當前農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革中存在的問題及建議

楊百峰

隨著中央機構(gòu)改革的逐步到位，地方各級政府的機構(gòu)改革迅速推進，為切實加強農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，農(nóng)業(yè)部也出臺了《關(guān)于全面加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實推進綜合執(zhí)法的意見》，對推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革進行了明確部署。將分散在同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)及所屬單位的行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制職能剝離，由整合組建后的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍集中行使，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的名義統(tǒng)一執(zhí)法。對此，要求各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認真梳理行政執(zhí)法、行政處罰、行政許可、檢驗檢測、安全生產(chǎn)、事故處理、應(yīng)急管理等監(jiān)管責(zé)任，明確職責(zé)分工，全面厘清職責(zé)，防止因改革出現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管“空檔期”。日照市作為全省綜合行政執(zhí)法體制改革試點市之一，隨著改革的深入推進，也暴露出一些問題，在一定程度上限制或影響了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的有序開展，也在一定程度上制約了改革的進展和效果的提升。

一、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

1.市級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法情況。2015年6月，經(jīng)市編委批復(fù)成立日照市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊，為副處級公益一類財政撥款事業(yè)單位。將農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機等部門執(zhí)法隊伍整合。主要職責(zé)是：指導(dǎo)全市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、動物疫病防控、農(nóng)機監(jiān)理執(zhí)法工作；參與全市重大農(nóng)業(yè)違法案件的查處；協(xié)調(diào)跨區(qū)域農(nóng)業(yè)違法案件的查處等。

2.縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法情況。2016年10月，省政府批復(fù)日照市綜合行政執(zhí)法體制改革方案（《山東省人民政府關(guān)于日照市相對集中行政處罰權(quán)開展綜合行政執(zhí)法的批復(fù)》），批復(fù)市級及區(qū)縣相對集中行政處罰權(quán)，開展跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法工作。區(qū)縣綜合行政執(zhí)法局為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨立行政執(zhí)法主體，依法獨立行使有關(guān)行政處罰權(quán)。行政處罰權(quán)集中后，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域（含畜牧獸醫(yī)、農(nóng)機），由縣級綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一執(zhí)法；行政許可事項劃歸行政審批局負責(zé)，行業(yè)監(jiān)管、檢測檢驗等仍由行業(yè)部門承擔(dān)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革情況。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均由區(qū)縣綜合行政執(zhí)法大隊向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐了執(zhí)法中隊，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都相應(yīng)成立了綜合行政執(zhí)法辦公室，與派駐中隊實行聯(lián)合辦公。綜合行政執(zhí)法辦公室主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委副書記兼任，配備副主任兩名，其中1名副主任由執(zhí)法中隊長兼任，另配備1名副科級的副主任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了綜合執(zhí)法平臺，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機構(gòu)和基層執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了綜合執(zhí)法服務(wù)大廳，承擔(dān)執(zhí)法業(yè)務(wù)受理、舉報受理、案件調(diào)解聽證等工作，協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法。

二、存在的問題

1.執(zhí)法體制不順。市級為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊，縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法職能職責(zé)均劃歸綜合行政執(zhí)法局。由于市級與縣級管理體制不對口、上下級之間不存在隸屬關(guān)系，分屬不同的部門管理，綜合行政執(zhí)法部門與各相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門不溝通、不認可、不接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)。也未設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍或相關(guān)科室從事農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作，與市級農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)存在業(yè)務(wù)不銜接、轉(zhuǎn)辦案件不接收、專項執(zhí)法檢查不參與等情況，嚴重影響了執(zhí)法工作開展。

2.監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)劃分不清晰。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)主要行使農(nóng)業(yè)監(jiān)管工作中的行政處罰環(huán)節(jié)，與行業(yè)主管部門的監(jiān)管方式不同，可采取的手段有行政許可、政策扶持、市場調(diào)控等措施，遠不止于行政處罰。從目前改革情況來看，不同地方、甚至不同領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)管、執(zhí)法、處罰職能劃分界定各不相同，認為“監(jiān)管僅限于處罰”“處罰就是監(jiān)管的全部”的認識。普遍認為成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門后，本部門就沒有執(zhí)法權(quán)了，把各自行業(yè)的日常監(jiān)管也全交由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門，包辦代替所有的行業(yè)監(jiān)管事務(wù)，造成相互配合不主動，存在推諉扯皮現(xiàn)象。

3.大綜合的農(nóng)業(yè)執(zhí)法案件較低?？h級綜合行政執(zhí)法局匯集原十幾個部門執(zhí)法力量于一體的大綜合執(zhí)法體制，側(cè)重市區(qū)內(nèi)的城市管理、文化市場等“形象”“面子”執(zhí)法工作，農(nóng)業(yè)執(zhí)法重點在基層、在鄉(xiāng)村，且又缺乏農(nóng)業(yè)方面的專業(yè)執(zhí)法人員，造成農(nóng)業(yè)監(jiān)管削弱，農(nóng)業(yè)處罰案件較低。截至2017年6月底，全市行政處罰案件141起，其中城市管理領(lǐng)域案件82起，占58%，文化領(lǐng)域案件54起，占38%，其他案件僅5起，占4.4%，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法被邊緣化、分散化且呈現(xiàn)難以歸口管理的態(tài)勢。

4.農(nóng)機監(jiān)管處罰寬松軟。農(nóng)機處罰的主要依據(jù)是《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》，但《條例》的處罰條文過于寬松，執(zhí)法程序過于復(fù)雜。對于有農(nóng)機違法行為的，先責(zé)令限期整改或補辦相關(guān)手續(xù)，逾期不整改或不補辦的，責(zé)令停止使用；拒不整改或不停止使用的，才行使處罰權(quán)。農(nóng)業(yè)機械主要分布在廣大農(nóng)村、田間地頭，本身就難以監(jiān)管。尤其在農(nóng)忙季節(jié)，農(nóng)業(yè)機械搶收搶種，不能查扣或處罰,一般以農(nóng)機安全宣傳為主；農(nóng)閑時，農(nóng)機具入庫，機手外出打工，又難以查找核實是否整改；跨區(qū)作業(yè)機械，流動性大，異地監(jiān)管，難度更大，給農(nóng)機安全監(jiān)管帶來諸多困難。

三、對策及建議

建議國家、省級進一步搞好頂層設(shè)計，對市級及以下在機構(gòu)設(shè)置、機構(gòu)名稱、職能職責(zé)、執(zhí)法裝備、執(zhí)法人員待遇等方面做出明確規(guī)定，形成上下貫通、協(xié)調(diào)一致、高效運轉(zhuǎn)的執(zhí)法體系。

1.規(guī)范設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍（農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法局、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中隊），讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，大綜合執(zhí)法不可能做到人人多面手，更何況要求專業(yè)性非常強的農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作。實行“局隊合一”，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門名義統(tǒng)一執(zhí)法，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系。

2.理順執(zhí)法職責(zé)及監(jiān)管部門職能。理順層級執(zhí)法職責(zé)和監(jiān)管部門職能，明確相互之間的行為邊界和具體職責(zé)分工，上級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依法監(jiān)督下級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門實施的行政處罰。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責(zé)監(jiān)督本部門農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)或者派出執(zhí)法機構(gòu)實施的行政處罰。著力解決層級間執(zhí)法職責(zé)不清、部門間職責(zé)交叉等問題。建立監(jiān)管部門與農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)相互配合的“檢打聯(lián)動”工作機制。加強執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)管理、技術(shù)推廣、檢驗檢測等其他機構(gòu)的協(xié)作配合，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成工作合力。建立監(jiān)管部門與執(zhí)法機構(gòu)之間協(xié)調(diào)運行機制，杜絕出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。不能簡單的認為是“物理疊加”，而應(yīng)該是復(fù)合的“化學(xué)反應(yīng)”，達到“1+1＞2”的效果。

3.提升執(zhí)法裝備水平。積極爭取財政部門的支持，加大對農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的辦公經(jīng)費、執(zhí)法裝備、速測儀器等資金投入力度，將農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)費納入當?shù)刎斦A(yù)算，不斷改善辦公場所及裝備條件，增強農(nóng)業(yè)執(zhí)法手段。切實解決執(zhí)法檢查、案件查處、人員培訓(xùn)、聽證和行政復(fù)議等所需經(jīng)費，保證農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作正常、有效地開展。

4.創(chuàng)新工作模式，優(yōu)化基層管理。建立全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管平臺，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)，積極推進信息化與農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作深度融合，建立起區(qū)域之間違法案件溝通和聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制，即一個地方發(fā)生案件，案發(fā)地的行業(yè)監(jiān)管部門、涉案主體所在地和案件涉及地執(zhí)法機構(gòu)等同時響應(yīng)，打破轄區(qū)限制，共享執(zhí)法數(shù)據(jù)、互補證據(jù)鏈條的聯(lián)動機制，實現(xiàn)執(zhí)法由“點”向“面”的轉(zhuǎn)變，做到既能查違法案件，又能查違法主體；既有行政處罰，又可在行政許可、政府扶持等領(lǐng)域進行相應(yīng)懲罰。形成日常檢查、線索甄別、立案調(diào)查、證據(jù)固定、案件查處、案件追溯、結(jié)果公開等環(huán)節(jié)信息“一張網(wǎng)”，形成齊抓共管、同時推進的全國“一盤棋”，提高案件查處力度。

5.修改完善農(nóng)業(yè)法律法規(guī)。一是修改《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》的處罰條文，破解農(nóng)機違法處罰條款寬、松、軟的局面，可降低處罰數(shù)額，對于農(nóng)機違法行為可當場處罰的，當場收繳罰款，不因處罰幾百元的罰款，人為地往返多次，提高案件辦結(jié)效率，解決“有條文不能處罰”的怪現(xiàn)象。二是推行行政執(zhí)法公示制、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，規(guī)范細化農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法、農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定等，防止執(zhí)法不公、隨意性執(zhí)法和選擇性執(zhí)法，切實做到嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

6.加大農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員培訓(xùn)。機構(gòu)改革后，執(zhí)法人員變動較大。一要加強對執(zhí)法人員專業(yè)知識培訓(xùn)，定期舉辦執(zhí)法人員專業(yè)知識培訓(xùn)班，邀請專家授課，提升執(zhí)法人員綜合素質(zhì)，做到“會辦案”“敢辦案”，逐步達到“辦好案”“辦鐵案”的水平。打造一支政治信念堅定、業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范、人民群眾滿意的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍。二要嚴格實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得從事監(jiān)督檢查和行政處罰活動。加大法律專業(yè)人員配置比例，提高執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，推進執(zhí)法人員專職化。

全面推進機構(gòu)改革并非一路坦途，難免會遇到部門利益、個人利益和全局利益的矛盾，必須樹立大局意識，權(quán)衡利弊得失，把深化機構(gòu)改革的任務(wù)落實好、推進好，確保思想不亂、隊伍不散、運轉(zhuǎn)正常。實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置合理、運行有效便捷、行為規(guī)范公正的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系，造就一支政治合格、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬、高效廉潔的專職執(zhí)法隊伍，改善執(zhí)法條件，強化執(zhí)法手段，使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作躍上一個新臺階。