新時代我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的幾點思考

□ 盧宇迪 管志杰 肖邦國

一、我國產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展情況

《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》（國發(fā)[1989]29號）是我國第一個明確的產(chǎn)業(yè)政策文件，提出了政府支持、限制及禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，同時制定了投資優(yōu)先順序表、差別化稅率和利率?！爱a(chǎn)業(yè)政策”一詞在官方文件中最早出現(xiàn)可追溯到《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》，該文件1983年由國務(wù)院組織起草，1986年經(jīng)六屆人大四次會議審議批準(zhǔn)。

產(chǎn)業(yè)政策是將中央在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，直接或間接采取各類政策的綜合，主要通過經(jīng)濟、法律、行政等手段來實現(xiàn)[1]。具體作用形式可以表現(xiàn)為稅收優(yōu)惠，土地、信貸等補貼，工業(yè)園、出口加工區(qū)，科研補助，經(jīng)營特許權(quán)，政府采購，以及中美貿(mào)易摩擦所涉及的關(guān)稅和貿(mào)易保護政策，等等。產(chǎn)業(yè)政策一般涉及上述措施中的1個、2個或更多，即只要針對特定產(chǎn)業(yè)并會影響該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策都可以稱為產(chǎn)業(yè)政策。

總體看，隨著我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展、社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了優(yōu)先支持重工業(yè)，優(yōu)化農(nóng)、輕工、重工業(yè)結(jié)構(gòu)比例，注重配合運用宏觀調(diào)控政策等階段，直接的行政手段逐漸向利用法律、金融、稅收、財政、信息等間接的、經(jīng)濟的方式轉(zhuǎn)變。十八大以來，我國產(chǎn)業(yè)政策更加注重以市場決定資源配置，注重指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進行適應(yīng)性調(diào)整，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向發(fā)揮比較優(yōu)勢、強化市場功能及穩(wěn)增長的方向轉(zhuǎn)變。

二、我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展情況

鋼鐵工業(yè)是我國工業(yè)的基礎(chǔ)，其發(fā)展程度是衡量國家綜合經(jīng)濟實力的一項重要指標(biāo)。作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的總綱，1994年我國發(fā)布的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》中明確提出要努力緩解基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)嚴重滯后的矛盾，使之逐步與整個經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。本著“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、突出重點、盡力而為、量力而行、注重效益”的方針，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)工業(yè)發(fā)展。

2005年，國務(wù)院頒布《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，這是我國首個鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策，從產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局調(diào)整、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、行業(yè)準(zhǔn)入及貿(mào)易政策等方面對鋼鐵工業(yè)的未來發(fā)展進行了規(guī)劃。

“十三五”時期，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策以化解過剩產(chǎn)能為主題，堅持市場倒逼、企業(yè)主體、地方組織、中央支持、突出重點、依法依規(guī)，積極穩(wěn)妥推進過剩產(chǎn)能有序退出。2016年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，從環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全、技術(shù)等角度，對鋼鐵產(chǎn)業(yè)化解過剩產(chǎn)能進行了全面部署。

1.我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)存在的問題

隨著我國鋼鐵行業(yè)在控制總量、淘汰落后、企業(yè)重組、技術(shù)改造、優(yōu)化布局等方面的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，鋼鐵產(chǎn)業(yè)已經(jīng)步入以切實增強企業(yè)素質(zhì)和國際競爭力、加快鋼鐵產(chǎn)業(yè)由大到強轉(zhuǎn)變的階段。

同時，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、不充分的問題也更加突出，具體體現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量、綠色發(fā)展、企業(yè)管理水平、服務(wù)質(zhì)量等方面。如，部分高精尖領(lǐng)域的基礎(chǔ)零部件、元器件、重大裝備所需鋼鐵材料難以有效滿足需求[2]，我國每年有300萬～400萬噸高端鋼材仍依賴進口[3]；寶鋼、太鋼、德龍、邯鋼等鋼鐵企業(yè)的清潔生產(chǎn)水平已達到國際領(lǐng)先水平，但仍有部分鋼鐵企業(yè)的環(huán)境治理不容樂觀、意識較為薄弱，兩級分化明顯[4～5]；部分企業(yè)已經(jīng)將精益管理等理念引入各生產(chǎn)環(huán)節(jié)[6]，但也存在粗放發(fā)展、質(zhì)量難以保證甚至落后的鋼鐵企業(yè)；部分企業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)服務(wù)化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)“生產(chǎn)+服務(wù)”模式和產(chǎn)業(yè)鏈價值最大化[7]，但仍有部分企業(yè)在為下游用戶提供售前、售中、售后服務(wù)的能力方面嚴重不足。

2.政府與市場的角色

實現(xiàn)我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)由大到強的重要基礎(chǔ)是提高全要素勞動生產(chǎn)率水平。一是通過技術(shù)創(chuàng)新，提高現(xiàn)有產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)效率；二是通過產(chǎn)業(yè)升級，將現(xiàn)有勞動力、土地和資本等生產(chǎn)要素配置到更高附加值產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中。因此，從市場角度看，需要有一個準(zhǔn)確反應(yīng)各種要素相對稀缺性的價格體系，進而倒逼企業(yè)按照比較優(yōu)勢選擇產(chǎn)品和技術(shù)。從政府的角度看，一是應(yīng)在市場公平競爭失靈條件下發(fā)揮作用，如開展行業(yè)淘汰落后，優(yōu)化市場競爭結(jié)構(gòu)[8]；二是更多承擔(dān)基礎(chǔ)科學(xué)研發(fā)應(yīng)用和技術(shù)創(chuàng)新，如投資大、周期長、利潤低、見效慢的基礎(chǔ)材料開發(fā)。三是在產(chǎn)業(yè)升級涉及民生的領(lǐng)域發(fā)揮作用，如環(huán)境治理、職工安置等。

就產(chǎn)業(yè)政策而言，政府和市場的角色應(yīng)該是兼容、互補、相互增進的。充分競爭的市場機制是政策執(zhí)行效率的基礎(chǔ)，沒有政府的調(diào)控，市場也將難以糾正由于外部因素帶來的缺陷。

3.結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩與宏觀調(diào)控

近年，我國堅決淘汰鋼鐵行業(yè)落后產(chǎn)能，引導(dǎo)產(chǎn)能有序退出。一方面，行業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，2017—2019年，我國黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)產(chǎn)能利用率分別為75.8%、78.0%、80.0%，分別較上年提高4.1、2.2、2個百分點。另一方面，根據(jù)國家發(fā)改委觀點，鋼鐵、水泥等行業(yè)產(chǎn)能利用率在80%～85%即屬于合理區(qū)間[9]：一是企業(yè)應(yīng)對生產(chǎn)經(jīng)營過程中的各種意外沖擊，有必要保持一定的過剩產(chǎn)能；二是在市場經(jīng)濟條件下，適度富余有利于激發(fā)市場競爭，推進企業(yè)的技術(shù)進步。

目前，我國化解鋼鐵過剩產(chǎn)能取得了階段性成果，但仍任重道遠，阻礙鋼鐵產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新的根本問題在于產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩。早期鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策具有一定的“扶大限小”傾向[10]，產(chǎn)業(yè)培育政策通常重點對企業(yè)的產(chǎn)能投資與生產(chǎn)進行支持[11]，強化了企業(yè)規(guī)模擴張的沖動，一定程度導(dǎo)致了產(chǎn)能過剩。同時，政府對國有企業(yè)的保護在一定程度上促進了投資，即使面臨嚴重虧損，這些企業(yè)也不會破產(chǎn)，從而造成發(fā)展動力的扭曲。在鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩嚴重的情況下，市場惡性競爭態(tài)勢明顯，企業(yè)疲于應(yīng)付，給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策的實落實施造成了巨大阻力。

三、對新時代我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的思考

1.新時代鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

一是提高發(fā)展質(zhì)量。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。鋼鐵產(chǎn)業(yè)要主動適應(yīng)新的變化，不斷提高鋼鐵產(chǎn)品供給質(zhì)量和服務(wù)水平，形成品牌消費，夯實鋼鐵產(chǎn)業(yè)競爭力基礎(chǔ)。

二是推進綠色發(fā)展。隨著綠色生產(chǎn)和消費的法規(guī)制度逐漸確立，能源生產(chǎn)和消費革命不斷推進?；诖耍姓芾聿块T不斷提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，強化排污者責(zé)任，健全并落實環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。鋼鐵行業(yè)將進一步加強對環(huán)保工作的重視，積極全面實施綠色轉(zhuǎn)型升級改造，構(gòu)建企業(yè)環(huán)保信用，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，解決突出環(huán)境問題，持續(xù)研發(fā)節(jié)能低碳技術(shù)，引導(dǎo)工藝流程結(jié)構(gòu)調(diào)整，落實減排承諾。

三是發(fā)展智能制造。鋼鐵產(chǎn)業(yè)將繼續(xù)堅持去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，建立防范產(chǎn)能過剩、高負債的長效機制，順應(yīng)新科技革命發(fā)展潮流，加快智能制造領(lǐng)域的探索和實踐，提升生產(chǎn)自動化、庫存、營銷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的智能化水平，實現(xiàn)高性能鋼鐵產(chǎn)品的全生命周期智能化設(shè)計。加快發(fā)展先進制造業(yè)，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，促進我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端，培育世界級先進制造業(yè)集群。

四是強化創(chuàng)新能力。未來，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)應(yīng)重點定位制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和協(xié)同創(chuàng)新；在推廣應(yīng)用成熟適用技術(shù)的同時，打造行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)、前沿技術(shù)的協(xié)同創(chuàng)新中心，整合創(chuàng)新資源，優(yōu)化以企業(yè)為主體的市場化創(chuàng)新體系，培育一批引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的國際化創(chuàng)新企業(yè)、大師級領(lǐng)軍型創(chuàng)新人才；瞄準(zhǔn)世界科技前沿，強化基礎(chǔ)研究，加強應(yīng)用基礎(chǔ)研究，突出關(guān)鍵共性、前沿性、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新。

五是全面擴大開放。我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)有較強的國際競爭力，具有走出去的良好基礎(chǔ)，將繼續(xù)緊抓“一帶一路”發(fā)展建設(shè)帶來的戰(zhàn)略機遇，依托產(chǎn)品、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢，推進國際產(chǎn)能合作、產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、工程設(shè)計施工、技術(shù)開發(fā)、人才培訓(xùn)等領(lǐng)域的合作共贏，堅持“引進來”和“走出去”并重，形成“陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟”的開放格局。

2.我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展建議

一是尊重市場。鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)繼續(xù)強調(diào)和堅持市場引導(dǎo)為主，注重建立有效市場所需的制度安排，通過克服“市場失靈”，幫助化解產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。一方面，推動已失去競爭力的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級或退出；另一方面，進一步完善市場，推進市場化改革，尊重市場在資源配置上的主導(dǎo)作用。

二是鼓勵公平競爭。產(chǎn)業(yè)政策所扶持的對象應(yīng)是具體的細分領(lǐng)域，而不應(yīng)該是特定的企業(yè)。企業(yè)應(yīng)在同一市場環(huán)境中公平競爭，優(yōu)勝劣汰；任何做得好的企業(yè)都應(yīng)有機會獲得和分享產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展所需的政策支持及行業(yè)紅利。同時，宜注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中的知識產(chǎn)權(quán)保護，為公平競爭營造良好的市場環(huán)境。

三是謹慎調(diào)控。考慮地方財政收入、就業(yè)等因素，政府在產(chǎn)業(yè)選擇和扶持方面更容易傾向于資本密集型產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。而從政府所扮演的角色看，對市場進行干預(yù)的目的只有一個，就是化解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的瓶頸。因此，宜對市場謹慎干預(yù)，鼓勵產(chǎn)業(yè)多元化、自由發(fā)展，實現(xiàn)不同所有制企業(yè)的共同繁榮。

四是有評估機制。在產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程中，易出現(xiàn)全國“一盤棋”的情況，而未充分考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況。隨著主管人員變動，地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點和思路往往不能從一而終。因此，宜建立評估制度，對于產(chǎn)業(yè)政策實施效果進行獨立評估，及時總結(jié)成功和失敗的經(jīng)驗，避免國家和社會資源的浪費。

五是有退出機制。產(chǎn)業(yè)政策的作用應(yīng)是在短期內(nèi)幫助產(chǎn)業(yè)突破瓶頸，而不應(yīng)是對產(chǎn)業(yè)進行長期保護。產(chǎn)業(yè)政策除了應(yīng)具有尊重市場、不限制競爭和謹慎干預(yù)等特征外，也可在評估機制的作用下建立落實退出機制，避免由于保護政策不退出而創(chuàng)造的“特殊利益群體”在國家政策上討生活，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙。