試論農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度改革的法律問題

杜 威 李 陽

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在國家經(jīng)濟體制改革中具有“四梁八柱”的重要地位。黨的十八大以來，國家將農(nóng)村土地改革問題放在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革的突出位置，國務(wù)院相繼推出一系列舉措，幫助農(nóng)村轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。2010年，國務(wù)院在頒布的《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中提出，加快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵有條件的地方實施改革試點工作。在一系列改革成效的基礎(chǔ)上，2016年12月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），就農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做出了更加細致的說明和安排，它既能保證社會主義公有制制度和農(nóng)村基本土地制度持續(xù)完善和發(fā)展，又以土地為根基著力增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。經(jīng)營性資產(chǎn)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的重要組成部分與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)。然而，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度是在新中國成立以來農(nóng)村集體經(jīng)濟不斷發(fā)展過程中形成的，隨著新型城鄉(xiāng)規(guī)劃方案和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、管理制度和收益分配制度等立法和制度層面的問題層出不窮。本文試圖在分析農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度問題產(chǎn)生的理論成因的基礎(chǔ)上，列舉目前存在的制度問題，并嘗試從法律規(guī)制的視角提出相應(yīng)的解決思路。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度問題產(chǎn)生的理論原因

依據(jù)我國《憲法》第9、10條的規(guī)定，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)是我國公有制經(jīng)濟的重要組成部分，是公有制經(jīng)濟實現(xiàn)的基石。目前農(nóng)村土地制度在經(jīng)濟體制改革中發(fā)生了諸多改變，但集體經(jīng)營性資產(chǎn)的管理模式依然沿襲傳統(tǒng)的集體所有制經(jīng)濟的實現(xiàn)方式。從該制度靜態(tài)成效角度看，目前農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度可以在總體上實現(xiàn)經(jīng)濟效益和收入?yún)f(xié)調(diào)分配的基本平衡，不會導致明顯的貧富差距或過度貧困；但從動態(tài)發(fā)展角度看，集體經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度、管理方式和分配手段都在經(jīng)濟效益和公平分配方面有所失衡，難以較好地適應(yīng)新時代經(jīng)濟發(fā)展的基本要求。可見，雖然農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度是保證社會主義公有制制度存續(xù)的基礎(chǔ)，但形式上的公平與平均的做法忽視了市場規(guī)律，無法滿足農(nóng)村的人口需求和經(jīng)濟發(fā)展指標。具體而言，一方面，農(nóng)村政策在習慣上重視農(nóng)村人口的溫飽和基本生存，忽視大量閑置經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)劃歸和有效利用；另一方面，部分地區(qū)缺乏專業(yè)的資產(chǎn)管理人才，而農(nóng)村干部在認識上存在不足，即便對經(jīng)營性資產(chǎn)采取管理舉措，也存在管理亂象疊出、資產(chǎn)分配失調(diào)的情況，難以有效形成符合市場運作規(guī)律的資產(chǎn)經(jīng)營模式。這就導致農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度雖完成了保證公有制經(jīng)濟存在的任務(wù)，卻沒有發(fā)揮該制度促進經(jīng)濟發(fā)展以及確保分配公平的功能。因此，改變傳統(tǒng)的經(jīng)營理念和方式，順應(yīng)時代要求就成為必然選擇。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理體制中存在的制度問題

（一）產(chǎn)權(quán)制度名實分離

一般經(jīng)濟學理論認為，在保證集體所有制不變的前提下，將資產(chǎn)清收核驗轉(zhuǎn)化為股權(quán)并按照特定比例量化分配給村民，才可以真正使其成為經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權(quán)人，享有對經(jīng)營性資產(chǎn)的股份采取占有、收益、抵押擔保、繼承以及處分等法定權(quán)利。在目前的資產(chǎn)管理體制下，村民缺乏權(quán)利主體意識及資產(chǎn)管理的資本和手段，導致村委會或農(nóng)村經(jīng)濟組織以所有者的身份代替農(nóng)民行使權(quán)利。但集體經(jīng)濟組織在管理資產(chǎn)中的主體性質(zhì)和職權(quán)范圍模糊，難以為組織成員確立資格認定的法律標準。該現(xiàn)狀的成因主要包括兩方面。其一，我國《土地管理法》和《民法典》的物權(quán)編雖然明確了分級管理、以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，農(nóng)村集體對集體性資產(chǎn)享有所有權(quán)，但法律沒有對“集體”做明確界定，在實際工作中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)力界限模糊的情況，致使農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體地位難以完全落實。其二，由于近幾年農(nóng)村經(jīng)濟改革的舉措與農(nóng)民的傳統(tǒng)認知差距較大，部分村民在撤組轉(zhuǎn)戶后依舊要求以成員資格的身份分配利潤，也有部分村民不理解靜態(tài)管理辦法，要求按照家庭人口數(shù)量進行分配。

（二）管理模式不盡合理

農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)人和代管人的身份地位不清、運營收益與村民實際收益不符，以及股權(quán)分配的具體比例不明等實踐中存在的問題表明，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度沒有起到幫助農(nóng)民脫貧致富的應(yīng)有作用。具體原因包括，其一，資產(chǎn)運營核算制度的殘缺造成經(jīng)營性資產(chǎn)在定性和范圍上模糊。運營核算制度是明確農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎(chǔ)，該制度存在漏洞會導致難以確定將哪些資產(chǎn)劃歸為農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，也就難以得知村民可以從哪些資產(chǎn)中獲取收益。其二，資產(chǎn)管理權(quán)缺乏自主性保障。根據(jù)《民法典》第96條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人和城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人屬于法定代表人，依法應(yīng)當參與市場運作，按照市場規(guī)律獲得權(quán)益和承擔責任。但實際上沒有專門的法律或政策規(guī)定集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的股權(quán)分配方法，量化到村民個人的資產(chǎn)份額也未明確。其三，由于村民較少從集體經(jīng)營性資產(chǎn)中獲得相應(yīng)收益，村民參與集體經(jīng)營性資產(chǎn)決策管理的制度也不盡完善，故多數(shù)村民感受不到自己與集體資產(chǎn)之間的關(guān)系，對該部分資產(chǎn)作壁上觀，不參與管理也不實施監(jiān)督，這給集體經(jīng)營性資產(chǎn)帶來極大的管理和流失風險。

（三）收益分配方式缺乏保障

集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收入分配方式主要在分配主體和分配程序兩方面存在問題。在分配程序方面，根據(jù)我國《村民委員會組織法》第24條的規(guī)定，從村集體經(jīng)濟所得收益的分配方式由村民大會集體討論并按照特定比例表決通過。但部分村干部通?？梢酝ㄟ^長期形成的地方權(quán)力對資產(chǎn)分配方案產(chǎn)生影響，導致基層公開的資產(chǎn)分配程序形同虛設(shè)。部分人能夠改變資產(chǎn)分配方式的原因有二：其一，集體經(jīng)營性資產(chǎn)一般在各村集體中運作，沒有公開的國家機關(guān)介入和市場運營，很容易在資產(chǎn)的使用、收益、抵押和處分等方面暗箱操作；其二，雖然村委會作為基層群眾自治組織是村民自我管理、自我教育和自我監(jiān)督的基層自治形式，但當前村民的教育水平和整體素質(zhì)難以完全達到自我管理和自我監(jiān)督的水平，法制觀念也相對落后。所以個別人侵吞集體資產(chǎn)的行為得不到有效監(jiān)督。在分配主體方面，雖然黨的十八大在通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中強調(diào)賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作形式，多渠道增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，進一步落實股份制集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收益分配權(quán)，但目前收益分配權(quán)并未落實到村民手中，收入分配制度的功能嚴重缺失。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度的法治改革路徑

（一）完善集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

根據(jù)我國《憲法》第17條和《農(nóng)業(yè)法》第11條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是法定的農(nóng)村集體財產(chǎn)管理者，有權(quán)代表村民集體管理當?shù)氐募w經(jīng)營性資產(chǎn)，行使資產(chǎn)所有權(quán)。但目前諸多地區(qū)集體經(jīng)濟組織和村委會權(quán)限劃分不明，資產(chǎn)確權(quán)和清產(chǎn)核資制度難以落實。本文認為，可以從以下三個維度逐步完善我國集體經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度。首先，應(yīng)當盡快推進《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的制定以及《村民委員會組織法》的修訂完善，清晰界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，區(qū)分其與村委會之間的關(guān)系和職權(quán)劃分，由此保證集體經(jīng)營性資產(chǎn)回歸經(jīng)濟組織管理，實現(xiàn)村民對資產(chǎn)的自我管理和自我監(jiān)督。當然，應(yīng)當通過立法規(guī)范集體產(chǎn)權(quán)保護法律制度，以正式賦予集體經(jīng)濟組織法人地位和權(quán)利的形式，實現(xiàn)其自主經(jīng)營權(quán)和組織內(nèi)部成員的合法權(quán)益，讓集體經(jīng)濟組織在市場的充分競爭中增加集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收益。其次，考慮到集體成員身份是獲得資產(chǎn)股份和股權(quán)分紅的基礎(chǔ)，故應(yīng)當在《村民委員會組織法》中規(guī)范村集體成員的資格身份?？梢越⑥r(nóng)村內(nèi)部數(shù)據(jù)平臺，將經(jīng)濟組織成員信息納入統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同時完善各地村集體成員資格審核、認定和退出機制，在保證成員基本流動性的前提下，防止集體資產(chǎn)流失。最后，應(yīng)當根據(jù)我國國情和經(jīng)濟發(fā)展狀況，確立集體經(jīng)營性資產(chǎn)在股權(quán)管理和股權(quán)流轉(zhuǎn)方面的制度設(shè)置。各村可以通過村民大會，以集體表決的形式確定本村持股比例及股份轉(zhuǎn)讓標準。

（二）創(chuàng)新集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度

就法律適用而言，我國集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理方式在立法上漏洞較多，且隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展程度的變化，傳統(tǒng)上對集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度日漸滯后，對此應(yīng)當從立法層面創(chuàng)新集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度。一方面應(yīng)完善集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理組織治理結(jié)構(gòu)，保障內(nèi)部成員的合法權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織若要擺脫村委會的越權(quán)管制，以獨立法人身份充分參與市場競爭，就需要按照我國《公司法》及相關(guān)司法解釋的要求，建立成熟的股東（代表）大會、董事會和監(jiān)事會等組織，以形成具有基本經(jīng)營能力和責任承擔能力的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟組織可以按照本組織的需求，制定相關(guān)的企業(yè)章程、治理規(guī)則以及成員參與企業(yè)決策的議事規(guī)則，從而在外部結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理上建立起現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營基本制度，保證股民的資本投入可以依法獲得回報。另一方面需倡導相關(guān)地方性立法，推動集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理規(guī)范化與合法化。地方立法與國家層面立法相比，具有前瞻性和更靈活的變通性。故可以在我國東南地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達的省份試點。在學習調(diào)研和總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，率先實現(xiàn)地方層面的集體經(jīng)濟組織立法。從集體經(jīng)濟組織主體資格、管理模式、組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)督等多個角度，建立完整的集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度，為集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度改革提供立法支持和法制保障。

（三）重構(gòu)集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分配制度

對于集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分配程序，可以通過實質(zhì)賦予村民股權(quán)及參與決策權(quán)方式，激勵村民主動行使對資產(chǎn)使用情況的監(jiān)督權(quán)。同時完善并落實集體經(jīng)營性資產(chǎn)登記、運作和收益公開公示制度，讓所有涉及資產(chǎn)的行為都在陽光下運行。對于收益分配權(quán)，本文認為，只有推進集體經(jīng)濟組織和經(jīng)營性資產(chǎn)管理的立法工作和法律實施，才能保障收益分配權(quán)實現(xiàn)。目前，集體經(jīng)濟組織法人資格雖然在《民法典》中被予以承認，但沒有對該組織成員資格和內(nèi)部結(jié)構(gòu)做詳盡規(guī)定。2017年修訂頒布的《農(nóng)村專業(yè)合作社法》對農(nóng)村現(xiàn)有的合作社有所規(guī)定，但沒有針對管理集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作社的規(guī)制手段。因此，首先應(yīng)加快制定我國《股份合作社法》或相關(guān)實施條例，對成員準入和退出機制、企業(yè)組織架構(gòu)和議事決策規(guī)則等方面做出完整制度安排，以充分保障集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。其次，根據(jù)財政部在其發(fā)布的《村集體經(jīng)濟組織會計制度》中的規(guī)定，在區(qū)分集體內(nèi)福利分紅等支出費用的基礎(chǔ)上，建立完善按照股權(quán)分配紅利的收入分配制度。故可以將集體經(jīng)營性資產(chǎn)中的水電費等基礎(chǔ)設(shè)施支出和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險支出，納入現(xiàn)金分配范疇，提高村民的財產(chǎn)性收益比例。最后，應(yīng)當分級設(shè)立村委會和村集體經(jīng)濟組織，在機構(gòu)設(shè)置上將政務(wù)和經(jīng)濟活動徹底分離。