縣級(jí)城市舊城改造更新路徑的探索
——以安徽滁州定遠(yuǎn)縣為例

王智慧，李星銀，董炳智 （合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230041）

1 總體要求

1.1 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

新中國(guó)成立70多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，黨的十九屆四中全會(huì)全面開(kāi)啟了國(guó)家現(xiàn)代化治理體系與能力建設(shè)新時(shí)代，空間治理體系是國(guó)家治理體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。

1.2 空間治理體系的建立

推動(dòng)空間治理、提高空間治理現(xiàn)代化水平必須堅(jiān)持以生態(tài)文明為發(fā)展理念，必須堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，必須堅(jiān)持以科學(xué)規(guī)劃為空間治理手段，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，不斷提升城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展質(zhì)量，營(yíng)建高質(zhì)量人居環(huán)境。

1.3 人居環(huán)境改善的實(shí)踐

在當(dāng)前城市發(fā)展進(jìn)入重大轉(zhuǎn)型的新時(shí)期、步入存量發(fā)展時(shí)代的背景下，順應(yīng)群眾期盼改善居住條件的意愿，以“舊改”“棚改”為核心的舊城改造更新是改善人居環(huán)境的重要行動(dòng)，是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補(bǔ)足城市短板的客觀需要，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提升城市治理能力的重要標(biāo)志。

郡縣治，天下安，一個(gè)縣就是一個(gè)基本完整的社會(huì)，縣級(jí)城市通過(guò)舊城改造更新對(duì)人居環(huán)境改善的探索，起到非常關(guān)鍵的承上啟下作用，對(duì)縣城及以上城市的空間治理作出完整和全面的先行先試。

2 定遠(yuǎn)縣概況

2.1 區(qū)域位置

定遠(yuǎn)縣地處江淮分水嶺脊背，南依合肥、西鄰淮南、北連蚌埠、東接滁州，近入南京都市圈、合肥經(jīng)濟(jì)圈，遠(yuǎn)融長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，是皖東人口最多、面積最大的縣。定遠(yuǎn)古有“境連八邑，衢通九省”之譽(yù)，現(xiàn)仍為中國(guó)南北要沖。京滬高速鐵路、淮南鐵路貫穿境內(nèi)，京臺(tái)高速公路橫跨境內(nèi)。

2.2 城市概況

定遠(yuǎn)縣借助于便利的交通條件，本著譜寫(xiě)“三色定遠(yuǎn)”新畫(huà)卷，展示“美好家園”新形象的目標(biāo)一茬接著一茬干，實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，2018年實(shí)現(xiàn)全年財(cái)政收入增長(zhǎng)12.2%，全年地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)9%，于2019年4月29日退出貧困縣序列。2018年定遠(yuǎn)縣城鎮(zhèn)化率為41.40%，分別低于同期全國(guó)城鎮(zhèn)化率59.58%、安徽省城鎮(zhèn)化率54.69%各約18.18%、13.29%。定遠(yuǎn)縣舊城改造更新應(yīng)立足于欠發(fā)達(dá)城市發(fā)展水平，以體現(xiàn)突出短板，解決最緊迫的問(wèn)題為更新出發(fā)點(diǎn)。

2.3 現(xiàn)狀評(píng)估

定遠(yuǎn)縣城是城市發(fā)展的起點(diǎn)，歷經(jīng)城池建立、鼎盛、平穩(wěn)、戰(zhàn)亂、衰敗、停滯、重整等發(fā)展階段，原有的古縣城歷史城區(qū)與歷史遺存已難覓蹤影。近十年的城市建設(shè)重點(diǎn)在新城區(qū)，老城區(qū)更新進(jìn)展緩慢，但仍是城市的生活中心。

對(duì)定遠(yuǎn)縣舊城存在的現(xiàn)狀問(wèn)題，從物質(zhì)環(huán)境空間、人口社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)文化資源三個(gè)方面分區(qū)分類摸清舊城概況。舊城中存在的問(wèn)題主要是道路交通、住區(qū)環(huán)境和服務(wù)設(shè)施三個(gè)方面，集中體現(xiàn)在小公園、小綠地、小廣場(chǎng)、小停車場(chǎng)、小農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的缺乏和分布不均等；在居住品質(zhì)方面存在的問(wèn)題主要是居住擁擠、品質(zhì)有待提升，主要體現(xiàn)在住宅建筑密度大、住宅和其他性質(zhì)的各類建筑混雜、住區(qū)道路路面損壞和公共停車無(wú)序、住區(qū)電力管線雜亂和垃圾收集隨意、住區(qū)綠化空間被侵占和開(kāi)放活動(dòng)缺乏、房屋自身破敗和住房質(zhì)量水平不高等。

3 更新路徑

堅(jiān)持在國(guó)家相關(guān)政策下進(jìn)行縣城層面的改造更新實(shí)操，堅(jiān)持政策導(dǎo)向找到依據(jù)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向立足現(xiàn)實(shí)。從定遠(yuǎn)縣實(shí)際發(fā)展水平制定舊城改造更新目標(biāo)，本著政策目標(biāo)化、目標(biāo)策略化、策略指標(biāo)化、指標(biāo)空間化、空間項(xiàng)目化的路徑提升規(guī)劃的實(shí)施性。

3.1 更新目標(biāo)

定遠(yuǎn)縣城舊城改造更新以持續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)、老舊小區(qū)改造為重點(diǎn)，至2020年切實(shí)持續(xù)形成一批有實(shí)效、有影響、可示范的“舊城改造更新”項(xiàng)目。至2025年結(jié)合開(kāi)展保障性住房建設(shè)，基本完成縣城集中連片的棚戶區(qū)改造和拆遷、老舊小區(qū)改造，使群眾居住條件得到明顯改善，城市功能得到明顯改善，城市品位得到明顯提升。2025年以后，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施條件明顯改善，城市特色風(fēng)貌彰顯，人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好，建設(shè)幸福定遠(yuǎn)。

定遠(yuǎn)舊城改造更新規(guī)劃共涉及資金額總約25.36億元，其中整治棚戶區(qū)55處，估算改造更新資金額約11.30億元，拆遷棚戶區(qū)9處，估算改造更新資金額約13.40億元，改造老舊小區(qū)16處，估算改造更新資金額約0.66億元，通過(guò)拆遷騰挪空間土地收益約為11.26億元。

3.2 實(shí)施路徑

定遠(yuǎn)縣城舊城改造更新實(shí)施擬從分區(qū)實(shí)施、分類實(shí)施、分年實(shí)施三大路徑進(jìn)行推進(jìn)。改造更新計(jì)劃清單以“圖表結(jié)合”的方式進(jìn)行控制引導(dǎo)，空間和數(shù)據(jù)相互對(duì)應(yīng)，控制內(nèi)容涵蓋分區(qū)編號(hào)、項(xiàng)目名稱、實(shí)施范圍、實(shí)施規(guī)模、土地性質(zhì)、覆蓋戶數(shù)、覆蓋人數(shù)、建筑面積、改造方式、實(shí)施年份和投資估算等改造更新內(nèi)容。

3.2.1 分區(qū)控制路徑

分區(qū)控制的區(qū)域與城市總體規(guī)劃中功能分區(qū)保持一致，體現(xiàn)延續(xù)性。東部商務(wù)旅游片區(qū)是新開(kāi)發(fā)的區(qū)域，全部為拆遷。中部政府生活區(qū)毗鄰老城區(qū)，是拆遷為主、整治為輔的區(qū)域。老城區(qū)則是以整治為主，拆遷為輔的區(qū)域，局部的拆遷主要是斷頭路打通、水系綠化提升涉及的棚戶區(qū)。西部片區(qū)是以棚戶區(qū)的整治和拆遷并重的區(qū)域，不涉及老舊小區(qū)改造，該片區(qū)不是城市發(fā)展的主導(dǎo)方向，項(xiàng)目計(jì)劃在十四五末期予以實(shí)施。南部經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是以棚戶區(qū)拆遷為主的區(qū)域，既要立足于現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)，也要向東南方向城際鐵路交匯的區(qū)域優(yōu)先拓展發(fā)展。

3.2.2 分類引導(dǎo)路徑

根據(jù)定遠(yuǎn)縣城改造更新實(shí)際規(guī)劃拆遷棚戶區(qū)、整治棚戶區(qū)和整治老舊小區(qū)三個(gè)改造更新類型進(jìn)行引導(dǎo)。拆遷棚戶區(qū)的用地使用要和城市總體規(guī)劃保持一致，要對(duì)拆遷居民做好異地安置、就近安置或者貨幣安置等意愿選擇。整治棚戶區(qū)和整治老舊小區(qū)，要遵從國(guó)家和省市相關(guān)整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從完善基礎(chǔ)設(shè)施、完善功能、修整建筑物、完善公建配套、適老化改造、綠色化改造、數(shù)字化改造等七個(gè)方面進(jìn)行改造更新，保證人居環(huán)境的改善和生活品質(zhì)的提升。

3.2.3 分年實(shí)施路徑

結(jié)合縣城近期實(shí)施事項(xiàng)和資金來(lái)源規(guī)模等進(jìn)行分年度實(shí)施的策略，提升改造更新項(xiàng)目的可實(shí)施度。對(duì)每年度實(shí)施的項(xiàng)目類型、實(shí)施規(guī)模、資金來(lái)源、實(shí)施主體進(jìn)行建議和引導(dǎo)，通過(guò)一圖一表、圖標(biāo)結(jié)合的方式進(jìn)行管控。2020年主要實(shí)施區(qū)域城市當(dāng)前亟需開(kāi)發(fā)建設(shè)的寧阜、合明、淮寧城際軌道交匯的東南區(qū)域，天河公園和植物園區(qū)域。政務(wù)區(qū)南部的何莊區(qū)域，老城區(qū)南城河公園區(qū)域以及開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)企業(yè)集中的區(qū)域這五個(gè)斑塊。2021年在2020年基礎(chǔ)上進(jìn)行適度拓展，重點(diǎn)以兩公園交融區(qū)域、政務(wù)區(qū)的顧村、南城河沿線以及開(kāi)發(fā)區(qū)和老城交融的結(jié)合部。2022年則是以植物園西側(cè)區(qū)域、政務(wù)區(qū)南側(cè)的小黃村以及老城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)交融區(qū)域。前三年的項(xiàng)目結(jié)合縣城投資計(jì)劃進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)計(jì)劃和空間落實(shí)的相結(jié)合，可實(shí)施度比較大。后三年則是在前三年的基礎(chǔ)上進(jìn)行拓展和全覆蓋，具有很大的機(jī)動(dòng)靈活性。

3.3 配套功能植入

定遠(yuǎn)舊城改造更新著力于人居環(huán)境的改善和生活品質(zhì)的提升，考慮到縣城老城區(qū)建設(shè)密度較高，不宜于大拆大建的特點(diǎn)，宜以增補(bǔ)以“小公園、小綠地、小廣場(chǎng)、小停車場(chǎng)、小農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)”為主體的五小工程服務(wù)設(shè)施。規(guī)劃建議采取“見(jiàn)縫插針”“只拆不建”的手法對(duì)老城區(qū)片區(qū)增補(bǔ)“五小工程”，完善15分鐘生活服務(wù)圈，共計(jì)規(guī)劃布置3個(gè)服務(wù)中心、1個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、2個(gè)體育活動(dòng)場(chǎng)地、6個(gè)停車場(chǎng)等設(shè)施的增補(bǔ)布局。

4 實(shí)施建議

規(guī)劃在構(gòu)建年度實(shí)施計(jì)劃項(xiàng)目庫(kù)外，選取了棚戶區(qū)整治項(xiàng)目、老舊小區(qū)整治項(xiàng)目、停車場(chǎng)增補(bǔ)項(xiàng)目以及拆遷新建項(xiàng)目四個(gè)較為典型的示范項(xiàng)目進(jìn)行引導(dǎo)，研究機(jī)制體制保障措施，制定更加細(xì)化的操作程序，爭(zhēng)取國(guó)家政策扶持和項(xiàng)目的有序推進(jìn)。

5 結(jié)語(yǔ)

定遠(yuǎn)舊城改造更新規(guī)劃只是總體層面的綱領(lǐng)性文件，具體項(xiàng)目實(shí)施尚要根據(jù)頂層實(shí)際開(kāi)發(fā)需求進(jìn)行滾動(dòng)實(shí)施、實(shí)時(shí)完善的優(yōu)化調(diào)整，以繡花功夫久久為功，持續(xù)改善人居環(huán)境、提升生活品質(zhì)，促進(jìn)改造更新的高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)城市治理體系和治理水平現(xiàn)代化。