蘇皖流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制建設(shè)實踐與完善對策研究

談俊益 林囿任 王子軒 郭國冕

（1. 江蘇省工程咨詢中心，江蘇 南京 210003；2. 南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計院集團(tuán)，江蘇 南京 210093；3. 江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇 南京 210036；4. 河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 210098）

一、引言

流域橫向生態(tài)補償機(jī)制是建立在政府合作基礎(chǔ)上，通過上級政府的指導(dǎo)監(jiān)督，協(xié)調(diào)流域上游環(huán)境保護(hù)者與流域下游環(huán)境受益者之間利益糾紛的有效手段[1]。制度的核心在于將流域上下游聯(lián)合成為利益共同體，共同促進(jìn)流域大保護(hù)格局的形成[2]。

本研究結(jié)合安徽省人民政府和江蘇省人民政府在長江流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制建設(shè)上的嘗試，在對兩省現(xiàn)有補償機(jī)制實施效果的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)了一些當(dāng)前機(jī)制建設(shè)中存在的一般性問題，及時總結(jié)， 提出優(yōu)化改進(jìn)對策，對于目前全國其他省級流域跨界生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制的完善，提供一定的借鑒。

二、蘇皖流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制建設(shè)實踐

（一）流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制的探索建立

為貫徹落實財政部、原環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、水利部印發(fā)的《中央財政促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎勵政策實施方案》，深化長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)長江流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，江蘇、安徽兩省于2018年12月簽訂了《安徽省人民政府、江蘇省人民政府關(guān)于建立長江流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制的合作協(xié)議》。協(xié)議主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

1. 關(guān)于補償考核斷面。本著“先易后難，雙方自愿”的原則，確定以滁河陳淺斷面作為補償考核斷面。主要考慮：一是滁河為長江一級支流，具有一定的影響力；二是長江干流涉及上下游省份較多，影響較大，應(yīng)多省聯(lián)動或由中央部委統(tǒng)一組織實施；三是其他跨界斷面存在責(zé)任劃分難或影響力偏小等問題。

2. 關(guān)于補償方法。按照“誰超標(biāo)誰補償、誰達(dá)標(biāo)誰受益”的原則，參照財政部主導(dǎo)的安徽、浙江兩省新安江流域橫向生態(tài)補償試點做法，兩省商定以生態(tài)環(huán)境部對滁河陳淺斷面的月度監(jiān)測數(shù)據(jù)和年度考核結(jié)果為依據(jù)，以生態(tài)環(huán)境部與兩省政府簽訂的水污染防治目標(biāo)責(zé)任書確定的年度水質(zhì)類別目標(biāo)作為補償參考指標(biāo)。

3. 關(guān)于機(jī)制建設(shè)。協(xié)議中明確了建立聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制、重大規(guī)劃（方案）合作協(xié)商機(jī)制、探索統(tǒng)一環(huán)保政策標(biāo)準(zhǔn)、探索流域共同治理等條款，搭建上下游聯(lián)動、合作共治的政策平臺，共同推進(jìn)長江流域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

（二）生態(tài)補償執(zhí)行情況

為促進(jìn)蘇皖跨省界區(qū)域協(xié)作和聯(lián)防聯(lián)控，2018年南京市生態(tài)環(huán)境局牽頭，組織安徽省滁州、蕪湖、馬鞍山、宣城等相關(guān)相鄰城市生態(tài)環(huán)境局，以及省內(nèi)相關(guān)設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局簽訂了《南京都市圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)框架協(xié)議》。2019年為推進(jìn)滁河流域水環(huán)境質(zhì)量改善，南京市江北新區(qū)管委會與安徽省來安縣政府，簽訂了《頂山—汊河跨界一體化發(fā)展示范區(qū)共建框架協(xié)議》；南京市浦口區(qū)政府與滁州市南譙區(qū)政府簽訂了《浦口—南譙跨界一體化發(fā)展示范區(qū)共建框架協(xié)議》，建立健全跨省界合作協(xié)商機(jī)制，搭建上下游聯(lián)動、合作共治的政策平臺，共同推進(jìn)長江流域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

為促進(jìn)協(xié)議補償斷面水質(zhì)改善，兩省制定《浦口—南譙跨界一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)工作浦口實施方案》和《浦口—和縣跨界一體化發(fā)展合作總體實施方案》，浦口—南譙17.75平方公里一體化示范區(qū)先行區(qū)建設(shè)工作已納入《中共南京市浦口區(qū)委全面深化改革委員會2020年工作要點》。全面推進(jìn)河長制工作，充分發(fā)揮河長作用，壓緊壓實各級河長責(zé)任，落實落細(xì)巡河、治河、護(hù)河責(zé)任制。

蘇皖協(xié)議中涉及補償斷面為滁河陳淺斷面，該斷面為安徽省國考斷面，由生態(tài)環(huán)境部通過采測分離監(jiān)測水質(zhì)數(shù)據(jù)、認(rèn)定水質(zhì)狀況，據(jù)初步了解該斷面2019年水質(zhì)類別為Ⅲ類。擬有江蘇省補償安徽省2000萬元，補償資金全部撥付至滁州市。

三、存在的主要問題

目前，在蘇皖流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制建設(shè)中，還存在以下四個方面亟待解決的問題：

（一）補償機(jī)制尚未實現(xiàn)流域全覆蓋

按照協(xié)議的內(nèi)容，現(xiàn)行的補償方式以跨界河流典型考核斷面的水質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，通過水質(zhì)的變化情況進(jìn)行一個雙向的補償，水質(zhì)達(dá)標(biāo)時，由下游補償上游，水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時，由上游補償下游，進(jìn)而促進(jìn)上游環(huán)境保護(hù)者與下游利益獲得者的雙贏。但在實際實施過程，因未把支流河道的水質(zhì)列入補償范圍，支流河道的環(huán)境保護(hù)者對改善水質(zhì)的貢獻(xiàn)不能得到體現(xiàn)，進(jìn)而影響其參與環(huán)境保護(hù)的積極性，不利于整個流域生態(tài)環(huán)境的改善。

（二）水質(zhì)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步完善

目前兩省參照財政部主導(dǎo)的安徽、浙江兩省新安江流域橫向生態(tài)補償試點做法，以生態(tài)環(huán)境部對滁河陳淺斷面的月度監(jiān)測數(shù)據(jù)和年度考核結(jié)果為依據(jù)，以生態(tài)環(huán)境部與兩省政府簽訂的水污染防治目標(biāo)責(zé)任書確定的年度水質(zhì)類別目標(biāo)作為補償參考指標(biāo)。

（三）補償資金保障不足

目前補償資金來源渠道單一，僅為政府財政資金，金融資本、社會資金、銀行貸款等社會和金融資本融入不足，對多元化的資金渠道來源、管理、使用以及回報機(jī)制研究力度不足，難以形成健全、規(guī)范、完善的生態(tài)服務(wù)付費市場機(jī)制，水環(huán)境區(qū)域補償資金來源依靠財政資金“一家扛”的局面仍待破解。

（四）補償資金標(biāo)準(zhǔn)偏低

根據(jù)《協(xié)議》內(nèi)容，每年補償資金范圍在2000～4000萬元之間，由安徽省和江蘇省政府自行出資補償。對照2012年開展的新安江流域生態(tài)保護(hù)補償試點，其補償資金為5億元，以及“引灤入津”水環(huán)境生態(tài)補償，河北與天津共同出資6億元作為補償專項基金（共3年期限）。在生態(tài)補償資金標(biāo)準(zhǔn)較低的情況下，流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升難以得到較好的實現(xiàn)。

四、優(yōu)化改進(jìn)對策

（一）建立覆蓋全流域的生態(tài)補償

一是強化全流域意識。省級政府需要從流域整體的角度加強對流域各市、區(qū)、縣地方政府的引導(dǎo)，統(tǒng)籌促進(jìn)流域生態(tài)補償機(jī)制的共建、共治，推動流域大保護(hù)的總體格局。二是建立覆蓋全流域的生態(tài)補償機(jī)制。生態(tài)補償應(yīng)考慮將主要入滁河的支流河道的水質(zhì)列入補償范圍，提升末端環(huán)境保護(hù)者的積極性，實現(xiàn)生態(tài)補償機(jī)制的全覆蓋。

（二）優(yōu)化水質(zhì)監(jiān)測方法，建立動態(tài)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)

建議參照國家長江排污口排查整治要求，推進(jìn)滁河入河排污口排查、監(jiān)測、溯源，形成“一口一檔”、“一口一策”。對于水質(zhì)監(jiān)測，兩地應(yīng)在繼續(xù)執(zhí)行好滁河協(xié)議的基礎(chǔ)上，在主要的支流補充設(shè)置次級監(jiān) 測點，作為滁河陳淺斷面水質(zhì)的參考點。

（三）拓展補償方式，完善多元化補償

流域生態(tài)補償模式按照不同主體發(fā)揮的作用不同可分為政府補償、市場補償和社會補償模式，實現(xiàn)流域多元化生態(tài)補償，需著力推進(jìn)補償模式從“輸血型”補償為主向“造血型”補償為主轉(zhuǎn)變，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，通過政策引導(dǎo)市場補償?shù)倪M(jìn)行；發(fā)揮市場在社會資源配置中的作用，讓社會公眾通過各種渠道參與到生態(tài)補償制度中，通過三元主體補償模式的耦合構(gòu)建多元生態(tài)補償模式。

（四）規(guī)范補償資金使用，提升補償標(biāo)準(zhǔn)

一是設(shè)立專項基金。參考“引灤入津”水環(huán)境生態(tài)補償機(jī)制，建立覆蓋全流域的生態(tài)補償基金，作為全流域內(nèi)各相關(guān)市、縣等行政單元開展生態(tài)保護(hù)補償?shù)膶ｍ椦a助資金。二是提升補償標(biāo)準(zhǔn)。兩地省級政府應(yīng)進(jìn)一步提升專項補償力度，逐步提升補償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，以及生態(tài)環(huán)境面臨的關(guān)鍵問題，制定行之有效的激勵調(diào)節(jié)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)環(huán)境治理的主體責(zé)任，實現(xiàn)社會組織和公眾共同參與的共治格局。