政府投資計(jì)劃和年度預(yù)算編制調(diào)整對(duì)策研究

王繼紅 （運(yùn)城市重點(diǎn)工程建設(shè)中心，山西 運(yùn)城 044000）

1 引言

2015年1月國(guó)家實(shí)施新的《預(yù)算法》，財(cái)政部門對(duì)政府投資項(xiàng)目全面實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，明確提出“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”“誰(shuí)支出，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則性要求。2019年7月開始實(shí)施《政府投資條例》，發(fā)改部門同時(shí)要求盡快完善政府投資年度計(jì)劃管理制度，建立政府投資資金統(tǒng)籌銜接機(jī)制，保障本級(jí)人民政府統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。

當(dāng)前，全國(guó)上下都在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)《決定》，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為政府投資項(xiàng)目管理人員，必須清醒地認(rèn)識(shí)到政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理已經(jīng)上升到法制層面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《預(yù)算法》及《政府投資條例》，為規(guī)范政府投資行為建言獻(xiàn)策。在此，以運(yùn)城市城建項(xiàng)目為例，謹(jǐn)對(duì)政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃和預(yù)算編制、調(diào)整過(guò)程存在的問(wèn)題，提出建議措施。

2 城建項(xiàng)目年度計(jì)劃和預(yù)算編制、調(diào)整過(guò)程存在的問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目年度計(jì)劃編制沒(méi)有形成良性循環(huán)、失去指導(dǎo)作用

歷年城建項(xiàng)目在年度計(jì)劃編制謀劃階段，都會(huì)要求立足城市發(fā)展規(guī)劃、圍繞民生問(wèn)題統(tǒng)籌謀劃，但最終決策、能夠?qū)嵤┑耐顿Y項(xiàng)目還是會(huì)受到政策導(dǎo)向、政績(jī)觀的影響。城建項(xiàng)目計(jì)劃編制與實(shí)施階段還存在許多問(wèn)題，如收集年度計(jì)劃的部門不確定；年度計(jì)劃最終安排的項(xiàng)目往往缺少延續(xù)性，每年都有臨時(shí)決定、倉(cāng)促上馬項(xiàng)目與暫緩實(shí)施、最終下馬項(xiàng)目；多批次、不定期地調(diào)整年度計(jì)劃已經(jīng)安排的項(xiàng)目，因項(xiàng)目擱置已造成許多歷史遺留問(wèn)題。

歷年城建項(xiàng)目年度計(jì)劃編制的牽頭部門、批準(zhǔn)形式、確定時(shí)間都不一致。年度計(jì)劃一般由項(xiàng)目單位自行編制，報(bào)市政府分管領(lǐng)導(dǎo)批示或召開協(xié)調(diào)會(huì)以后，以會(huì)議紀(jì)要形式下發(fā)。近年來(lái)由市發(fā)改、規(guī)劃或住建部門牽頭，在3月份以政府辦文件下達(dá)，個(gè)別年份下達(dá)時(shí)間推遲到6～7月份，實(shí)際上已失去年度計(jì)劃的指導(dǎo)作用。

從年度計(jì)劃的項(xiàng)目組成和劃分類別來(lái)看，通常按照項(xiàng)目建成后的功能劃分、專業(yè)工程類別劃分為道路橋梁、公園綠化、管廊、水系、場(chǎng)館等工程項(xiàng)目。個(gè)別年度按照項(xiàng)目責(zé)任單位劃分為“九部門”，或按項(xiàng)目所在城區(qū)位置劃分為“八區(qū)聯(lián)動(dòng)”，或簡(jiǎn)單劃分為“六大項(xiàng)目群”“四縱五橫十個(gè)一”等等。表格形式年年變動(dòng)，實(shí)際加大統(tǒng)計(jì)工作量。

住建局牽頭編制的計(jì)劃一般由儲(chǔ)備、新建、續(xù)建、掃尾項(xiàng)目組成，再按項(xiàng)目專業(yè)工程類別劃分。其他部門牽頭時(shí)，只體現(xiàn)新建和續(xù)建，對(duì)儲(chǔ)備項(xiàng)目和已完工掃尾項(xiàng)目沒(méi)有安排。造成計(jì)劃的新建項(xiàng)目難以在當(dāng)年開工，實(shí)際成為儲(chǔ)備項(xiàng)目，掃尾的項(xiàng)目不能按期結(jié)算，實(shí)際形成債務(wù)拖欠。

2.2 項(xiàng)目預(yù)算安排資金與實(shí)際進(jìn)度不相匹配、預(yù)算執(zhí)行不力

城建項(xiàng)目資金主要來(lái)源為國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行、世行（德國(guó)）貸款資金、煤炭基金、市本級(jí)土地出讓資金、城投公司平臺(tái)融資，部分采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，如BT、TOT、PPP項(xiàng)目。近年來(lái)主要為省政府發(fā)行的地方政府債券資金（包括一般政府債和政府專項(xiàng)債），極少一部分為市本級(jí)財(cái)政投資和體彩、福彩、環(huán)保等專項(xiàng)資金。

不論采用何種方式籌措資金，市政府每年安排的城建項(xiàng)目預(yù)算資金不到10億元，與項(xiàng)目建設(shè)年度形象進(jìn)度計(jì)劃相匹配的需求資金（約20億元）差距很大。而且每年將多數(shù)資金安排在新建項(xiàng)目中，而只給在建項(xiàng)目和掃尾項(xiàng)目安排極少的資金。由于新建項(xiàng)目辦理前期手續(xù)需要占用大量時(shí)間，項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度不能滿足預(yù)算執(zhí)行條件而形成資金沉淀。在建項(xiàng)目和掃尾項(xiàng)目急需建設(shè)資金，卻因?yàn)轫?xiàng)目預(yù)算安排不足而無(wú)力支付。歷年城建項(xiàng)目實(shí)際預(yù)算支出不會(huì)超過(guò)3億元。

2.3 項(xiàng)目計(jì)劃與預(yù)算資金調(diào)整程序不明確、制約項(xiàng)目進(jìn)展

城建項(xiàng)目在計(jì)劃實(shí)施階段，受政策導(dǎo)向、市民呼吁、人大政協(xié)關(guān)注影響，每年都會(huì)對(duì)已經(jīng)下達(dá)的項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，需要臨時(shí)上馬或暫緩實(shí)施下馬個(gè)別項(xiàng)目。項(xiàng)目預(yù)算在執(zhí)行階段，一些項(xiàng)目受征地拆遷、鐵路協(xié)調(diào)影響，實(shí)際進(jìn)度滯后，造成已安排的預(yù)算資金閑置。另外一些項(xiàng)目建設(shè)條件比預(yù)想的要成熟，進(jìn)度加快，急需建設(shè)資金。

針對(duì)此類情況，項(xiàng)目計(jì)劃調(diào)整和預(yù)算資金調(diào)配一般由項(xiàng)目單位申請(qǐng)，報(bào)市政府主要領(lǐng)導(dǎo)審批即可。2017年以后，發(fā)改、規(guī)劃等審批部門嚴(yán)格按年度計(jì)劃生成項(xiàng)目編碼、在線審批項(xiàng)目。財(cái)政部門原則上要求執(zhí)行項(xiàng)目支出預(yù)算，僅可以在9月底根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況適當(dāng)調(diào)整，項(xiàng)目計(jì)劃和預(yù)算調(diào)整的具體辦法，市政府至今沒(méi)有確定。

3 城建項(xiàng)目年度計(jì)劃和預(yù)算編制、調(diào)整建議措施

3.1 建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，滾動(dòng)編制年度計(jì)劃

建議按照《政府投資條例》規(guī)定，由發(fā)改部門牽頭，每年8月份組織謀劃下年度項(xiàng)目計(jì)劃，最遲在當(dāng)年3月份以前以政府辦文件下達(dá)。根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展五年期規(guī)劃，定位于“強(qiáng)基礎(chǔ)、保民生、補(bǔ)短板”項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，建立城建項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。按照“規(guī)劃引導(dǎo)、科學(xué)論證、擇優(yōu)篩選、合理排序、持續(xù)運(yùn)作、滾動(dòng)發(fā)展”指導(dǎo)思想，“干著今年、備著明年、看著后年、想著大后年”，編制三年期項(xiàng)目建設(shè)滾動(dòng)計(jì)劃和年度建設(shè)計(jì)劃。將年度項(xiàng)目計(jì)劃再按儲(chǔ)備、新建、續(xù)建、掃尾分類，逐年梯進(jìn)，良性滾動(dòng)。儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目又可分為規(guī)劃項(xiàng)目和前期項(xiàng)目，規(guī)劃項(xiàng)目可以進(jìn)展到完成前期立項(xiàng)、可研批復(fù)，甚至初設(shè)及概算批復(fù)。對(duì)儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，可及時(shí)調(diào)整補(bǔ)充，經(jīng)多方論證不可行項(xiàng)目予以調(diào)出。新建項(xiàng)目原則上從儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目產(chǎn)生，指開工準(zhǔn)備工作充足、至少保證當(dāng)年10月可以開工建設(shè)的項(xiàng)目，新建項(xiàng)目一經(jīng)下達(dá)則要嚴(yán)格按計(jì)劃推進(jìn)。續(xù)建項(xiàng)目計(jì)劃列入需要跨年度施工的項(xiàng)目。掃尾項(xiàng)目計(jì)劃指項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)已完工，等待驗(yàn)收、決算、審計(jì)、移交，需要結(jié)清尾款的項(xiàng)目。

3.2 履行“三上三下”程序，平衡項(xiàng)目預(yù)算資金

建議市政府在確定城建項(xiàng)目年度計(jì)劃時(shí)，結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃，編制年度項(xiàng)目支出預(yù)算。堅(jiān)持“關(guān)口前移”“量入為出”原則，在項(xiàng)目可研評(píng)審、初步設(shè)計(jì)和概算批復(fù)階段，安排發(fā)改部門和財(cái)政評(píng)審共同把關(guān)，嚴(yán)控項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、核實(shí)項(xiàng)目投資。在統(tǒng)籌財(cái)政資金盤子時(shí)，按照“三上三下”預(yù)算編制程序，平衡項(xiàng)目預(yù)算資金計(jì)劃。每年8月份在發(fā)改部門下發(fā)項(xiàng)目計(jì)劃通知時(shí)，財(cái)政部門同步下達(dá)項(xiàng)目支出預(yù)算編制要求。項(xiàng)目單位根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和進(jìn)度計(jì)劃提出年度資金需求。發(fā)改與財(cái)政部門統(tǒng)籌項(xiàng)目和資金計(jì)劃，二次下達(dá)報(bào)送通知。項(xiàng)目單位核實(shí)項(xiàng)目進(jìn)度與投資計(jì)劃，二次上報(bào)。發(fā)改與財(cái)政部門總體統(tǒng)籌平衡后，上報(bào)市政府決策，經(jīng)人大會(huì)議批準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃和年度預(yù)算后下達(dá)給項(xiàng)目單位執(zhí)行。

在確定年度預(yù)算資金盤子時(shí)，首先保證續(xù)建項(xiàng)目有充足的資金，結(jié)合新建項(xiàng)目前期手續(xù)辦理情況，適當(dāng)安排預(yù)算資金。一次性安排500萬(wàn)元的前期工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于支付儲(chǔ)備項(xiàng)目發(fā)生的前期費(fèi)，可以滾動(dòng)使用。當(dāng)某個(gè)項(xiàng)目可研批復(fù)完成，該項(xiàng)目的前期費(fèi)申請(qǐng)到位時(shí)，可按前期費(fèi)評(píng)審價(jià)一次撥付，充填到前期工作經(jīng)費(fèi)內(nèi)。當(dāng)某個(gè)項(xiàng)目下馬時(shí)，按前期費(fèi)評(píng)審價(jià)由財(cái)政部門一次撥付，同樣充填到前期工作經(jīng)費(fèi)內(nèi)。另外，為了體現(xiàn)政府誠(chéng)信，也為了保證社會(huì)穩(wěn)定，避免上訪事件發(fā)生，每年再安排5000～8000萬(wàn)元預(yù)留資金，逐年解決需要結(jié)清尾款的掃尾項(xiàng)目資金。

3.3 建立項(xiàng)目調(diào)度和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃和預(yù)算資金

建議市政府建立城建項(xiàng)目協(xié)調(diào)、推進(jìn)、調(diào)度機(jī)制，安排市投資中心負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目月進(jìn)度的統(tǒng)計(jì)調(diào)度工作，對(duì)下月計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行研判，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中存在的土地、資金等要素保障難題，每季度末提交一份項(xiàng)目調(diào)整和資金調(diào)配建議報(bào)告。項(xiàng)目單位安排專人每月與投資中心、財(cái)政等部門對(duì)接，上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展、核對(duì)資金申請(qǐng)和使用情況、提交項(xiàng)目存在問(wèn)題、請(qǐng)示解決方案。

同時(shí)市政府建立城建項(xiàng)目績(jī)效跟蹤評(píng)估機(jī)制，安排市發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目跟蹤督查，提交城建項(xiàng)目月度督查報(bào)告。市政府在每年6月底和9月底分別對(duì)城建項(xiàng)目年度計(jì)劃進(jìn)行一次調(diào)整，用于增減新開工項(xiàng)目和調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算資金。每年12月底對(duì)當(dāng)年項(xiàng)目進(jìn)行一次總體績(jī)效考核。根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果，在審定下年度計(jì)劃和預(yù)算安排時(shí)予以統(tǒng)籌。

4 結(jié)語(yǔ)

政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃編制和預(yù)算資金安排，必須保證項(xiàng)目前期工作深度，切實(shí)進(jìn)行工程咨詢論證，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和滾動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃。將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)口前移，嚴(yán)格履行預(yù)算編制程序，確保列入計(jì)劃的項(xiàng)目既能滿足城市發(fā)展需求、又能適應(yīng)財(cái)政收支狀況，維護(hù)政府投資計(jì)劃的科學(xué)性和實(shí)用性。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃時(shí)序要求，合理使用預(yù)算安排資金，通過(guò)協(xié)調(diào)推進(jìn)、跟蹤督查項(xiàng)目進(jìn)度，維護(hù)政府投資計(jì)劃的嚴(yán)肅性。建立項(xiàng)目績(jī)效定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)政府投資計(jì)劃進(jìn)行合理調(diào)度和動(dòng)態(tài)調(diào)整。文章提出的建議措施，可供同行借鑒。