川地方政府與社會(huì)組織更是創(chuàng)新出社會(huì)組織與政府共建政社協(xié)作平臺(tái)的“九寨溝模式”。

但是，無論從哪次突發(fā)事件應(yīng)急來看，NGO參與一直是一種臨時(shí)性的政策選擇而非永久性的制度安排，中央政策的原則性與地方政策的臨時(shí)性使得社會(huì)組織參與始終得不到實(shí)質(zhì)確認(rèn)，更多是表現(xiàn)為一種可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)、做法，而非制度規(guī)定。由于制度安排的缺失，我國NGO參與應(yīng)急管理表現(xiàn)出很強(qiáng)的運(yùn)動(dòng)化特征，在某一次應(yīng)急中的參與并不保證下一次的確定參與。同時(shí)，社會(huì)參與也只是在應(yīng)急管理的應(yīng)對(duì)和重建階段，即事件發(fā)生后的兩個(gè)階段，而在突發(fā)事件發(fā)生前的參與非常困難，政府—社會(huì)合作在這一領(lǐng)域中也處于空白狀態(tài)。

四、結(jié)論與討論

2019年召開的十九屆四中全會(huì)提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。應(yīng)急管理是最具有實(shí)踐性和問題導(dǎo)向的社會(huì)治理問題，對(duì)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、盡快回歸正常社會(huì)秩序的緊迫需要，決定了應(yīng)急管理需要吸納盡可能多的力量和主體。中國應(yīng)急管理應(yīng)在保證政府領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，最大限度地引入合作治理的理念和方法，其重要表現(xiàn)就是NGO參與在社會(huì)動(dòng)員制度體系中的內(nèi)嵌。在時(shí)機(jī)—?jiǎng)恿Α窂椒治隹蚣芟拢梢钥偨Y(jié)出我國NGO參與應(yīng)急管理制度變遷的規(guī)律：NGO參與應(yīng)急管理制度的變遷的原因是社會(huì)動(dòng)員模式在應(yīng)急管理中的功能不足，需要做出創(chuàng)新性的制度安排。而這種創(chuàng)新并不是對(duì)既有體系的否定，而是選擇恰當(dāng)組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制使得舊的體系能夠穩(wěn)步接納新的主體，或曰新的社會(huì)主體更好地“嵌入”現(xiàn)有體系中。由于突發(fā)事件本身的不可預(yù)測(cè)和不可延續(xù)性，應(yīng)急管理社會(huì)參與制度變遷過程與重大突發(fā)事件發(fā)生有很大關(guān)系，在突發(fā)事件發(fā)生后的幾年時(shí)間內(nèi)，關(guān)于應(yīng)急管理、應(yīng)急管理社會(huì)參與的制度密集出臺(tái)。從路徑上看，應(yīng)急管理社會(huì)參與呈現(xiàn)出明顯的實(shí)踐推動(dòng)與制度推動(dòng)緊密結(jié)合的特征。

研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，NGO參與的制度創(chuàng)新還是存在著不足。一是NGO協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)始終沒有成為政府常設(shè)部門，在突發(fā)事件結(jié)束后，這些機(jī)構(gòu)要么不復(fù)存在要么不再保留事件應(yīng)對(duì)階段的職能，不利于NGO全過程參與應(yīng)急管理，尤其是預(yù)防和準(zhǔn)備階段。二是各地的NGO協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般都設(shè)在群團(tuán)組織之下，其在黨政部門的序列比較靠后，NGO參與面臨諸多不便。三是在國家政策層面，雖然肯定了NGO的作用，但是這些政策文件都是意見、規(guī)劃，是一種方向性文件，表達(dá)了制度改革的方向但缺乏細(xì)致設(shè)計(jì)。當(dāng)然，相對(duì)于實(shí)踐創(chuàng)新，制度確認(rèn)的不足本身有其合理性。一方面，制度確認(rèn)的適度滯后和留有余地可以引導(dǎo)實(shí)踐創(chuàng)新走向深入，也有利于其充分暴露存在的問題，避免出現(xiàn)重大失誤；另一方面，制度確認(rèn)的適度滯后也有利于保持現(xiàn)有體制的穩(wěn)定性，減緩政策創(chuàng)新的沖擊。

如果用時(shí)機(jī)—?jiǎng)恿Α窂娇蚣芊治觯琋GO參與應(yīng)急管理制度的不足也可以歸因于中央和地方政府在NGO參與應(yīng)急管理制度變遷過程中的不同邏輯。從時(shí)機(jī)來看，地方政府NGO參與應(yīng)急管理制度變遷體現(xiàn)為一種“即時(shí)反應(yīng)”，其組織和制度變遷過程都更鮮明地表現(xiàn)出功利性的目的，盡可能多地集聚資源應(yīng)對(duì)突發(fā)事件；而中央政府需要把握全局，更多地考慮對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急管理體制的影響，故制度變遷更為滯后和保守。從動(dòng)力來看，地方政府NGO應(yīng)急管理制度變遷的動(dòng)力主要是慣常的制度體系難以適應(yīng)應(yīng)急管理整合資源的需要；而中央政府的變遷動(dòng)力更多體現(xiàn)為社會(huì)形勢(shì)發(fā)展變化對(duì)中央應(yīng)急管理體制的沖擊。從路徑來看，NGO應(yīng)急管理參與制度變遷是中央—地方互動(dòng)過程。首先是中央政府適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)變化，出臺(tái)指導(dǎo)性的文件，放松某方面的管制，為地方改革創(chuàng)新提供空間；然后在地方應(yīng)急管理實(shí)踐后對(duì)現(xiàn)有制度安排形成了沖擊，提出新的改革要求；繼而中央政府再考慮是否對(duì)現(xiàn)有制度創(chuàng)新予以確認(rèn)、何時(shí)確認(rèn)、確認(rèn)哪種形式更為有利等問題。