清產(chǎn)核資后農(nóng)村集體資金委托代理分析

韓慶霞 劉西侖 沈廷金

2017年底，根據(jù)中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見》部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、國(guó)土部等九卻委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織清產(chǎn)核資工作通知》，正式集中啟動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，至2019年底，全國(guó)各地已基本完成了該項(xiàng)工作任務(wù)，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后續(xù)工作打下了良好基礎(chǔ)。在當(dāng)前清產(chǎn)核資全面完成后的新形勢(shì)下，原來各地已普遍實(shí)行的農(nóng)村集體資金委托代理機(jī)制(即鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制)，是否還要繼續(xù)執(zhí)行，便又一次成為大家思考和議論的重要話題。本文擬結(jié)合當(dāng)前工作實(shí)際，進(jìn)行幾個(gè)方面的粗淺分析。

一、農(nóng)村集體資金總體管理現(xiàn)狀

農(nóng)村集體資金與各項(xiàng)集體財(cái)產(chǎn)、集體土地等自然資源，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的財(cái)富積累和重要物質(zhì)條件，作為貨幣形態(tài)的集體資金，在周轉(zhuǎn)使用和規(guī)范監(jiān)督中是一種現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買力：一方面具有國(guó)家法定認(rèn)可、支付流動(dòng)性高、存在時(shí)間價(jià)值、使用保管方便、交易結(jié)算直接等突出的自身經(jīng)濟(jì)學(xué)特征；另一方面，又存在保管安全風(fēng)險(xiǎn)高危、財(cái)務(wù)核算要求嚴(yán)格、人群關(guān)注影響因素復(fù)雜、崗位管理責(zé)任追究明確等現(xiàn)實(shí)具體的管理特點(diǎn)。我國(guó)歷來極為重視對(duì)農(nóng)村集體資金的管理、指導(dǎo)與運(yùn)營(yíng)監(jiān)督，在相關(guān)的法律、法規(guī)和政策制度中，都圍繞這些特征特點(diǎn)要求，把農(nóng)村集體資金的管理機(jī)制、原則界限、審核審批流程、崗位職責(zé)權(quán)限等業(yè)務(wù)操作規(guī)范，作為重要問題或?qū)ｎ}事項(xiàng)做出了明確規(guī)定。特別在農(nóng)村實(shí)行改革開放后后，國(guó)務(wù)院于1988年及時(shí)制定公布了《現(xiàn)金管理暫行條例》，為全國(guó)農(nóng)村集體資金的監(jiān)督管理提供了統(tǒng)一的業(yè)務(wù)工作思路和基本操作規(guī)范，各地以該《條例》為主導(dǎo)依據(jù)，并緊緊結(jié)合農(nóng)村改革推進(jìn)的實(shí)際需要，不斷探索和分析研究，把集體資金管理工作的各環(huán)節(jié)、各方面和各層次，都逐漸完整地提高到無一疏漏的宗旨要求上來。一是中央機(jī)關(guān)提出基層鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理的明確分工。2006年，中紀(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、民政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作通知》提出：財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作，農(nóng)業(yè)部門主要負(fù)責(zé)規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作。根據(jù)資金是財(cái)務(wù)管理全部?jī)?nèi)容和核心的原理分析，這一分工規(guī)定，明確界定了對(duì)農(nóng)村集體資金管理在實(shí)際操作層面中的監(jiān)管與指導(dǎo)主體，為在各地已逐步實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理集體資金，提供了直接的法規(guī)依據(jù)；二是各級(jí)地方政府、機(jī)關(guān)和主管部門，在實(shí)地組織的各種各級(jí)指導(dǎo)監(jiān)督、財(cái)政檢查審計(jì)、巡視巡察、立案?jìng)刹斓裙ぷ靼才胖?，都把集體資金的管理監(jiān)督作為首要的目標(biāo)領(lǐng)域，從中發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、歸納特點(diǎn)、糾正錯(cuò)誤。從而廣泛提高了全社會(huì)對(duì)集體資金重要性與嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步增加了保管使用的安全性；三是各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織(包括代行其管理職能的村委會(huì)，下同)通過建立內(nèi)部管理制度、完善民主管理與財(cái)務(wù)公開、嚴(yán)格管理使用流程、規(guī)范日常收支審批以及申請(qǐng)委托代理等措施方法，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級(jí)各部門在集體資金運(yùn)營(yíng)中的法律法規(guī)及政策制度要求，形成了自覺主動(dòng)的資金管理氛圍。

二、農(nóng)村集體資金委托代理機(jī)制優(yōu)勢(shì)

自農(nóng)村改革開放至目前的40多年來，各地農(nóng)村集體資金管理，在經(jīng)歷了不同時(shí)期的管理機(jī)制改革調(diào)整變化之后，正在不斷走向科學(xué)規(guī)范的軌道，逐步全面地建立執(zhí)行起了經(jīng)?；爸贫然芾頇C(jī)制。其中，最為主要的管理機(jī)制就是建立實(shí)行農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)委托代理制。2008年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范完善村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)代理意見》，對(duì)各地方逐步探索實(shí)行的委托代理機(jī)制作用予以充分肯定，要求繼續(xù)加強(qiáng)和規(guī)范完善。2009年，又在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》中，明確要求各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門，要在進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)委托代理機(jī)制基礎(chǔ)上，規(guī)范建立和完善執(zhí)行財(cái)務(wù)收入管理、財(cái)務(wù)收支審批、財(cái)務(wù)預(yù)算決算、資金管理崗位責(zé)任等各項(xiàng)資金管理制度。各級(jí)地方業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理部門，根據(jù)農(nóng)業(yè)部的規(guī)范部署并結(jié)合自身實(shí)際，先后制定出臺(tái)了一系列關(guān)于實(shí)行農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)委托代理的具體細(xì)則，把農(nóng)村集體資金委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理業(yè)務(wù)流程等規(guī)范要求，全面落實(shí)到各自的鄉(xiāng)村基層和集體經(jīng)濟(jì)組織，形成了普遍態(tài)勢(shì)的集體資金管理機(jī)制。

綜合農(nóng)業(yè)部及各省級(jí)以上政府或部門的政策要求分析，實(shí)行農(nóng)村集體資金委托代理管理，能夠分別在集體經(jīng)濟(jì)組織、基層政府和縣級(jí)以上主管部門三個(gè)層面，體現(xiàn)出不同的職責(zé)優(yōu)勢(shì)。在村集體經(jīng)濟(jì)組織層面，由于把整個(gè)資金管理納入了全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)平臺(tái)，及時(shí)廣泛地與外部信息溝通交流，從而直接提升了整體工作的規(guī)范性、完善了財(cái)務(wù)制度的專項(xiàng)性、限制了當(dāng)事行為的隨意性、提高了資金處置的合理性、增強(qiáng)了實(shí)際操作的法定性、培養(yǎng)了業(yè)務(wù)辦理的嚴(yán)格性、規(guī)避了管。理責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)性等一系列實(shí)際優(yōu)勢(shì)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府層面，由于集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主程序決議，把集體資金委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理，從而直接體現(xiàn)了基層政府的社會(huì)公信力優(yōu)勢(shì)，因履行法定的指導(dǎo)、支持和幫助集體經(jīng)濟(jì)組織工作職責(zé)，而直接完善了責(zé)任銜接優(yōu)勢(shì)。因履行社會(huì)管轄管理職責(zé)，而直接掌握了集體資金整體規(guī)模、使用增值效益、周轉(zhuǎn)保管狀況、繳存支取狀態(tài)等特點(diǎn)信息數(shù)據(jù)的調(diào)度整理優(yōu)勢(shì)。因?qū)嵭袠I(yè)務(wù)集中指導(dǎo)監(jiān)督，而直接持有了及時(shí)審核糾正不合法不合規(guī)使用集體資金、整改不規(guī)范不完善資金管理處置行為的隱患預(yù)控、有效推進(jìn)資金使用交割、以及收支結(jié)算電算化的高效便捷等系列優(yōu)勢(shì)；在縣級(jí)以上職能部門，包括業(yè)務(wù)行政主管部門和相關(guān)職能部門層面，主要是能夠縮短數(shù)據(jù)調(diào)度時(shí)間，降低行政及業(yè)務(wù)管理資源成本，保障集體資金管理信息質(zhì)量，提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)效率，縮小統(tǒng)計(jì)匯總誤差，增強(qiáng)集體資金調(diào)研、審計(jì)、督促督導(dǎo)和檢查監(jiān)督的針對(duì)性等一系列工作優(yōu)勢(shì)。

三、農(nóng)村集體資金委托代理工作組織

農(nóng)村集體資金委托代理機(jī)制是所有資金管理工作的前提，在不同時(shí)期中，各地對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的目標(biāo)要求存在差異，決定了實(shí)行代理規(guī)范的內(nèi)容與重點(diǎn)并不完全一致。所以，在這次中央安排統(tǒng)一推進(jìn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村集體資金委托代理機(jī)制，主要應(yīng)當(dāng)考慮分析其法規(guī)依據(jù)性、現(xiàn)實(shí)需要性和管理延續(xù)性。

（一）法律法規(guī)依據(jù)分析

對(duì)集體資金實(shí)行委托代理管理是農(nóng)村財(cái)務(wù)委托代理的重要組成部分，中央提出了統(tǒng)一的法規(guī)性要求，如2004年中央兩辦印發(fā)的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度意見》和2006年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)意見》，要求在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，推行村級(jí)(這里主要包括的就是村組集體經(jīng)濟(jì)組織)會(huì)計(jì)委托代理?！渡綎|省實(shí)施〈村民委員會(huì)組織法〉辦法》規(guī)定，經(jīng)村民會(huì)議或者其授權(quán)的村民代表會(huì)議討論同意，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議后，可以實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)。各級(jí)地方政府根據(jù)中央要求在代理服務(wù)內(nèi)容上也進(jìn)行了貫徹細(xì)化，如2007年山東省政府辦公廳要求，各地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)管站負(fù)責(zé)農(nóng)村會(huì)計(jì)代理服務(wù)工作，主要代理村集體會(huì)計(jì)賬目、村集體資金和會(huì)計(jì)檔案，提供會(huì)計(jì)信息。因此，實(shí)行集體資金委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理有法可依。從這次中共國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》要求分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)清產(chǎn)核資完成后，要明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)，通過實(shí)行服份合作制改革將其以服份或份額形式量化到本集體成員，成立新的集體經(jīng)濟(jì)組織一一(服份)經(jīng)濟(jì)合作社。根據(jù)2017全國(guó)人大《民法總則》規(guī)定，這類農(nóng)村集體(服份)經(jīng)濟(jì)合作社屬于具有特別法人資格的特殊經(jīng)濟(jì)組織，其核心仍然是集體所有制形式下成員集體所有的集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。因此，將繼續(xù)承擔(dān)目前農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的重要主體角色，在集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面將繼續(xù)發(fā)揮重要的功能作用。集體資金作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)富的重要部分，是今后農(nóng)村集體(服份)經(jīng)濟(jì)合作社，發(fā)揮功能作用的直接對(duì)象和財(cái)務(wù)活動(dòng)構(gòu)成內(nèi)容，因此，仍然應(yīng)當(dāng)執(zhí)行原來的資金管理機(jī)制。

（二）現(xiàn)實(shí)需要分析

目前，全國(guó)大部分地方都根據(jù)中央要求在實(shí)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，成立了具有特別法人資格的獨(dú)立性合作經(jīng)濟(jì)組織(即集體經(jīng)濟(jì)合作社)，獲得了法定的民事及社會(huì)地位，但相對(duì)于已能成熟承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模企業(yè)而言，這些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理基礎(chǔ)還處于暫時(shí)薄弱狀態(tài)。一是廣大農(nóng)民成員的文化水平相對(duì)較低，配合協(xié)調(diào)心態(tài)相對(duì)分散，市場(chǎng)認(rèn)知能力和感知能力、經(jīng)營(yíng)能力還較為弱勢(shì)，相對(duì)缺乏推進(jìn)或引領(lǐng)自身不斷發(fā)展提升的管理人才；二是在組織管理機(jī)構(gòu)的搭建、章程的擬定、份額流轉(zhuǎn)等的服權(quán)管理、集體收益的分配等多環(huán)節(jié)，相對(duì)缺乏專業(yè)性的業(yè)務(wù)支撐力量；三是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織性特點(diǎn)，所影響或者決定的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)高、波動(dòng)性大，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不能保證穩(wěn)固，相對(duì)缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和保障平衡持續(xù)發(fā)展的成熟機(jī)制；四是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)地域分散，差異因素和發(fā)展條件參差不齊，人們的視野觀念、生產(chǎn)生活的期望目標(biāo)以及預(yù)期承受心理等，都尚未形成一個(gè)完整協(xié)調(diào)的整體概念體系，相對(duì)缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃考慮。因此，在當(dāng)前或今后一定歷史時(shí)期的運(yùn)行中，要完全排除這些方面的約束影響，包括資金管理在內(nèi)的各項(xiàng)實(shí)際工作都無不需要政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，仍然需要法律法規(guī)或政策制度來設(shè)定剛性規(guī)則。

（三）管理機(jī)制延續(xù)分析

中共中央部署推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的設(shè)計(jì)目標(biāo)，是通過改革逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度……發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，并明確提出要嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不能打亂原集體所有的界限，所有涉及集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)、集體服權(quán)管理、集體成員身份確認(rèn)、集體(服份)經(jīng)濟(jì)合作社法人賦碼登記、以及集體經(jīng)濟(jì)收益分配處理關(guān)系等，都不能超出原來的集體經(jīng)濟(jì)組織界限。根據(jù)這些目標(biāo)限定，從開展農(nóng)村集體清產(chǎn)核資工作開始的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)生變化的只是原來不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外延形式，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的性質(zhì)。集體資金委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理是農(nóng)村改革開放以來，最早由廣大農(nóng)民群眾從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中，自發(fā)探索的有效管理途徑，后來再逐步上升至國(guó)家和各省級(jí)法規(guī)制度層面的規(guī)范模式，經(jīng)歷了由自發(fā)行動(dòng)到認(rèn)識(shí)統(tǒng)一、由探索總結(jié)到依法推進(jìn)的順序漸進(jìn)過程，是我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展和歷史時(shí)期需要的自然選擇。因此，這一管理機(jī)制在當(dāng)前仍需延續(xù)執(zhí)行。

四、農(nóng)村集體資金委托代理安全風(fēng)險(xiǎn)及防范分析

前面提到，農(nóng)村集體資金具有高危性保管使用安全風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)行委托代理過程中，可能會(huì)因某些代理工作組織行為而引發(fā)具體的權(quán)利利益保護(hù)、資金繳存、申請(qǐng)審批、支取結(jié)算等安全保管與使用運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)。這類風(fēng)險(xiǎn)及其如何防范風(fēng)險(xiǎn)主要反映在以下幾個(gè)方面：

（一）民事權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)及防范分析

農(nóng)村集體資金是真實(shí)性集體資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其享有法定的所有權(quán)、支配權(quán)、處置權(quán)等產(chǎn)權(quán)權(quán)利，《物權(quán)法》把其與其他資產(chǎn)資源一起，統(tǒng)一作為“農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)’’加以明確保護(hù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)完全獨(dú)立的法人主體，集體資金在納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理后，直接涉及存放時(shí)間和空間的轉(zhuǎn)移變化、支取申請(qǐng)的程序變化、使用把關(guān)審批人的增多變化，以及業(yè)務(wù)辦理手續(xù)的流程規(guī)范變化等等。這些變化的節(jié)點(diǎn)越多，對(duì)集體資金原有權(quán)益的影響就會(huì)越大，如有任何操作失當(dāng)，都會(huì)模糊這種法定的集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)界限，從而引起實(shí)際性資金使用與保管安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。如果根據(jù)中央和各地推進(jìn)安排的委托代理業(yè)務(wù)中，委托是第一步，代理是第二步的先后順序分析，防范這種風(fēng)險(xiǎn)首要的工作就是簽訂和完善委托協(xié)議。當(dāng)前，凡是已經(jīng)實(shí)行了資金委托代理的集體經(jīng)濟(jì)組織，大部分是在原來由村委會(huì)代行職能機(jī)制安排下，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(經(jīng)管站或以其為依托成立的農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)委托代理機(jī)構(gòu))簽訂委托協(xié)議為依據(jù)操作的，極少部分是基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自行信任為傳統(tǒng)習(xí)慣，而一直沒有簽訂具體的局面委托協(xié)議。這在目前各地清產(chǎn)核資之后，大都成立了新的集體經(jīng)濟(jì)服份合作社的實(shí)際狀況來看，為切實(shí)規(guī)避今后繼續(xù)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理集體資金的民事風(fēng)險(xiǎn)，兩種情況都應(yīng)予及時(shí)變更完善或調(diào)整補(bǔ)充，都要全部以集體經(jīng)濟(jì)服份合作社的名義，在完整履行集體組織民主管理程序后，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新簽訂“農(nóng)村集體資金委托代理協(xié)議”。

（二）集體財(cái)產(chǎn)利益保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)及防范分析

集體資金委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理后，由于層級(jí)差異影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有“居高臨下”的優(yōu)勢(shì)，在后期代理操作安排中，可能會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用或臨時(shí)借調(diào)代理賬戶資金等，實(shí)際侵害集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)利益問題。另外，由于業(yè)務(wù)便利，承擔(dān)代理服務(wù)工作部門和經(jīng)辦現(xiàn)金業(yè)務(wù)的有關(guān)人員，可能會(huì)發(fā)生保管不善、賬目混亂、公款私存、白條抵庫、超限額庫存等，違反國(guó)家現(xiàn)金管理制度和有關(guān)法律法規(guī)，而造成集體利益損失的問題。不僅破壞了委托代理資金的法定保護(hù)界限，而且易導(dǎo)致各項(xiàng)代理機(jī)制優(yōu)勢(shì)的全面喪失，甚至?xí)l(fā)生違法犯罪行為。防范這類風(fēng)險(xiǎn)主要應(yīng)做好五個(gè)方面的工作：一是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理機(jī)構(gòu)和集體經(jīng)濟(jì)組織委托人雙印鑒銀行開戶；二是嚴(yán)格執(zhí)行開戶銀行的存取款業(yè)務(wù)交割；庫存限額核定、現(xiàn)金使用范圍、電子銀行結(jié)算等銀行開戶資金管理制度；三是建立并嚴(yán)格執(zhí)行集體資金業(yè)務(wù)經(jīng)辦人、報(bào)賬人、審核人、出納員職責(zé)責(zé)任等貨幣資金內(nèi)部控制制度；四是要明確確定資金領(lǐng)用申請(qǐng)人、使用審批人以及資金支取把關(guān)審批人的職責(zé)性質(zhì)、權(quán)限范圍和責(zé)任界限；五是健全履行嚴(yán)肅的管理責(zé)任定性定責(zé)與業(yè)務(wù)審計(jì)檢查監(jiān)督機(jī)制。

（三）集體管理人員認(rèn)知偏差風(fēng)險(xiǎn)及防范分析

由于目前許多集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)比較緊張，集體管理人員難免存在抵觸委托代理的心理，從所謂“自身使用便利靈活”考慮，在某些地方、某些時(shí)期、某些項(xiàng)目交易及收支結(jié)算中，不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體資金代理工作的安排。在實(shí)際操作中易于私設(shè)“小金庫”、坐收坐支、公款私存、白條抵庫、不繳存代管等，導(dǎo)致集體資金管理發(fā)生監(jiān)督不力、賬務(wù)混亂、乃至違背國(guó)家財(cái)務(wù)管理法規(guī)制度的問題。表面上看，這些情況好像是維護(hù)了集體利益，但從本質(zhì)上分析，卻是影響著農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理的整體布局，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理規(guī)劃部署中的長(zhǎng)遠(yuǎn)與眼前結(jié)合、局部與全局結(jié)合的綜合性農(nóng)村管理戰(zhàn)略。防范這類風(fēng)險(xiǎn)的措施，主要是要具體明確委托代理的及時(shí)，睦和全面覆蓋性，把全部集體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)涉及的資金收支納入完全的代理，把每一項(xiàng)業(yè)務(wù)交易涉及的資金全部納入代理，不留任何的時(shí)間、空間、交易項(xiàng)目和資金金額縫隙。

五、農(nóng)村集體資金委托代理未來方向分析

各地在清產(chǎn)核資工作完成以后，對(duì)集體資金的規(guī)范管理面臨的問題更多更復(fù)雜，合理科學(xué)地處理安排這些現(xiàn)實(shí)問、題，會(huì)成為今后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)工作中常態(tài)化任務(wù)。在短期內(nèi)堅(jiān)持繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)村集體資金委托代理基本機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后續(xù)任務(wù)的有效思路。從目前中央機(jī)關(guān)的頂層設(shè)計(jì)、國(guó)家法規(guī)制度的規(guī)范、以及各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)氛圍來看，也都依然認(rèn)可并要求加強(qiáng)推進(jìn)集體資金代理的繼續(xù)實(shí)行。在國(guó)家法律關(guān)系之外看來，這也是一種基于保障農(nóng)村發(fā)展與國(guó)家綜合發(fā)展保持相對(duì)同步的匹配安排之舉，除此之外，尚沒有更為現(xiàn)實(shí)適用和更能產(chǎn)生整體有效結(jié)果的機(jī)制模式能夠代替。只有未來當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)增強(qiáng)、自我管理能力充分提高、外部發(fā)展環(huán)境獲得全面徹底的優(yōu)化改善、國(guó)家管理農(nóng)業(yè)農(nóng)村的法制體系建設(shè)進(jìn)一步完善、基層政府執(zhí)行能力與農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)配合能力完全協(xié)調(diào)平衡的一定歷史時(shí)期，這項(xiàng)機(jī)制才可能自行走向歷史的消亡。