（2019 年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村部系統(tǒng)財務(wù)能力建設(shè)征文二等獎）政府購買服務(wù)背景下公益二類事業(yè)單位財務(wù)管理的優(yōu)化

彭 爽

一、 政府購買服務(wù)下公益二類事業(yè)單位進(jìn)行財務(wù)管理的重要性

政府購買服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀請等形式，將原本由自己承擔(dān)的公共服務(wù)交由社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和財政資金的使用效益，改善社會治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個性化需求。

推進(jìn)政府購買服務(wù)，是深化“放管服”改革的重要舉措。在政府購買服務(wù)背景下，公益二類事業(yè)單位須同具備條件的社會力量，共同競爭政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，面臨著走向買方市場不得不應(yīng)對的挑戰(zhàn)。另外，公益二類事業(yè)單位還面臨著從獲得穩(wěn)定的財政供給到獲得少量的政府財政補(bǔ)助或定項(xiàng)補(bǔ)助，主要經(jīng)費(fèi)須通過市場競爭、自立謀生的挑戰(zhàn)。財政部、中央編辦《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》指出，積極推進(jìn)采用競爭擇優(yōu)方式向事業(yè)單位購買服務(wù)，逐步減少向公益二類事業(yè)單位直接委托的購買服務(wù)事項(xiàng)。目前從總體上看，相比社會組織，事業(yè)單位無論在專業(yè)化水平，人才儲備，還是物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)，都具有一定優(yōu)勢。這既是公益二類事業(yè)單位的發(fā)展機(jī)遇，同時又是其改革和發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。由此可見，公益二類事業(yè)單位要想生存發(fā)展就必須為社會不斷提供新產(chǎn)品和周到服務(wù)，除了技術(shù)要素、團(tuán)隊(duì)效率和契約精神，更為重要的是核算能力要創(chuàng)新，管理制度要健全，管理方式要靈活，績效評價體系要規(guī)范，還要得到社會廣泛認(rèn)可。

二、政府購買服務(wù)下的財務(wù)管理存在的問題

（一）財務(wù)管理的目標(biāo)不夠清晰

公益二類事業(yè)單位是面向全社會提供涉及人民群眾普遍需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的公益服務(wù)，可部分實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位，其主要特征體現(xiàn)在提供公益服務(wù)和公共產(chǎn)品。事業(yè)單位除財政補(bǔ)助收入外，主要由事業(yè)收入、上級補(bǔ)助收入、經(jīng)營收入和其他收入等資金來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，單位的生存發(fā)展與單位的運(yùn)營狀況息息相關(guān)。有的單位將財務(wù)管理目標(biāo)設(shè)為多從上級部門爭取資金支持來維持預(yù)算收支平衡，這類以彈性預(yù)算為目標(biāo)的財務(wù)管理不利于公益二類事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。事業(yè)單位除了具備經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和公益性屬性外，還有單位存在的宗旨和價值。在財務(wù)管理的目標(biāo)上事業(yè)單位與行政單位和企業(yè)存在著本質(zhì)的區(qū)別。公益二類事業(yè)單位的公益屬性決定了事業(yè)單位不應(yīng)以營利為目的，但是并非不能有經(jīng)營活動，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律賦予的。由于財務(wù)管理的目標(biāo)不夠清晰，定位不精準(zhǔn)，理財意識、成本意識和績效評價意識相對缺乏，制度的針對性和可操作性也不是很強(qiáng)，因而不容易執(zhí)行到位，效果受損也因此被社會詬病。

（二）預(yù)算管理的意識有待加強(qiáng)

公益二類事業(yè)單位，特別是經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)來源不依靠財政，大多由自主經(jīng)營取得，在預(yù)算管理的認(rèn)識上潛意識的不重視。在預(yù)算編制前期，編制預(yù)算預(yù)留時間緊任務(wù)重，缺乏認(rèn)真規(guī)劃和充分調(diào)研，風(fēng)險估計不夠，預(yù)算編制剛性不足；在預(yù)算編制過程中，有的公益二類事業(yè)單位由于沒有完善的中長期戰(zhàn)略的規(guī)劃，專注于眼前的利益，資金組合不合理，籌融資成本偏高，內(nèi)部資金在周轉(zhuǎn)使用過程中存在因沉淀、挪用和擠占等現(xiàn)象導(dǎo)致效率偏低的問題；在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于預(yù)算編制剛性不足，且未能及時反饋調(diào)整，前瞻性不足，在后期判斷預(yù)算實(shí)際支出的資金數(shù)量與預(yù)算編制支出可能性的大小比較時，就會暴露前期預(yù)算編制存在的一些弊端，且弊端在后期項(xiàng)目推進(jìn)時逐步顯現(xiàn)，比如變更支出用途、?？畈粚Ｓ?、挪用項(xiàng)目資金、資金沉淀突擊花錢等。預(yù)算編制的嚴(yán)肅性，不僅在于科學(xué)的考評制度以及獎懲機(jī)制，還在于內(nèi)控機(jī)制的制約和監(jiān)督機(jī)制的健全，能真實(shí)科學(xué)合理地體現(xiàn)各個預(yù)算責(zé)任實(shí)體的績效。

（三）項(xiàng)目資金管理有漏洞

政府購買服務(wù)下的財務(wù)管理重視對撥付資金用途的管理，承接單位對該撥付資金實(shí)行有效管理，為的是確保撥付資金的使用效益最大化。但目前政府購買服務(wù)的承接單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中存在理解不到位，重資金撥付而輕資金用途的問題。項(xiàng)目資金管理有漏洞，體現(xiàn)在資金的使用超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)、不精準(zhǔn)，沒能做到?？顚Ｓ玫?。不重視資金的時間成本，對項(xiàng)目資金管理中的財務(wù)分析尤其薄弱，財務(wù)人員缺乏參與事業(yè)單位管理決策的機(jī)會，對事業(yè)單位的業(yè)務(wù)狀況、存在問題和今后發(fā)展趨勢了解不夠深入，未能從多角度出發(fā)進(jìn)行財務(wù)分析，管理粗放加劇了項(xiàng)目資金管理的漏洞。

（四）內(nèi)部控制及監(jiān)督體系不完善

在單位層面，有的公益二類事業(yè)單位存在著信息系統(tǒng)建設(shè)相對落后、不完善的問題；在業(yè)務(wù)層面存在著政府購買服務(wù)的透明度、資金監(jiān)管及合同管理不夠完善的問題。受到人員編制的影響，有的人員身兼數(shù)職，集管理與監(jiān)督于一身，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，這對內(nèi)部控制來說構(gòu)成了安全隱患。加上個別工作人員學(xué)習(xí)主動性不強(qiáng)，內(nèi)部控制相關(guān)理論沒有適時更新，內(nèi)部控制很難執(zhí)行到位。監(jiān)督管理流于形式，抑制了監(jiān)督對內(nèi)部控制的促進(jìn)作用。監(jiān)督評價機(jī)制不完善，尤其是在一些內(nèi)控信息化建設(shè)中，考核評價制度并沒有得到足夠的重視，兌現(xiàn)激勵與問責(zé)落實(shí)不夠。

三、政府購買服務(wù)下財務(wù)管理的優(yōu)化措施

（一）明確財務(wù)管理目標(biāo)

將事業(yè)單位績效價值最大化作為財務(wù)管理目標(biāo)。通過公眾參與、社會參與來進(jìn)行評分，將社會和公眾的滿意度作為參考指標(biāo)，但由于其不易衡量，可以繼續(xù)細(xì)化，比如財務(wù)指標(biāo)優(yōu)化率，公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會認(rèn)可度，社會公眾的公共利益及政府購買服務(wù)的社會效益如何，籌融資機(jī)制建立及成效、成本管理和資金時間價值是否合理，職工積極性和單位治理能力建設(shè)水平，技術(shù)革新和人員合理化建議，財務(wù)人員的管理能力水平及技能培訓(xùn)等等。確立好財務(wù)管理目標(biāo)，有了總抓手，之前為做好公益不計成本的要人要錢的行為就應(yīng)該被約束，不能好大喜功，要有成本管理的意識和績效評價意識，用有限的錢辦合適的公益服務(wù)。又比如可以采取目標(biāo)成本管理，把業(yè)務(wù)部門分為各個成本中心，通過對收支總額進(jìn)行控制，變成本優(yōu)勢為價格優(yōu)勢，提高公益二類事業(yè)單位的服務(wù)綜合競爭力。

（二）加強(qiáng)綜合預(yù)算管理

首先，預(yù)算管理是一個人人有責(zé)，全員參與、部門匯總，全面覆蓋和全程跟蹤控制的綜合管理系統(tǒng)。通過利用該系統(tǒng)，可以更高效地服務(wù)于政府購買服務(wù)下財務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)。

其次，促進(jìn)業(yè)務(wù)財務(wù)一體化。應(yīng)避免財務(wù)與業(yè)務(wù)脫節(jié)，鼓勵全員參與和進(jìn)行過程控制。堅持民主集中制和“三重一大”決策機(jī)制結(jié)合原則，根據(jù)公益二類事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，從實(shí)際出發(fā)，群策群力，確保重點(diǎn)部門、重要人員、重點(diǎn)項(xiàng)目、重要過程的實(shí)際需要，重點(diǎn)支持，動態(tài)控制。根據(jù)單位戰(zhàn)略安排，劃分責(zé)任中心，明確權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，分管領(lǐng)導(dǎo)階段性聽取匯報，決策層集中性督辦落實(shí)。

最后，雖然國家在政策資金上對公益二類事業(yè)單位給予支持，但同時公益二類事業(yè)單位也應(yīng)樹立競爭意識與危機(jī)意識，不斷提高治理能力，分清輕重緩急、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將各種專項(xiàng)資金盡量細(xì)化到具體項(xiàng)目，提高精準(zhǔn)性。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，細(xì)化預(yù)算管理，增強(qiáng)執(zhí)行的剛性；預(yù)算執(zhí)行末期，實(shí)行符合實(shí)際的預(yù)算績效考評制度以及預(yù)算安排與績效目標(biāo)掛鉤的獎懲制度。

（三）全要素做好項(xiàng)目資金管理

作為政府購買服務(wù)承接主體，單位要嚴(yán)格按照財經(jīng)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，確保資金使用效益最大化和社會效益最大化，即盡量以有限的資金達(dá)到為社會提供良好服務(wù)的效果。嚴(yán)格按合同規(guī)定的資金使用范圍，分門別類進(jìn)行財務(wù)核算，嚴(yán)格核實(shí)業(yè)務(wù)票據(jù)的真實(shí)性和合法性，加大審核和稽查力度。項(xiàng)目資金管理落實(shí)到賬務(wù)處理上，還需要對業(yè)務(wù)性質(zhì)和項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，核算明細(xì)子目要相互銜接。及時將承接單位的資金信息建立數(shù)據(jù)庫并與政府部門國庫的收付款進(jìn)行核對，及時總結(jié)、分析相關(guān)資金使用情況和項(xiàng)目完工審核報告，為日后更好地開展政府購買服務(wù)提供數(shù)據(jù)支持和依據(jù)。

（四）完善內(nèi)部控制制度，筑牢法紀(jì)底線

公益二類事業(yè)單位中公益服務(wù)項(xiàng)目和經(jīng)營業(yè)務(wù)并存。其經(jīng)濟(jì)成分較為復(fù)雜，然而經(jīng)營性業(yè)務(wù)越多，風(fēng)險越多，所以有必要完善并規(guī)范內(nèi)部控制制度。

一是積極加強(qiáng)單位信息系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)融合和系統(tǒng)軟件投入。通過對數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理、分析，將采購、報銷、資產(chǎn)、預(yù)算等業(yè)務(wù)盡可能多地轉(zhuǎn)化成信息流和有機(jī)體，通過大數(shù)據(jù)、云計算及專業(yè)人員對財務(wù)指標(biāo)分析，及時發(fā)現(xiàn)問題并堵塞漏洞，大大提高內(nèi)部控制制度的運(yùn)行效率。二是健全內(nèi)部控制評價監(jiān)督體系。通過評價監(jiān)督可以發(fā)現(xiàn)平時很難發(fā)現(xiàn)的在內(nèi)部控制中存在的問題，發(fā)現(xiàn)其缺陷，加以彌補(bǔ)改進(jìn)，對不相容崗位進(jìn)行分設(shè)分管，定期組織專班對單位“三資”盤點(diǎn)清理，定期對政府購買服務(wù)項(xiàng)目資金開展自查和巡查，厘清職責(zé)兌現(xiàn)獎懲。三是提升人員內(nèi)控意識，加強(qiáng)制度理論的學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)；加強(qiáng)黨性教育，提高服務(wù)意識。四是強(qiáng)化法紀(jì)教育促責(zé)任擔(dān)當(dāng)，做到初心使命知行合一，通過參觀紅色教育基地，銘記初心；通過觀摩服刑改造基地，牢記使命。嚴(yán)守法紀(jì)紅線，增強(qiáng)風(fēng)險防范能力。

四、政府購買服務(wù)背景下中國農(nóng)村雜志社的財務(wù)管理思考

中國農(nóng)村雜志社作為公益二類事業(yè)單位和三農(nóng)媒體宣傳單位，做好三農(nóng)新聞報道工作，承接政府購買服務(wù)是對其很好的補(bǔ)充。通過平衡政府購買服務(wù)的公益屬性、市場屬性，按照法律法規(guī)要求對服務(wù)合同科學(xué)管理、監(jiān)督監(jiān)管、信息公開，不斷提升內(nèi)部管理水平，增強(qiáng)服務(wù)承接能力，切實(shí)履行好政府購買服務(wù)承接方應(yīng)盡的義務(wù)，努力提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，多渠道積極拓寬融媒體傳播途徑和方式，以適應(yīng)政府購買服務(wù)背景下財務(wù)管理的新要求。結(jié)合工作實(shí)際，中國農(nóng)村雜志社在人員不足編制有限的情況下，可以在預(yù)算編制時間緊任務(wù)重時將其他部門具有一定能力的相關(guān)人員暫時抽派到預(yù)算編制工作組中，組建專班，集中各部門資源優(yōu)勢，加強(qiáng)預(yù)算編制剛性，及時反饋調(diào)整，增強(qiáng)前瞻性。加強(qiáng)對項(xiàng)目資金管理的追蹤與財務(wù)分析，做到事前、事中以及事后動態(tài)掌控，及時糾偏，確保撥付資金的使用效益最大化。完善考核評價制度，優(yōu)化資源配置，細(xì)化績效考核指標(biāo)，兌現(xiàn)激勵與問責(zé)落實(shí)。提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高管理技能，提升服務(wù)質(zhì)量。

五、結(jié)語

政府購買服務(wù)是政府完善社會治理結(jié)構(gòu)，提高綜合治理能力，以實(shí)現(xiàn)對社會有效管理的的重要舉措，非常及時，意義深遠(yuǎn)。財務(wù)管理工作理應(yīng)適應(yīng)新形勢，財務(wù)管理質(zhì)量的好壞在很大程度上影響著社會公共服務(wù)的質(zhì)量以及可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r。本文將政府購買服務(wù)下財務(wù)管理存在的問題，從明確財務(wù)管理目標(biāo)、加強(qiáng)綜合預(yù)算管理、全要素做好項(xiàng)目資金管理、完善內(nèi)部控制制度，筑牢法紀(jì)底線等四個方面去完善。在全社會調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式惠民生的時代背景下，問題在變化，應(yīng)對措施也會隨之變化。希望為政府購買服務(wù)背景下公益二類事業(yè)單位的財務(wù)管理提供一定的思路與借鑒，提升政府職能部門實(shí)現(xiàn)對社會事務(wù)的有效管理能力，更多地為人民群眾提供高效的公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)的社會產(chǎn)品。