農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐探索與政策啟示

孔祥智 趙昶

摘 要：推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。基于對全國7省13縣（區(qū)、市）的實地調(diào)研，分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中各地對于工作部署和任務(wù)安排的實踐探索，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新了集體經(jīng)濟運營模式，促進了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提高了農(nóng)民收入，增加了農(nóng)民的獲得感和幸福感。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)壯大集體經(jīng)濟發(fā)展模式對于當(dāng)前的改革攻堅都具有指導(dǎo)意義。繼續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革還需加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，做好改革發(fā)展的配套保障工作，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的長效機制，促進改革與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;集體經(jīng)濟;制度創(chuàng)新

中圖分類號：F321.32????? 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0025-08

一、引言

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)。推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，產(chǎn)權(quán)清晰是一個重要前提。自黨的十四大要求把建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟作為經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)以來，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革問題日益受到中央和地方的重視。2016年年底中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革進行了系統(tǒng)全面的部署，明確了改革的目標(biāo)方向、推進原則和重點任務(wù)。黨的十九大進一步提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。”2020年中央一號文件也提出，要抓好農(nóng)村的重點改革任務(wù)，全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，有序開展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟組織登記賦碼等工作。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項全面性的深刻變革，是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的根本保障。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要而深遠(yuǎn)的意義，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)共同發(fā)展的制度基礎(chǔ)（張紅宇，2020;宋洪遠(yuǎn)、高強，2015）。

自2016年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革啟動以來，各地改革取得了重大進展和顯著成效。受農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室有關(guān)評估驗收的工作安排，由中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授孔祥智牽頭組成的課題組，在2018—2019年先后對山東、江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、上海、廣東、廣西等地的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點展開了調(diào)研，共涉及13個縣（區(qū)），具體情況如表1所示。如何實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、高度城鎮(zhèn)化地區(qū)推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革一直是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要難題。浙江省海鹽縣作為全國綜合實力百強縣，屬于經(jīng)濟快速發(fā)展的地區(qū)，處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域。同樣屬于經(jīng)濟發(fā)展水平較高、城鎮(zhèn)化進程較快的調(diào)研地區(qū)還有山東省青島市黃島區(qū)、上海市閔行區(qū)、江蘇省南京市高淳區(qū)。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革模式的典型代表有山東省東平縣，內(nèi)蒙古自治區(qū)的阿榮旗，廣西壯族自治區(qū)北海市的銀海區(qū)、貴港市的港南區(qū)和覃塘區(qū)，廣東省的四會市和惠州市惠陽區(qū)等地，如何在脫貧攻堅中促進村集體經(jīng)濟的發(fā)展，完成改革試驗任務(wù)是這些地區(qū)面臨的難題。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在改革過程中的工作安排、具體做法以及實踐效果等方面存在明顯的地區(qū)差異和地方特色，本文將實踐中的經(jīng)驗加以總結(jié)，以期從整體上把握改革的關(guān)鍵問題，為試點到期后全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作提供可復(fù)制、可推廣的模式和政策啟示。

二、各地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐

各試點地區(qū)開展了一系列有效的工作，扎實有序推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)。

（一）具體做法

1.強化組織領(lǐng)導(dǎo)

調(diào)研的各地從不同層面成立了專門的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各成員單位職責(zé)，建立聯(lián)席會議制度，形成改革會商協(xié)商機制，做到事有人管、責(zé)有人負(fù)、密切配合、協(xié)調(diào)推進。比如江蘇省南京市成立了三級工作領(lǐng)導(dǎo)小組，既包括市級層面，也包括區(qū)級層面甚至鎮(zhèn)級層面，將辦公室設(shè)在市委農(nóng)工委，工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由市長直接擔(dān)任。各試點區(qū)黨委、政府是各區(qū)改革試驗任務(wù)承擔(dān)的責(zé)任主體和實施主體，負(fù)責(zé)轄區(qū)改革試驗工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。各區(qū)也成立了改革試驗區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體組織推進各區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革工作。山東省東平縣則是在縣、鄉(xiāng)、村三級分別成立由書記擔(dān)任組長的改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成三級書記負(fù)總責(zé)、抓改革的局面。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣農(nóng)業(yè)局，負(fù)責(zé)改革試驗區(qū)的日常工作。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機構(gòu)，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點工作提供了有力的組織保障。通過組織機構(gòu)搭建，在試點過程中隨時召開會議，分管領(lǐng)導(dǎo)時刻把握進度、及時組織協(xié)調(diào)解決問題，確保各地按時間節(jié)點完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

2.做好宣傳工作

立足把握全局，切實做好宣傳發(fā)動工作是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。各地充分使用有線電視、宣傳欄、橫幅標(biāo)語、紙質(zhì)資料等形式進行宣傳發(fā)動，闡明農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的必要性和重要性，充分調(diào)動廣大干部群眾參與的積極性、主動性，營造了良好的工作氛圍。改革試點工作剛開始進行時，難免會出現(xiàn)村“兩委”干部思想上想不通，有怕麻煩、抵觸和畏難等情緒，各地也通過宣傳、培訓(xùn)和密切交流等方式解決思想上的問題。比如，江蘇省南京市先后舉辦了6次由各試點區(qū)農(nóng)工委、鎮(zhèn)街和試點村（社區(qū)）干部參加的全市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)專題培訓(xùn)班，詳細(xì)講解集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革等政策業(yè)務(wù)。再比如，廣東省博羅縣組織業(yè)務(wù)指導(dǎo)員前往北京、上海閔行區(qū)、浙江省嘉興市和江蘇省蘇州市等地參觀學(xué)習(xí)，借鑒他們關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的先進經(jīng)驗，并印發(fā)了《博羅縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革漫畫》2萬多冊、《致農(nóng)民朋友的一封信》2萬多份，以微信形式發(fā)布了《博羅縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革宣傳片》，這些宣傳資料通俗易懂，加深了農(nóng)民群眾對于改革工作的理解與支持。

3.堅持民主原則

在改革過程中，各地都堅持民主決策，商議過程尊重客觀歷史和農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。凡是涉及農(nóng)民群眾切身利益的問題，都嚴(yán)格履行民主程序，極大減少了農(nóng)村基層矛盾和糾紛。比如，山東省青島市黃島區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革就在民主參與、民主議事、民主決策的前提下，把依法、自主、公開、公正、透明、穩(wěn)定精神貫穿于改革的全過程。改制的每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟、每一個事項，都按規(guī)定程序廣泛征求意見，集思廣益起草方案并進行公示或公告，改制中召開領(lǐng)導(dǎo)小組會、村“兩委會”、村民代表會等大小會議近10次，13次張榜公示相關(guān)文件、決定，村居民代表先后4次入戶做工作，贏得了農(nóng)民群眾的理解和支持，保證了改革的順利推進。集體經(jīng)濟組織成員通過參與決策和管理，增加集體身份認(rèn)同感的同時也增強了集體凝聚力。

4.加強監(jiān)督管理

監(jiān)督、管理工作貫穿改革試驗任務(wù)的始終，各地相關(guān)工作的開展呈現(xiàn)出多元有效的特征。比如，廣東省博羅縣通過鼓勵集體成員參與資產(chǎn)運營，激發(fā)監(jiān)督管理的積極性。具體像羅陽街道雞麻地村委規(guī)定轄下各股份經(jīng)濟合作社按13戶選1戶為代表，成為該社股份經(jīng)濟合作聯(lián)合社股東戶主代表，合理發(fā)揮好成員的監(jiān)督管理作用。山東省青島市黃島區(qū)在工作程序的管理方面，通過探索與實踐完善固化了“三段九步”工作法，“三段”即將改制過程分為前期準(zhǔn)備、工作實施、成立組織三個階段，“九步”即組成改制班子、形成改制決議、人口摸排、清產(chǎn)核資、界定成員、折股量化、注冊登記九個具體操作步驟。三個階段、九個步驟使得改革過程規(guī)范，具體操作中能夠確保民主公正，確保政府取信于民。上海市閔行區(qū)則將集體資產(chǎn)民主監(jiān)督管理貫穿產(chǎn)權(quán)改革及經(jīng)營管理的全過程，重大經(jīng)濟決策都做到會前廣泛征求意見，會后及時公布。各改革村已經(jīng)建立健全集體經(jīng)濟組織的“三會四權(quán)”治理機制，即建立成員代表會議、理事會、監(jiān)事會等現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，賦予成員知情權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

5.加大財政扶持

調(diào)研中大部分地區(qū)的政府財政部門都會安排財政專項資金用于支持改革試點工作。比如上海市閔行區(qū)，以鎮(zhèn)為單位設(shè)立改革專項資金，主要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織上繳的部分稅收為來源。對積極開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村，區(qū)根據(jù)集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)規(guī)模、人員狀況和改革難易度等相關(guān)因素綜合考慮，統(tǒng)一給予10萬—20萬元的獎勵。除了用作激勵各村改革外，專項資金還主要用于改革過程中的宣傳活動、成員（代表）大會、成員身份界定與農(nóng)齡統(tǒng)計工作、政策咨詢等其他促進村集體經(jīng)濟發(fā)展的活動。

（二）聚焦關(guān)鍵問題

1.農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資

清產(chǎn)核資是順利開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提，目的在于全面搞清集體資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、分布和運用效益情況，加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地清產(chǎn)核資的工作方式主要有聘請第三方會計公司、鎮(zhèn)級財政所指導(dǎo)、自行清產(chǎn)核資三種。聘請第三方會計公司的清產(chǎn)核資方式，以廣西北海市銀海區(qū)為例。該區(qū)以村級會計賬目和鎮(zhèn)財政所會計賬目為依據(jù)，固定資產(chǎn)有原始憑證的按原值登記，無原始憑證的則進行資產(chǎn)評估，評估結(jié)果由村民代表大會確定。同時，聘請第三方會計公司協(xié)助開展清產(chǎn)核資，以村（組）為單位厘清資產(chǎn)權(quán)屬，逐筆逐項登記集體資產(chǎn)。鎮(zhèn)級財政所指導(dǎo)的清產(chǎn)核資方式，以廣西玉林市為例。在清產(chǎn)核資階段，玉林市鎮(zhèn)財政所專業(yè)會計全程參與，在充分利用已有數(shù)據(jù)摸底登記的基礎(chǔ)上，由鎮(zhèn)財政所專業(yè)會計進行專業(yè)指導(dǎo)，對價格不明、票據(jù)不清、合同丟失、無法追究的村進行重新評估。自行清產(chǎn)核資方式，以廣西萬秀區(qū)為例。該區(qū)采取自我清查的方法，核實各村、組的資金、資產(chǎn)和資源，解決了數(shù)據(jù)不明、權(quán)屬不清的問題，并進行了系統(tǒng)錄入和審核上報，實現(xiàn)了系統(tǒng)化管理。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)

成員資格的合理界定是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中難以回避的問題，其中的關(guān)鍵是要保證有資格的成員得到認(rèn)可，而將沒有達到資格要求的人員排除在外。具體的成員身份確認(rèn)條件由各地市縣區(qū)轄區(qū)內(nèi)的村組根據(jù)自己本地的實際情況，綜合考量戶籍、土地承包關(guān)系、人員生活歷史等方面來確定。各試點單位所采取的成員身份認(rèn)定辦法大同小異。在方法導(dǎo)向上，為避免出現(xiàn)涉及社會穩(wěn)定不可控的風(fēng)險和民眾矛盾，普遍采取從寬界定的認(rèn)定辦法，只要成員身份不在不同集體經(jīng)濟組織內(nèi)重復(fù)認(rèn)定即可。在認(rèn)定準(zhǔn)則上，農(nóng)村主要以改革基準(zhǔn)日實際在冊人口為基礎(chǔ)，村改居社區(qū)則以祖居戶為基礎(chǔ)，進行成員身份確認(rèn)。例如，廣西貴港市港南區(qū)新慶村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的取得分為三種情況。一是原始取得，包括本村出生且戶口未遷出的;刑滿釋放后戶口遷回本村的;大中專院校的在校大學(xué)生，就讀期間其戶口由原籍臨時遷入學(xué)校管理的學(xué)生，屬于集體經(jīng)濟組織成員，學(xué)生畢業(yè)以后，按有關(guān)規(guī)定遷回原籍的。二是法定取得，包括與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的;本村村民依法辦理子女收養(yǎng)手續(xù)且其所收養(yǎng)子女戶口已遷入本村的;外國、省、市人員因婚姻關(guān)系與本集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚的，限于戶籍政策原因，戶口暫時不能遷入的，以其結(jié)婚證為依據(jù)，且需戶籍所在地村委出具證明確認(rèn)其不屬于該村集體經(jīng)濟組織成員后，才可確認(rèn)為本集體經(jīng)濟組織成員身份，外國人員則至少憑結(jié)婚證才可確認(rèn)為本集體經(jīng)濟組織成員身份。三是協(xié)商取得，上述情形之外的其他人員，是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格，由本集體經(jīng)濟組織村民（代表）會議討論決定并經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可接納為本集體經(jīng)濟組織成員。關(guān)于少數(shù)、特殊群體的身份認(rèn)定問題，各地也高度重視、因地制宜，主要情況和認(rèn)定辦法總結(jié)如表2。

3.經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革

經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革主要從股權(quán)量化、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理三個方面展開。

在股權(quán)量化上，廣西各地區(qū)主要根據(jù)經(jīng)營性資產(chǎn)收益的多少進行分類量化。比如對經(jīng)營性資產(chǎn)和收益較多的村（組），將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額的形式量化到本集體成員。浙江海鹽縣則將除公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)外的集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)列入股份量化范圍，從制度上改變了以往村集體資產(chǎn)處于“人人有份、人人無份”的虛無狀態(tài)，確立了股東在村集體資產(chǎn)中的份額和收入預(yù)期。內(nèi)蒙古阿榮旗量化股權(quán)以人口、土地、勞力等為基本要素，區(qū)分社員類別，確定合理的計算比例，界定各戶股權(quán)，設(shè)置股份數(shù)量?？紤]到改革過程中存在著不可預(yù)計因素，可量化資產(chǎn)不得同時全部分光或配置完，可提取村集體凈資產(chǎn)總額10%左右的比例作為改制風(fēng)險金，用于妥善解決改革中不可預(yù)計的問題和改革后的遺留問題。

在股權(quán)設(shè)置上，各地主要是以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。成員股中可設(shè)置基本股、勞齡股等，按照集體凈資產(chǎn)總額，考慮人口、土地、勞齡等要素，合理確定權(quán)重。比如浙江海鹽縣、南京市、青島市黃島區(qū)、內(nèi)蒙古阿榮旗均不設(shè)集體股，但在個人股的設(shè)置上又有差別。其中青島市黃島區(qū)把個人股細(xì)分為人口福利股和勞動貢獻股（農(nóng)齡股），二者比例為6∶4到8∶2之間。還有一些地區(qū)允許集體股占有一定比例。比如上海市閔行區(qū)允許集體股占20%以下，山東東平縣則是根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬區(qū)分為集體配置股、個人自愿股、定向扶持股。集體股一般不高于30%，個人股一般不低于70%。

在股權(quán)管理上，大部分地區(qū)提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的靜態(tài)管理方式，比如浙江海鹽縣、青島市黃島區(qū)、內(nèi)蒙古阿榮旗、廣東四會市和惠城區(qū)，明確股東對量化到人的股權(quán)享有收益分配權(quán)，以長期保障集體成員股份權(quán)益。少數(shù)地區(qū)也探索了幾年一調(diào)的動態(tài)管理模式，比如廣東博羅縣園洲鎮(zhèn)劉屋村股份經(jīng)濟合作聯(lián)合社在成員大會表決的基礎(chǔ)上出臺了五年一調(diào)的股權(quán)管理模式。上海閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)采取“生要增、死要退”的管理方式，集體成員在持股期間，其股權(quán)原則上不得轉(zhuǎn)讓、不得退股，對改革基準(zhǔn)日后新生和新增的人員，戶籍在本村，符合本村規(guī)定的，可以入股。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得的成效

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革旨在破解農(nóng)村集體資產(chǎn)混亂、集體產(chǎn)權(quán)主體缺位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利不清、法人治理結(jié)構(gòu)不完善和集體經(jīng)濟缺乏長效發(fā)展機制等難題。各地通過開展清產(chǎn)核資、成員身份認(rèn)定、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、建立股份經(jīng)濟合作社等工作，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，取得了良好的改革效果。

（一）創(chuàng)新了集體經(jīng)濟運營模式

明晰集體產(chǎn)權(quán)并不能自動解決當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍存在的“空殼”問題（郭曉鳴、王薔，2020），在集體經(jīng)濟薄弱村，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織工作人員往往能力有限、市場信息掌握程度有限，難以有效盤活集體資產(chǎn)，未能探尋出集體經(jīng)濟發(fā)展的有效路徑。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由于懂經(jīng)營、擅管理，能夠突破集體經(jīng)濟發(fā)展困境。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，核資確員、折股量化，建立集體股份合作社、集體經(jīng)濟合作社、土地股份合作社、集體經(jīng)濟股份合作聯(lián)社等組織形式，提高了農(nóng)民組織化能力和水平。在廣西覃塘區(qū)山北鄉(xiāng)石馬村，經(jīng)過產(chǎn)權(quán)制度改革，解決了土地產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)責(zé)不明確、流轉(zhuǎn)不順暢的問題。股份經(jīng)濟合作社將清產(chǎn)核資之后的790畝細(xì)碎化土地通過流轉(zhuǎn)集中起來，出租給當(dāng)?shù)胤N植專業(yè)戶種植圣女果、黑米和紅米，每年收取30元/畝的服務(wù)費，不僅增加了集體經(jīng)濟收入，還為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了就業(yè)崗位，增加了集體經(jīng)濟組織成員的土地流轉(zhuǎn)收入和務(wù)工收入，從而激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

（二）促進了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

一方面，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提高了資源配置效率，促進了農(nóng)地規(guī)模化，提高了生產(chǎn)率。內(nèi)蒙古阿榮旗借助土地確權(quán)成果，截至2018年年底，全旗規(guī)范流轉(zhuǎn)土地270萬畝，成為全自治區(qū)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)面積最大的旗縣，其中耕地輪作整建制推進140萬畝，占耕地總面積的30%。輪作任務(wù)區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格比農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)價格高出100元/畝，促進農(nóng)民增收1.4億元，規(guī)模效益達到6.42億元。另一方面，盤活了資源，促進了鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。山東省東平縣南堂子村是電視劇《新水滸傳》的主要取景地，2014年以來，南堂子村采取“固定土地股、變動戶口股”的模式，成立了土地股份合作社，利用銀行貸款對村莊進行旅游開發(fā)，探索出兼顧土地、戶口和勞動貢獻的收益分配機制：土地股每年1000元/畝的保底收益+年終分紅;戶口股隨人口變動而變化，并僅參與年終分紅;管理人員的收益直接與當(dāng)年合作社盈余情況掛鉤。通過這種方式，南堂子村的門票和鮮果采摘收入已經(jīng)從幾年前的10萬元快速增加至2017年年底的500萬元，該合作社的年盈余達到了50萬元，帶動了本村及周邊4000多人就業(yè)。

（三）提高了農(nóng)民的收入

通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活了集體資產(chǎn)，保護了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，同時改變了農(nóng)戶家庭內(nèi)部的要素配置，促進了勞動生產(chǎn)效率的提高，進而實現(xiàn)了農(nóng)民增收。調(diào)研中的大多數(shù)試點單位通過采取“土地集中入股合作社”的模式，解決了勞動力少、撂荒嚴(yán)重地區(qū)的集體經(jīng)濟發(fā)展問題。在該模式下，集體將成員的土地以入股的方式集中流轉(zhuǎn)，進行統(tǒng)一經(jīng)營管理，因地制宜地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，收益按入股面積分紅，盤活了資源，增加了收入。比如，廣西北海市銀海區(qū)就通過改革實現(xiàn)了村民收入的來源多元化。一是建立流轉(zhuǎn)土地收租金、園區(qū)務(wù)工掙薪金、入股股份合作分股金、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營賺現(xiàn)金在內(nèi)的“四金”，拓寬了當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖肭?。二是政府通過加大對改革村的項目扶持力度，持續(xù)助力村集體經(jīng)濟發(fā)展，一些村實現(xiàn)了集體收入的倍數(shù)增長。比如福成鎮(zhèn)竹林村在政府的幫助下，通過開發(fā)“四荒”資源，憑借區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展?jié)O家樂等休閑旅游項目，擴展了村集體收入渠道，實現(xiàn)了項目增收。三是通過利用集體土地對外出租，建設(shè)農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場，增加集體經(jīng)濟收入。采取此做法的包括福成鎮(zhèn)的西村、東村、福成村以及平陽鎮(zhèn)的包家村。

（四）增加了農(nóng)民的獲得感和幸福感

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不僅促進了集體經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民收入的增加，還輻射帶動了公益事業(yè)、教育事業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，廣西貴港市覃塘區(qū)二龍村將多余的收益用于村委的公共事務(wù)和公益事業(yè)，重陽節(jié)組織敬老用餐、重要節(jié)日舉辦歌唱比賽、舉辦籃球比賽等活動，弘揚了中華民族傳統(tǒng)文化，提高了村民的幸福指數(shù)。有些地區(qū)則專門設(shè)立教育股或助學(xué)股，用于激勵村集體受教育水平的提高，例如，廣西貴港市丹竹鎮(zhèn)白馬村、豐塘村另設(shè)置教育股200股，凡本集體經(jīng)濟組織成員有子女考上重點大學(xué)的，每戶獎勵20—25股不等。廣東惠城區(qū)水北社區(qū)還創(chuàng)造性地將敬老與股份分紅掛鉤，這一舉措極大地增強了對村民的行為約束力，杜絕了不贍養(yǎng)老人的現(xiàn)象。

（五）緩解了社會矛盾

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革還增強了村民的歸屬感與認(rèn)同感，緩解了社會矛盾。廣西北海市通過規(guī)范村集體資金的支出明細(xì)，將村內(nèi)資產(chǎn)資源處置權(quán)交還村民，村級事務(wù)從“一言堂”變?yōu)椤叭駞⑴c”，緩和了村民與村干部間的關(guān)系，贏得了村民的信任，密切了黨群干群關(guān)系。又如，廣西設(shè)立世居股，獎勵社區(qū)內(nèi)長久居住、作出貢獻的老村民，增強了村莊的凝聚力，減少了因歸屬感喪失導(dǎo)致的社會矛盾。上海閔行區(qū)通過完善股權(quán)6項權(quán)能，特別是所有干部崗位股和村民受讓股全部退出后，干群矛盾得到緩解，改革紅利更多地落到了百姓身上，改革村入股率由改革初期的70%提高到現(xiàn)在90%以上，改革村無一例集訪，實現(xiàn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗啟示

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革由點及面，持續(xù)推進，改革成效顯著。當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步入新階段，總結(jié)好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗，有助于準(zhǔn)確把握農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的方向，將改革引向深入，從而激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力。根據(jù)調(diào)研實踐，本文總結(jié)出如下幾點經(jīng)驗啟示：

（一）注重改革的組織保障和政策宣傳引導(dǎo)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及范圍廣、內(nèi)容豐富、流程嚴(yán)格，是兼具緊迫性和艱巨性的改革工作。有效的組織保障和合理的政策宣傳能提升農(nóng)民對改革的認(rèn)識高度，確保改革質(zhì)量。各地在實踐中都成立了相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并通過一系列措施加大對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的宣傳引導(dǎo)，使農(nóng)民充分了解集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的、意義、要求及程序，深刻認(rèn)識到“早改革早受益、早改革早主動”。各地通過培訓(xùn)宣傳，營造了良好的改革氛圍，調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，主動配合領(lǐng)導(dǎo)小組的工作，掃除了改革過程中因認(rèn)識不足、溝通不暢產(chǎn)生的障礙。

（二）立足自身特點開展清產(chǎn)核資和成員界定

各地對于集體資產(chǎn)量化范圍的認(rèn)識各有不同。有些調(diào)研地區(qū)對集體凈資產(chǎn)進行量化，采用現(xiàn)代的企業(yè)管理模式進行財務(wù)監(jiān)管，較好地避免了集體資產(chǎn)難以評估作價的問題。不過，這種清產(chǎn)核資方式難以保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性，不利于徹底盤活農(nóng)村集體的全部資產(chǎn)。還有一些地區(qū)把經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)全部列入清產(chǎn)核資范圍，從而更好地實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益最大化。對于集體資產(chǎn)的量化總體上要堅持民主原則，獲得農(nóng)民的認(rèn)可。

受文化、觀念、習(xí)俗和歷史等因素的影響，各地成員身份界定的方式也各具特色?？傮w來看，合理的成員身份界定都具有以下幾個特點。第一，充分體現(xiàn)民意，獲得農(nóng)民的認(rèn)可。各地區(qū)人員構(gòu)成、社會習(xí)俗千差萬別，統(tǒng)一的成員界定標(biāo)準(zhǔn)反而會激化矛盾。因此，因地制宜探索出符合各地實際、讓農(nóng)民滿意的界定方式是有必要的。第二，尊重歷史。農(nóng)村集體資產(chǎn)不是短時間內(nèi)積累起來的，有的甚至涉及幾代集體經(jīng)濟組織成員，因此需要將不同階段的群體均包含在內(nèi)。第三，權(quán)利與義務(wù)對等。集體成員不僅享有權(quán)利，還要為集體作出應(yīng)有的貢獻、承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

（三）通過強化成員權(quán)益激發(fā)集體經(jīng)濟發(fā)展活力

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終落腳點是推動農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。從各地改革的實踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，股份制改革等強化成員權(quán)益的方式能有效壯大集體經(jīng)濟的發(fā)展。通過股份制改革可以很好地解決農(nóng)村集體資源分散使用、集體資產(chǎn)不可分割等問題，讓所有成員都享有一份成員權(quán)利和集體資產(chǎn)經(jīng)營收益（劉同山，2019）。山東省東平縣是調(diào)研中經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展模式的典型代表，通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立土地股份合作社，增加了農(nóng)民收入和集體收入，確保了農(nóng)民利益不受損、集體資產(chǎn)不流失。這說明后脫貧時代保持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展效果，應(yīng)穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的長效機制，重視改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法經(jīng)營建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的制度環(huán)境（孔祥智，2020）。同時，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)諸如青島也通過股份制改革保障了農(nóng)民的權(quán)益，農(nóng)民通過分紅的形式，享受集體經(jīng)濟發(fā)展帶來的紅利，有了固定而且穩(wěn)定的收入來源，成為有股金、薪金、租金、醫(yī)保金、養(yǎng)老金的“五金”農(nóng)民。

（四）正確處理改革、穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及復(fù)雜的權(quán)屬和利益分配關(guān)系，若不能避免矛盾、穩(wěn)中求進，很有可能會增大改革阻力。因此在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，要堅持漸進式的原則，在原有的組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部進行制度創(chuàng)新，盡量避免資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系打亂重組。在保障改革穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，進一步鼓勵各地差異化發(fā)展，以此增強改革的持續(xù)性。我國農(nóng)村地區(qū)村情復(fù)雜，不同地區(qū)自然條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會文化狀況存在差異，難以采用統(tǒng)一的改革模式。因此各地依托其資源稟賦，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，探索出了不同的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革模式，比如青島市黃島區(qū)形成了城中村、城郊村改革模式，山東東平縣總結(jié)出了純農(nóng)業(yè)村的發(fā)展模式，浙江海鹽縣為高度城鎮(zhèn)化地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了經(jīng)驗。改革中正向激勵的干部工作制度激發(fā)了干部隊伍的積極性、主動性，激勵各級干部進行具有地方特色的制度創(chuàng)新（孔祥智，2020），要充分尊重基層實踐，不搞“齊步走”和“一刀切”，增強農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的靈活性與包容性。

五、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策建議

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項重大的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，調(diào)研發(fā)現(xiàn)改革的綜合效益已初步顯現(xiàn)。繼續(xù)推進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，需要法律保障、政策支持、政府指導(dǎo)等多方面的配套措施。

（一）加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法

通過立法，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在經(jīng)營管理、權(quán)利義務(wù)等方面的內(nèi)容，以法律條文的形式作出明確規(guī)定。2020年5月全國人大新通過的《民法典》第九十九條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！睋Q句話說，《民法典》確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人主體地位，但對于其主體特征、構(gòu)成、結(jié)構(gòu)、運作規(guī)則、與其他市場主體之間的關(guān)系等，都需要專門的法律法規(guī)予以規(guī)定。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的出臺，將會極大地優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的制度環(huán)境。

（二）做好有關(guān)改革發(fā)展的配套保障工作

要深入貫徹黨的十九大報告和2020年中央一號文件有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的精神，首先，要理順農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革過程中各項職責(zé)，建立和健全工作激勵機制。通過多方評估、績效評價、座談交流等途徑激發(fā)出農(nóng)村改革的強大動力，有效保障改革試驗任務(wù)順利推進。其次，要進一步建立并完善改革過程中的風(fēng)險防控機制。要對改革進程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險保持高度警惕，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟在不同區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分，面臨多項挑戰(zhàn)，亟須探索改革內(nèi)外部風(fēng)險預(yù)判和防范機制，做到防患于未然。第三，進一步加強部門之間的聯(lián)動，發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)。改革試驗任務(wù)并不是單一部門的事情，而是整個區(qū)域內(nèi)的事情，鼓勵地方政府從稅費、土地、人才等多方面對集體經(jīng)濟組織予以扶持，平衡各部門的利益，形成財政帶動、多方支持的長效發(fā)展格局，保障改革持續(xù)進行。

（三）構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的長效機制

促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展到一個較高的水平，需要構(gòu)建股份經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟合作社的長期發(fā)展機制，首先要建設(shè)一支經(jīng)營管理人才隊伍，保證集體經(jīng)濟組織良性運行。根據(jù)一些地方的經(jīng)驗，合作社理事長不一定由原村干部擔(dān)任，可以由合作社成員大會或代表大會選舉出有經(jīng)營能力的村民擔(dān)任，如，聘請本村的民營企業(yè)家擔(dān)任合作社理事長，或者理事長由原村干部擔(dān)任，外聘職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任合作社社長，全面負(fù)責(zé)合作社的經(jīng)營活動。對于確實沒有經(jīng)營管理人才或找不到經(jīng)營項目的村，可以借鑒東平縣的經(jīng)驗，以現(xiàn)有的資源、資產(chǎn)入股到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或者實力雄厚的農(nóng)民專業(yè)合作社，也可以實現(xiàn)集體資產(chǎn)的增值保值，確保集體經(jīng)濟發(fā)展。

（四）重視改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法經(jīng)營建設(shè)

根據(jù)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一般為股份經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟合作社，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記。盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門賦予其社會信用代碼，但畢竟其不具備企業(yè)法人或合作社法人的資格，與其他社會組織進行交易時會受到諸多限制。這個問題在改革過程中由于有地方政府的背書，矛盾尚沒有充分顯現(xiàn)，但改革完成后，股份經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟合作社獨立走向社會，必然會遇到身份合法化問題。因此，建議在改革全面完成前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)管部門協(xié)商，盡快賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織完全市場主體地位，消除其參與市場活動的各種障礙。

（五）促進改革與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合

應(yīng)妥善處理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，能提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。因此有必要將村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織各自的功能加以區(qū)分，提升農(nóng)民的民主參與意識與能力，使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革更好地為鄉(xiāng)村治理服務(wù)。

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責(zé)任編輯：澍 文

Practical Exploration and Policy Implications of Rural Collective Property ?Rights System Reform

— Based on the Survey of 13 Counties （Districts and Cities） in 7 Provinces

Kong Xiangzhi?? Zhao Chang

Abstract：Promoting the reform of the rural collective property rights system is an important part of deepening rural reforms. Based on field surveys in 13 counties （districts and cities） in 7 provinces across the country， this article analyzes the practical exploration of work deployment and task arrangements in various regions in rural collective property rights system reform. It is found that the reform of the rural collective property rights system has innovated the collective economic operation model， promoted the high-quality development of agriculture， increased farmers′ income， and enhanced farmers′ sense of gain and happiness. The growth of the collective economic development model in economically developed and underdeveloped regions is of guiding significance for the current reforms. To continue to deepen the reform of the rural collective property rights system， it is necessary to accelerate the legislation of rural collective economic organizations， do a good job in supporting the reform and development， build a long-term mechanism for rural collective economic development， and promote the integration of reform and rural governance.

Key words：the rural collective property rights system reform; collective economy; institution innovation