簡論農(nóng)村宅基地使用合同制度的建立和完善
——基于與土地承包經(jīng)營制度的比較

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革更是一件大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜。當(dāng)前，農(nóng)村建設(shè)用地資源緊、約束多，人口城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，存量農(nóng)村宅基地及其房屋資源利用不夠充分，原來粗放、約束、封閉的農(nóng)村宅基地管理制度已不可持續(xù)，改革勢在必行。

一、問題的提出

深化農(nóng)村宅基地制度改革，既要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民房屋土地合法權(quán)益，有利于合理配置農(nóng)村資源、盤活存量閑置宅基地及其房屋資源，又要有利于優(yōu)化農(nóng)村村落布局、提升農(nóng)村風(fēng)貌水平，其基本前提是要鞏固和夯實(shí)農(nóng)村土地集體公有制基礎(chǔ)，明晰宅基地所有權(quán)歸屬，完善宅基地所有權(quán)行使機(jī)制。但當(dāng)前政府在宅基地管理方面監(jiān)管作用發(fā)揮比較充分，但作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織沒有體現(xiàn)應(yīng)有的主體地位，并有被邊緣化的傾向，其根源之一在于宅基地制度體系內(nèi)缺少集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的權(quán)利義務(wù)約定機(jī)制。

集體土地所有權(quán)制度的完善長期以來一直是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注研究的問題。從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的角度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地?fù)碛兴袡?quán)是個(gè)不言自明的命題。土地所有權(quán)和包括承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)的用益物權(quán)，在權(quán)利制度架構(gòu)上屬于兩個(gè)層面，也應(yīng)該從各自相應(yīng)的制度層面予以解決。但我們應(yīng)該看到，“集體土地所有權(quán)呈現(xiàn)出公私混融的特點(diǎn)，其既具有公共權(quán)力的強(qiáng)制性，又具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的資源收益性”，如果集體所有權(quán)缺失了在用益物權(quán)層面的制度聯(lián)結(jié)，集體所有權(quán)無疑會(huì)被用益物權(quán)所架空。因此，“一方面需要從所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系著手，強(qiáng)化使用權(quán)的效力；另一方面，土地所有權(quán)不容忽視，所有權(quán)制度的完善一樣不可回避”。筆者認(rèn)為，完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制，探索宅基地所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式和行使方法路徑，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法行使宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等權(quán)利的一個(gè)重要措施，就是要建立完善農(nóng)村宅基地使用合同制度。

二、宅基地使用權(quán)取得的機(jī)制分析

《民法典》明確，農(nóng)村集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。需要依照法定程序經(jīng)本集體成員決定的事項(xiàng)，涵蓋了土地承包、土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用、集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等情形。雖然宅基地的分配使用沒有被明文納入應(yīng)由集體成員決定事項(xiàng)的范圍，但隨后的條文作了兜底性規(guī)定，“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán)”。同時(shí)明確“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”，而《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)”?！锻恋毓芾矸ā泛汀睹穹ǖ洹废嚓P(guān)規(guī)定結(jié)合起來看，在實(shí)踐和理論上容易產(chǎn)生“宅基地使用權(quán)是基于行政審批而取得”這樣的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者將這種現(xiàn)象總結(jié)為“集體實(shí)施政府主導(dǎo)”。農(nóng)村宅基地不是國有土地，而是集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，但農(nóng)戶對(duì)宅基地的用地申請卻向政府提出，政府的許可直接處置了集體所有土地的產(chǎn)權(quán)，為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況？筆者認(rèn)為關(guān)鍵是要對(duì)政府“審核批準(zhǔn)”的對(duì)象和內(nèi)容有準(zhǔn)確清晰的理解。

宅基地使用權(quán)從集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，這是一個(gè)平等民事主體之間的民事行為。而《土地管理法》對(duì)農(nóng)民申請取得宅基地使用權(quán)，在面積標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃管控等方面有諸多規(guī)定，因此，政府在宅基地制度里所涉及的審批，不是對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓這一民事行為的審查批準(zhǔn)，而是對(duì)這個(gè)民事行為所附條件的審批。“這種審批職能限于管制土地用途、控制用地總量、維護(hù)土地利用總體規(guī)劃行政管理的行使”。從實(shí)踐來看，主要涉及三方面內(nèi)容：一是對(duì)土地用途變更的確認(rèn)，二是申請主體資格的確認(rèn)，三是宅基地及其房屋建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。

換言之，宅基地取得的整個(gè)過程是民事約定和行政管制兩種形態(tài)的結(jié)合。通過民事主體之間的約定來安排宅基地，前提是要遵守國家土地管理在耕地保護(hù)、村莊形態(tài)、民居布局等方面的基本原則和目標(biāo)，政府從糧食安全、集約資源使用和鄉(xiāng)村有序建設(shè)等角度出發(fā)，需對(duì)上述土地屬性的轉(zhuǎn)換有一個(gè)總體的控制和安排，宅基地行政審批的通過意味著政府認(rèn)可某一塊集體土地可以用于農(nóng)民建房，可以由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地轉(zhuǎn)為用于農(nóng)民生活保障的住宅用地，但并不直接決定集體經(jīng)濟(jì)組織是否應(yīng)該把這塊土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶，這個(gè)最終結(jié)果需由農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織通過簽立民事約定來完成。但從目前的制度設(shè)計(jì)來看，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的合同約定是缺失的，這種制度缺失直接造成集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者難以對(duì)農(nóng)戶宅基地使用實(shí)施有效監(jiān)督管理。不僅如此，從當(dāng)前宅基地制度改革的角度來說，這一基礎(chǔ)制度的缺失，也會(huì)影響到后續(xù)宅基地有償使用、限期使用、自愿退出、抵押擔(dān)保等方面的制度創(chuàng)新。

三、合同機(jī)制在承包經(jīng)營制度中的地位

承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的農(nóng)戶對(duì)集體所有的耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)土地，采取家庭承包方式，依法對(duì)所承包的土地進(jìn)行占有、使用、收益的用益物權(quán)。

宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)兩者之間在權(quán)利來源和改革方向上存在很大的一致性。首先，兩者都屬于物權(quán)中的他物權(quán)，都是所有權(quán)主體以外的主體對(duì)土地所享有和行使的權(quán)利。第二，雖然權(quán)利具體實(shí)施主體是個(gè)人，但從法律規(guī)范來說，兩者名義上的權(quán)利主體都是農(nóng)戶，而非個(gè)人。第三，這兩種權(quán)利的取得，都基于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員權(quán)而免費(fèi)取得，而且其享有權(quán)利的全面性和穩(wěn)定性與戶內(nèi)成員是否能維持集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格密切相關(guān)。最后，從當(dāng)前宅基地改革方向來看，都在引導(dǎo)所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的“三權(quán)”分置。

兩者之間也有明顯的差異，一是權(quán)利的內(nèi)容不同。雖然兩者都有占用和使用的權(quán)利，但承包經(jīng)營權(quán)是在承包土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。而宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。二是權(quán)利的期限不同。承包經(jīng)營權(quán)附期限，如耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年，而宅基地使用權(quán)目前沒有明確的使用期限限制。最為鮮明的區(qū)別在于兩者的取得過程，集中表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織在承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)取得過程中的地位和作用的不同，其落腳點(diǎn)在于合同機(jī)制的設(shè)定。

《民法典》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的取得須基于集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的合同。政府部門承擔(dān)的是對(duì)土地承包經(jīng)營及承包經(jīng)營合同進(jìn)行管理和指導(dǎo)的職責(zé)。由此，土地承包法律關(guān)系的確立由五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成：一是由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議選舉產(chǎn)生承包工作小組。二是由承包工作小組依照法律、法規(guī)的規(guī)定擬訂并公布承包方案。三是依法召開本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議，討論通過承包方案。四是公示環(huán)節(jié)，公開組織實(shí)施承包方案。五是簽訂承包合同。發(fā)包方應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂書面承包合同，“承包合同一般包括以下條款：（一）發(fā)包方、承包方的名稱，發(fā)包方負(fù)責(zé)人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí)；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)；（六）違約責(zé)任”。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包示范合同》中，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和承包戶雙方的權(quán)利義務(wù)作了進(jìn)一步的細(xì)化，明確“承包土地用途為農(nóng)業(yè)用途”，通過這種合同關(guān)系，作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織除了具有發(fā)包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地的權(quán)利外，還可以監(jiān)督農(nóng)戶依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地，制止農(nóng)戶損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為。這些合同條款對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確約定，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地承包的有效管理，充分發(fā)揮了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)生產(chǎn)的統(tǒng)籌功能，對(duì)于防范土地用途改變、保障耕地資源，促進(jìn)承包地有序流轉(zhuǎn)、穩(wěn)定土地承包關(guān)系等方面意義重大。

四、建立宅基地使用合同制度

集體經(jīng)濟(jì)組織具有一定的公益功能，在法律地位上屬于特別法人，本質(zhì)上和作為宅基地使用權(quán)主體的農(nóng)戶之間是平等的民事主體關(guān)系。這種平等民事主體之間的相互約束或者管理關(guān)系，是基于互相之間的契約、約定或合同。

如果我們承認(rèn)農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)是農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的民事約定，而不是政府審批，那我們自然會(huì)承認(rèn)當(dāng)前宅基地使用權(quán)取得制度中缺失了合同締結(jié)這樣一個(gè)極其重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理”，這里的“土地”包括承包地和宅基地。承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)就其物權(quán)本質(zhì)來說都是用益物權(quán)，一類用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一類用于生活保障。隨著“三權(quán)分置”改革在這兩種用益物權(quán)權(quán)能方面的深化拓展，土地呈現(xiàn)生產(chǎn)資料和生活資料兩種功能兼?zhèn)涞呢S富內(nèi)涵，承包經(jīng)營權(quán)制度對(duì)構(gòu)建宅基地使用權(quán)制度具有重大參考意義。

由于宅基地使用權(quán)需以政府對(duì)該土地用途使用等內(nèi)容的審批同意為前提，因此在合同簽訂和政府行政審批之間，在制度設(shè)計(jì)上存在程序先后的問題。孰先孰后，更符合法律邏輯，更有利于相關(guān)權(quán)利的行使和維護(hù)？

模式一，農(nóng)戶先與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂合同，再由政府予以審批；模式二，先由政府對(duì)申請農(nóng)戶的資格、宅基地范圍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，審核同意的，再由農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂宅基地使用合同。筆者認(rèn)為后一種模式更適宜。在實(shí)務(wù)操作中，政府主要審批的是農(nóng)戶的主體資格和宅基地選址是否符合規(guī)劃，是否符合宅基地標(biāo)準(zhǔn)，并不涉及集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間的權(quán)利義務(wù)問題。從法律關(guān)系邏輯來看，宅基地使用過程中的審批并不是針對(duì)合同的審批，而是合同所指向的土地用途等內(nèi)容的審批。

基于上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為完整的宅基地使用權(quán)取得過程應(yīng)包括以下環(huán)節(jié)：（一）符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，以戶為單位向集體經(jīng)濟(jì)組織提出宅基地和建房申請。（二）集體經(jīng)濟(jì)組織接到農(nóng)戶建房申請后，應(yīng)當(dāng)在本村范圍內(nèi)將農(nóng)戶成員人數(shù)、建房位置、宅基地和建筑占地面積、建筑方案等相關(guān)信息張榜公布，公布期間無異議的，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在申請表上簽署意見后，連同建房申請人的宅基地使用承諾書和書面申請報(bào)送相關(guān)政府部門審批。（三）政府部門負(fù)責(zé)審查申請人和用地人數(shù)是否符合資格條件，用地是否符合宅基地合理布局要求、用地建房是否符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求，建房層數(shù)、高度等是否符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)風(fēng)貌管控要求等。符合規(guī)定的，予以審批同意。（四）政府審批同意后，由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間簽訂宅基地使用合同，在合同中約定相關(guān)權(quán)利義務(wù)。權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容，可以經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)民主決策后明確。合同簽訂之日，即是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的取得時(shí)間。

通過建立宅基地使用合同制度，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮宅基地管理作用奠定了基礎(chǔ)。通過這一制度，可以明確農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的取得時(shí)間，有利于解決實(shí)踐中存在的宅基地及其房屋確權(quán)頒證等相關(guān)歷史遺留問題，同時(shí)對(duì)下一階段宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)及其房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”、宅基地流轉(zhuǎn)、有償使用、自愿退出、抵押擔(dān)保等方面的改革創(chuàng)新也具有重大意義。