宅基地制度變遷歷程及驅動力研究

張曉鳳 趙艷霞 李亞莉 張斌 康偉

（1. 華北理工大學管理學院，河北 唐山 063210；2. 華北理工大學教務處，河北 唐山 063210；3. 唐山市新城投集團房地產開發(fā)有限公司，河北 唐山 063210）

一、新中國成立后宅基地制度變遷歷史回顧

本文按宅基地所有權歸屬及相關權能能否入市交易，將此問題劃分為以下幾個階段。

（一）宅基地由短暫的農民個人所有轉變?yōu)榧w所有并不準進行出租和買賣階段（1949～1982年）

宅基地農民個人所有階段是從土改結束到人民公社成立之前。新中國成立之后，我們黨為了鞏固新生政權、讓在革命運動中發(fā)揮中流砥柱作用的農民兄弟享受到革命勝利的果實，同時也是為了推翻帶有濃厚剝削色彩的土地所有制度，解放農村勞動生產力，使農業(yè)生產更好地為工業(yè)發(fā)展服務，在農村開展了“打土豪分田地”的土改運動。通過沒收地主在農村的多余房屋并將其公平合理地分配給缺乏生活資料的農民，從而實現了農村宅基地的農民個人所有。到1953年春，土地改革基本完成，無地少地農民均平均獲得了土地。但隨之而來的是這種小農經濟不利于抵御自然災害和提高農業(yè)生產力，國家又開始組建農業(yè)生產合作社。

無論是初級社還是高級社階段，農民所有的宅基地都沒有入社，仍為農民個人所有。農村宅基地的農民個人所有制形式一直持續(xù)到人民公社成立。人民公社成立之后，明確提出社員的生產資料、土地及宅基地，其所有者均是生產隊，即到人民公社階段，宅基地由農民個人所有轉為集體所有，并明確規(guī)定社員不準出租和買賣宅基地。自此之后，宅基地集體所有制成為了我國長期堅持的一項基本土地制度。

（二）從宅基地使用權可以合法轉讓、回鄉(xiāng)落戶的離退休職工、軍人、華僑以及城鎮(zhèn)居民（以下簡稱回鄉(xiāng)落戶的離退休職工等四類人群）可以申請宅基地階段到宅基地使用權轉讓不再受法律保護，回鄉(xiāng)落戶的離退休職工等四類人群不再可以申請宅基地階段（1982～1998年）

1982年頒布、被1986年《中華人民共和國土地管理法》廢止的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》的通知中明確規(guī)定了由于買賣房屋而轉移宅基地使用權的，要按本條例的相關條款辦理手續(xù)，這也說明了宅基地使用權的轉讓是受到保護的。同時，回鄉(xiāng)落戶的離退休職工等四類人群可按規(guī)定申請宅基地。

1986年頒布的《土地管理法》頒布后廢止了該條例，宅基地使用權轉讓不再受法律保護；《土地管理法》中明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民仍可按規(guī)定申請宅基地，只是相關的審批機構發(fā)生了變化；刪除了上述條例中的回鄉(xiāng)落戶離退休職工、退伍軍人、華僑可以申請宅基地，但從1991年頒布的《土地管理法實施條例》中可見，這四類人群仍然可以申請使用集體所有的宅基地。

1998年《土地管理法》刪除了1986年《土地管理法》中的城鎮(zhèn)非農業(yè)戶籍居民可以按相關程序申請農民集體所有宅基地。對比1998年版和1991年版《土地管理法實施條例》可以發(fā)現，前者將回鄉(xiāng)落戶離退休職工等四類人群可以申請宅基地的相關條款全部刪除。在1999年發(fā)布的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中，這一規(guī)定更是得到了強化。1998年施行的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》之所以會做出如此規(guī)定，這與我國在城鎮(zhèn)范圍內實行的住房商品化改革密不可分。1980年，國家在《全國基本建設工作會議匯報提綱》中正式提出要推進住房商品化改革，確定了住房制度改革的目標，拉開了我國住房商品化改革序幕。1994年至1998年，居民住房逐步由實物分配轉向市場化。其中一個標志性文件是1994年發(fā)布的《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確把建立與市場經濟體制相適應的城鎮(zhèn)住房制度作為改革的根本目的。從1994年開始，我國城鎮(zhèn)范圍內住房制度改革進入了關鍵時期。在這一改革背景下，1998年的《土地管理法》則刪除了上述幾類人群可以按規(guī)定申請農民集體宅基地的法律條文。目的是保證絕大多數城鎮(zhèn)居民的住房需要通過市場來實現，發(fā)展房地產市場，進而促進整個國民經濟的發(fā)展。這一規(guī)定在2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》及之后的文件中又多次做出進一步強調。

（三）短暫嘗試宅基地有償使用階段（1990～1993年）

1990年《國務院批轉國家土地管理局〈關于加強農村宅基地管理工作請示〉的通知》，提出要推進宅基地有償使用試點工作。隨著廣大農村地區(qū)經濟的良好發(fā)展，農民對居住條件要求普遍提高，住房使用年限越來越短，宅基地面積不斷增大。農民住房需求的變化與我國人地關系緊張的現狀之間的矛盾愈加突出。在這種情況下，國務院下發(fā)了該通知，旨在引導農民集約利用宅基地。該通知規(guī)定，在規(guī)定用地標準內，本著既要體現有償使用的原則同時也要考慮農民的實際經濟承受能力，收取較低的使用費用， 以引導農民對宅基地的集約利用；對于超過規(guī)定標準的部分，則收取較高的使用費用；另外，對于出租、經營用宅基地，收取的使用費要與其經營收益掛鉤； 此外，宅基地有償使用費標準的確定要體現級差地租的思想。自此之后，包括天津、浙江等省市均開展了宅基地有償使用試點工作。

1992年，國土資源部發(fā)布《國家土地管理局關于認真貫徹國務院嚴格制止亂占濫用耕地和發(fā)展房地產業(yè)有關文件的通知》，這一通知是為了貫徹落實《關于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知（國發(fā)名電[1992]13號）》和《關于發(fā)展房地產業(yè)若干問題的通知（國發(fā)[1992]61號）》文件精神。該通知中明確提出要擴大宅基地的有償使用范圍，并在農村也要嘗試住房商品化的制度改革，逐步取消一戶一宅基地的制度。宅基地的有償使用試點工作于1993年取消。這也是黨中央充分考慮農村經濟實際情況、農民的實際經濟承受能力，為了減輕農民負擔做出的政策調整。

（四）在市場經濟體制改革背景下，規(guī)定宅基地使用權不得抵押，宅基地用益物權的不完整性問題沒有得到改善（1992～2008年）

1992年，黨的十四大明確提出要建立社會主義市場經濟體制，以利于進一步解放和發(fā)展生產力。為了更好地服務于市場經濟，促進資金融通和保障債權的實現，我國于1995年頒布并施行了《中華人民共和國擔保法》并沿用至今。《擔保法》中明確規(guī)定宅基地使用權不可抵押，這一規(guī)定使得宅基地用益物權的不完整性問題即使在發(fā)展社會主義市場經濟的浪潮中也絲毫沒有得到改善。

（五）宅基地制度深化改革階段

1. 2008～2013年賦予農民宅基地財產權利雛形形成階段。2008年以后政府提出對村民騰退閑置宅基地將給予獎勵或補助，這一措施是目前宅基地有償退出改革工作的雛形。

2008年發(fā)布的《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》，明確提出村民騰退閑置宅基地政府要給予獎勵或補助，這與以往文件的表述有所不同。2004年國土部在《關于加強農村宅基地管理的意見》文件中首次提到騰退閑置宅基地問題，但也只是籠統(tǒng)提出政府要采取措施鼓勵農民騰退閑置宅基地。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，大量農民涌向城市務工，宅基地荒廢閑置現象日益突出，政府必須采取更為積極有效的措施引導農民騰退閑置宅基地，以提高農村宅基地的集約利用水平。這也為后來的宅基地有償退出改革工作奠定了基礎。

2008年10月黨的十七屆三中全會明確提出要依法保障農戶宅基地的用益物權。

2007年頒布的《物權法》為農村宅基地賦予了用益物權。用益物權是用益物權人對集體所有的宅基地享有依法占有、使用及收益權利。這是中央法律文件中首次提出宅基地用益物權，但對宅基地使用權權能的界定還很模糊。如何對使用權強權賦能，才能使宅基地物盡其用、農戶和農民集體經濟組織獲取更多收益，《物權法》中并沒有具體條款規(guī)定，弱化了該法對實踐的指導意義。但自此之后，中央文件中多次提到要加強對集體土地所有權和宅基地使用權的確權頒證工作。這也為之后的賦予農民更多財產權的農村土地制度改革奠定基礎。

2. 2013年至今是賦予農民宅基地財產權利深化改革階段。2013年之后，開啟了賦予農民更多財產權利的改革。從農房可以抵押擔保開始到宅基地“三權分置”，適當放活宅基地使用權。

2013年11月黨的十八屆三中全會提出要深化改革城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制，涉及改革農村土地制度。具體改革措施是賦予農民住房的抵押、擔保、轉讓權利及建立農村產權交易市場試點。核心則是在確保農民宅基地使用權用益物權的基礎上，實現農民房屋財產權與城市商品住宅具有同等財產權。旨在通過宅基地制度改革，讓農民擁有更多財產權利。這一政策目標在2014年中央一號文件及其他文件中多次強調。但如何保證宅基地用益物權的完整性及完整的宅基地用益物權都應包括哪些權利還沒有提上改革日程。

在2016年12月《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中提出要因地制宜，完善宅基地用益物權，提高農民財產性收益。之后2017年國家發(fā)改委進一步提出要盤活農村閑置的農房和宅基地用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等產業(yè)來深化農業(yè)供給側改革。

中央2018年1月在《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中正式提出對宅基地實行“三權分置”改革。并且在該文件及后來的相關文件中，都明確提出城市居民不得購買農民宅基地建私人會館和別墅大院，但并沒有明確提出城市居民不能購買宅基地。這也為以后隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐的加快、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的逐步實現進行政策調整留下了空間。

二、宅基地制度改革驅動力分析

宅基地制度變遷的驅動力來源于宅基地制度需求與供給的不均衡。宅基地制度的供給者是政府。只有當政府出臺一項新的制度帶來的收益高于其支出時，才會產生新制度從而帶來制度變遷。經濟增長會刺激制度供求變化以捕捉由經濟增長帶來的新的獲利機會，所以制度變遷是經濟發(fā)展的必然產物。

對宅基地制度的需求來自于人的有限理性和制度所能提供的安全功能及經濟功能三個方面。由于個人的有界理性及信息的不完全性，個人偏好不能保證在復雜情況下實現全局最大化。制度還提供了人們隨著身體的衰老、健康狀況的改變及為了應對生產過程的不確定性和自然災害的安全保障功能。最后，制度的存在還來自于規(guī)模經濟和外部性的收益，即體現了制度的經濟功能。

宅基地制度的供給與需求的不平衡是導致宅基地制度變遷的重要動因。影響宅基地制度供給變化的因素主要有：憲法、現有宅基地制度安排、宅基地制度設計成本、現有宅基地各項權能的認知、實施新宅基地制度的預期成本、規(guī)范性行為準則、公眾態(tài)度及統(tǒng)治者的預期利益；影響宅基地制度需求變化的因素主要有：憲法、宅基地使用權價格水平、宅基地使用權流轉的市場規(guī)模及相關支撐技術。從嚴格限制宅基地使用權流轉到三權分置制度改革，正是由于公眾預期、統(tǒng)治者的預期利益的增加以及市場規(guī)模的擴大等影響供需的多種因素共同促成的宅基地制度變遷。

制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種。前者是指現行制度安排的變更或新制度安排的出現，是由個人或群體為了追逐獲利機會自發(fā)倡導、組織和實行的；后者是指制度的變更是由政府出臺法令或法律而強制實行的。在宅基地制度變遷過程中，兩者相互交融、相互促進，共同推動了自新中國成立后宅基地制度改革。

三、宅基地制度變革的完善與相關配套措施

（一）完善宅基地用益物權和擔保物權

宅基地與國有商業(yè)住宅用地在用益物權方面的本質區(qū)別是前者較后者缺失了收益權，只能使用不可出租，造成了宅基地用益物權的不完整，這是宅基地使用權不能給農民帶來收益的最根本原因；從擔保物權角度看，國有建設用地使用權是可以作為抵押物的，而宅基地使用權不能作為抵押物，這嚴重限制了農民的融資能力，不利于農民開展生產經營活動。從宅基地立法角度講，應完善用益物權和擔保物權，完善宅基地產權權能。

（二）建立宅基地基準地價體系

宅基地基準地價體系是農村宅基地使用權市場建立和健康發(fā)展的保障，也是買賣雙方就宅基地使用權租賃、轉讓及銀行抵押貸款的重要參考依據，故基準地價體系建立工作已刻不容緩。目前，義烏市在此項工作中已走在全國前列，其他地區(qū)可充分借鑒其經驗。在基準地價評估及體系建立工作中，可充分參考城鎮(zhèn)基準地價評估方法，考慮影響地價的眾多因素及宅基地與城鎮(zhèn)住宅用地在地價影響因素方面的區(qū)別，來建立各地區(qū)的宅基地基準地價體系。

（三）健全農民社會保障制度

宅基地使用權的轉讓、出租及抵押擔保會涉及農民失去宅基地后的社會保障問題，如居住保障、就業(yè)保障、子女享有城鎮(zhèn)義務教育資源等問題，應加快健全農民相關社會保障制度，為建立和發(fā)展宅基地市場做好基礎性工作。