監(jiān)察職能向基層延伸的成效、問題與優(yōu)化路徑

陳勝強(qiáng)

摘 要：監(jiān)察職能向基層延伸旨在打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”，進(jìn)而消除人民群眾身邊的腐敗問題。全國各地推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸的實(shí)踐探索成效顯著，主要表現(xiàn)為監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式多樣化和監(jiān)察職能向基層延伸的工作制度不斷完備。當(dāng)前，監(jiān)察職能向基層延伸的實(shí)踐探索仍存在組織形式不盡合理、工作制度不健全、合法性基礎(chǔ)不牢固等問題。在新的起點(diǎn)上推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸，應(yīng)以優(yōu)化組織形式、強(qiáng)化配套制度供給、厚植合法性基礎(chǔ)為著力點(diǎn)，從而推動(dòng)國家監(jiān)察體制改革以來所形成的制度優(yōu)勢(shì)不斷轉(zhuǎn)化為治理效能。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察職能;基層;組織網(wǎng)絡(luò);備案審查;配套制度供給

中圖分類號(hào)：D262.6????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）11-0019-06

“以人民為中心”是我國紀(jì)檢監(jiān)察工作的根本政治立場(chǎng)，解決好人民群眾身邊的腐敗問題是這一立場(chǎng)的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，嚴(yán)厲整治發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題”①。黨的十八大以來，中央就推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸工作作出相應(yīng)部署，有力推動(dòng)了這項(xiàng)工作的蓬勃發(fā)展。本文以《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》和地方紀(jì)委監(jiān)委官網(wǎng)報(bào)道為經(jīng)驗(yàn)材料，梳理并分析我國監(jiān)察職能向基層延伸取得的成效及存在的問題，進(jìn)而提出完善建議。

一、監(jiān)察職能向基層延伸取得的實(shí)際成效

在《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）原則性規(guī)定的指引下和中央紀(jì)委國家監(jiān)委的統(tǒng)籌部署下，全國各地推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸的實(shí)踐探索蓬勃發(fā)展，成效顯著。

1.監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式多樣化

其一，以推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸之名開展的監(jiān)察派出種類多樣。除了縣級(jí)監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織這一常規(guī)做法，派出種類還表現(xiàn)在以下方面。一是向非行政區(qū)域的功能區(qū)派出監(jiān)察組織。在我國，設(shè)區(qū)的市中存在各類開發(fā)區(qū)、示范區(qū)，縣區(qū)和不設(shè)區(qū)的市中存在各類產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、工業(yè)園區(qū)。它們不是一級(jí)行政區(qū)域，在性質(zhì)上屬于功能區(qū)。在推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸時(shí)，既有設(shè)區(qū)的市級(jí)監(jiān)委向功能區(qū)的監(jiān)察派出，以及隨之而來的功能區(qū)派出監(jiān)察組織的再派出，也有縣級(jí)監(jiān)委向功能區(qū)的監(jiān)察派出。例如，深圳市監(jiān)委向大鵬新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、深汕特別合作區(qū)派出監(jiān)察專員辦公室，與紀(jì)（工）委合署辦公。②二是設(shè)置片區(qū)組和協(xié)作聯(lián)動(dòng)區(qū)。部分省份在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之上設(shè)置派出片區(qū)組或者協(xié)作聯(lián)動(dòng)區(qū)。例如，廣元市在全市所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道普遍成立監(jiān)察室，與紀(jì)（工）委合署辦公，并在每59個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街設(shè)置一個(gè)派出片區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察組;開封市則在全市范圍內(nèi)著力構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察工作協(xié)作聯(lián)動(dòng)區(qū)+派出監(jiān)察室+村級(jí)廉情監(jiān)督員”三級(jí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。三是采取其他類型的組織形式，如縣級(jí)監(jiān)委向本級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)、有關(guān)企業(yè)事業(yè)單位派出監(jiān)察組織，向重大投資項(xiàng)目派出監(jiān)察組織，或向社區(qū)管理、醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域派駐紀(jì)檢監(jiān)察專干等。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織之“名”因地制宜，地方色彩濃厚但漸趨統(tǒng)一。所謂因地制宜，是指各省（區(qū)、市）在實(shí)踐探索中結(jié)合本地實(shí)際，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織規(guī)定不同的名稱，這體現(xiàn)了地方積極性在改革中的充分發(fā)揮;所謂漸趨統(tǒng)一，是指在先行先試的基礎(chǔ)上，各?。▍^(qū)、市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的名稱有統(tǒng)一的趨勢(shì)。《監(jiān)察法》實(shí)施后，全國各地普遍以監(jiān)察室或監(jiān)察辦公室命名。這種統(tǒng)一趨勢(shì)既反映了市縣級(jí)監(jiān)委的先行先試探索與省級(jí)監(jiān)委統(tǒng)籌安排的良性互動(dòng)，又為全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。

其三，監(jiān)察監(jiān)督“最后一米”受重視，村社監(jiān)督委員會(huì)的作用得到整合。國家監(jiān)察體制改革以來，人民群眾身邊的公職人員已全部納入監(jiān)察范圍，懲治“蠅貪”有了制度保障。縣級(jí)監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織設(shè)置了監(jiān)察監(jiān)督的“前哨”或“探頭”，但吹響“前哨”、擦亮“探頭”還需要做更多工作。為此，各地在推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸時(shí)，把監(jiān)察監(jiān)督的“最后一米”也納入視野。例如，江蘇、河南、江西、四川、湖北、天津、山西等省份紛紛在行政村和居民社區(qū)選拔廉情監(jiān)督員（或稱監(jiān)察信息員、監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員）。部分省份則更進(jìn)一步，如北京市向行政村和居民社區(qū)派出監(jiān)察專員，廣東省在行政村、居民社區(qū)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社成立監(jiān)察站，云南省在行政村和居民社區(qū)設(shè)立監(jiān)察組。不管是選拔廉情信息員（通常從村社監(jiān)督委員會(huì)成員中選任），還是成立監(jiān)察站點(diǎn)（通常與村社監(jiān)督委員會(huì)合并），都繞不開基層群眾性自治組織的內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村社監(jiān)督委員會(huì)。

2.監(jiān)察職能向基層延伸的工作制度不斷完備

《監(jiān)察法》第13條寬泛地規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織根據(jù)授權(quán)行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，實(shí)踐探索豐富了本條規(guī)定。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的監(jiān)察權(quán)限得以明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織對(duì)其管理權(quán)限范圍內(nèi)的公職人員擁有充分的監(jiān)督權(quán)、處置措施的建議權(quán)，并擁有談話、詢問、查詢、調(diào)取這四種不限制被調(diào)查人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的調(diào)查權(quán)，甚至可使用更為嚴(yán)厲的調(diào)查措施（但要經(jīng)過“一案一授權(quán)”批準(zhǔn)程序）。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作的宏觀體制逐步理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織與本級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署辦公，承擔(dān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法雙重職責(zé)。在監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織對(duì)縣級(jí)監(jiān)委負(fù)責(zé)，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委和政府干涉;在工作推動(dòng)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的職責(zé)被置于紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督四個(gè)監(jiān)督全覆蓋的權(quán)力監(jiān)督格局內(nèi)。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作的微觀制度逐步健全。在主體地位上，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以專責(zé)監(jiān)督的主體地位，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的“監(jiān)督之再監(jiān)督”功能;在監(jiān)督內(nèi)容上，除《監(jiān)察法》明確規(guī)定的合法性、合理性、廉潔性等內(nèi)容，有的地方還增加了關(guān)于對(duì)村社監(jiān)督委員會(huì)的工作予以指導(dǎo)方面的內(nèi)容;在監(jiān)督方式上，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用交叉檢查、異地力量查辦、聯(lián)合查辦等方式，以破除基層熟人社會(huì)的監(jiān)督難題。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作的保障機(jī)制逐步完善。各地通常把省級(jí)監(jiān)委出臺(tái)規(guī)范性文件作為推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸的保障機(jī)制，如北京市出臺(tái)《關(guān)于區(qū)監(jiān)察委員會(huì)向街道派出監(jiān)察組和向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室的意見》、天津市出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)監(jiān)察工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸的指導(dǎo)意見》、廣東省出臺(tái)《關(guān)于明確派駐紀(jì)檢監(jiān)察組權(quán)限和推動(dòng)監(jiān)察職能向基層延伸的意見（試行）》，等等。

二、監(jiān)察職能向基層延伸存在的問題或短板

近些年來，雖然全國各地積極探索推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸的方法途徑并取得顯著成效，但不可否認(rèn)的是，這項(xiàng)工作仍然存在一些問題或短板，制約了監(jiān)察職能的進(jìn)一步發(fā)揮。具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式不盡合理

其一，監(jiān)察派出種類多樣增添概念“迷霧”，有曲解法條的規(guī)范內(nèi)涵之虞。如前所述，全國各地以推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸之名開展的監(jiān)察派出種類多樣，但從法教義學(xué)立場(chǎng)審視，并非所有的監(jiān)察派出都契合法條原意。具體而言，法教義學(xué)尊重現(xiàn)行制定法的權(quán)威，從法律規(guī)范出發(fā)描述現(xiàn)行制定法，并進(jìn)行“概念—體系”結(jié)構(gòu)，從而總結(jié)和提煉制定法的教義，以發(fā)展法律并解決法律實(shí)施中的疑難問題。③在句法結(jié)構(gòu)上，監(jiān)察職能向基層延伸由“監(jiān)察職能”和“向基層延伸”兩個(gè)短語構(gòu)成。根據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，“監(jiān)察職能”可以理解為法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)能，它在本質(zhì)上是功能、職責(zé)和權(quán)力的統(tǒng)一體?！跋蚧鶎友由臁钡念}眼是“基層”，《憲法》《監(jiān)察法》等法律明確了“基層”的所指?！稇椃ā返?11條第1款規(guī)定，居委會(huì)、村委會(huì)和基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定;《村委會(huì)組織法》第5條和《城市居委會(huì)組織法》第2條進(jìn)一步規(guī)定，村委會(huì)受鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府指導(dǎo)，居委會(huì)受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府及其派出機(jī)關(guān)（即街道辦）指導(dǎo)。這些論述指明了“基層”的所指——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)?！丁幢O(jiān)察法〉釋義》直接將“監(jiān)察職能向基層延伸”明確為縣級(jí)監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織的活動(dòng)，即“縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)向所管轄的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，可以每個(gè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)派出，也可以幾個(gè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸口派出，推動(dòng)國家監(jiān)察向基層延伸，就近解決群眾身邊的腐敗問題”④。綜上所述，在法教義學(xué)視角下，“監(jiān)察職能向基層延伸”的規(guī)范內(nèi)涵是：縣級(jí)監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織并將授予其監(jiān)察權(quán)力的活動(dòng)（或曰行為）。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，首先，各地的實(shí)踐探索如縣級(jí)監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織，設(shè)區(qū)的市之功能區(qū)派出監(jiān)察組織向所管轄鎮(zhèn)、街道再派出監(jiān)察組織，縣級(jí)監(jiān)委向功能區(qū)派出監(jiān)察組織契合《監(jiān)察法》第12、13條原意。其次，居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之上的監(jiān)察派出片區(qū)組、協(xié)作聯(lián)動(dòng)區(qū)不應(yīng)被視為一級(jí)派出監(jiān)察組織，而應(yīng)看作解決基層監(jiān)察組織力量不足問題的方法創(chuàng)新。再次，向重大投資項(xiàng)目派出監(jiān)察專員，向行政村和居民社區(qū)派出監(jiān)察專員或者設(shè)立監(jiān)察站（組）等做法，既沒有《監(jiān)察法》的明確授權(quán)，也沒有明確的政策依據(jù)，屬擴(kuò)張使用“監(jiān)察派出”名義，有違監(jiān)察權(quán)依法謙抑行使之立法目的。退一步講，即便有這種現(xiàn)實(shí)需求，在強(qiáng)調(diào)改革與立法主動(dòng)適應(yīng)的背景下，也應(yīng)該在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上提出合法合理的改革方案，并經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序。最后，諸如深圳市公安局向其所管轄基層派出所派駐紀(jì)檢監(jiān)察專干的做法頂多屬于政府職能部門的內(nèi)部監(jiān)督，而不應(yīng)納入監(jiān)察職能向基層延伸的范疇。因此可見，監(jiān)察職能向基層延伸實(shí)踐探索的多樣化雖然豐富了制度規(guī)定，但有曲解法條的規(guī)范內(nèi)涵之虞。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之“名”仍不無問題。一方面，在部分省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之“名”仍未實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)統(tǒng)一。例如，河南省選定新鄭市（不設(shè)區(qū)的市）作為監(jiān)察職能向基層延伸的首批試點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的名稱為“監(jiān)察專員辦公室”。但在焦作市（設(shè)區(qū)的市），鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察組織的名稱是“監(jiān)察專員辦公室”，街道監(jiān)察組織的名稱是“監(jiān)察工委”。而在商丘市睢陽區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的名稱是“監(jiān)察員辦公室”。在監(jiān)察職能向基層延伸改革之初，這種名稱上的不統(tǒng)一是正常的。但在省域內(nèi)名稱統(tǒng)一成為主流趨勢(shì)的情況下，市縣“各唱各的調(diào)”的做法應(yīng)予糾正。當(dāng)前，河南省監(jiān)委正在制訂統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見，以進(jìn)一步提升監(jiān)察職能向基層延伸工作規(guī)范化制度化科學(xué)化水平。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織所掛牌子也不規(guī)范。在監(jiān)察職能向基層延伸問題上，《〈監(jiān)察法〉釋義》對(duì)第12條的解讀既指明了監(jiān)察派出的形式——派出監(jiān)察專員，又明確指出，這種派出可以是單獨(dú)派出，也可以歸口派出?？赡艿囊蓡柺?，《〈監(jiān)察法〉釋義》對(duì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出使用的限定詞是“可以”，這個(gè)限定詞是限定派不派呢，還是限定監(jiān)察派出的形式呢？從本款規(guī)定及其釋義來看，“可以”是限定派不派的，即縣級(jí)監(jiān)委根據(jù)需要決定是否向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出，但派出的形式應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察專員。既然是派出，表明派出關(guān)系是機(jī)構(gòu)掛牌的應(yīng)有之義。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織所掛牌子的規(guī)范名稱應(yīng)當(dāng)是“××縣（區(qū)、市）監(jiān)委派出××鄉(xiāng)鎮(zhèn)街監(jiān)察專員辦公室”。以此視之，在實(shí)踐中，基層監(jiān)察機(jī)構(gòu)所掛牌子大多不規(guī)范。以上海市為例。該市各區(qū)監(jiān)委向鎮(zhèn)街派出監(jiān)察組織采取“地名+監(jiān)察辦公室”的方式，如“虹口區(qū)嘉興路街道監(jiān)察辦公室”“虹口區(qū)歐陽路街道監(jiān)察辦公室”。

2.監(jiān)察職能向基層延伸的工作制度仍不健全

其一，監(jiān)察職能向基層延伸的授權(quán)要件不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的設(shè)立源于縣級(jí)監(jiān)委的依法派出，其職權(quán)源于縣級(jí)監(jiān)委的授權(quán)，在工作關(guān)系上受縣級(jí)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)并接受其監(jiān)督。作為國家公權(quán)力的行使者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織遵循“組織法定、職權(quán)法定、行為法定”的法理自是應(yīng)有之義。根據(jù)《監(jiān)察法》第12條規(guī)定，縣級(jí)監(jiān)委可以向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開展監(jiān)察派出，但本條沒有明確說明監(jiān)察派出的程序要件和實(shí)質(zhì)要件是什么。為完成中央紀(jì)委國家監(jiān)委的工作部署，全國各地普遍開展了縣級(jí)監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織的活動(dòng)，但從筆者搜集的材料看，縣級(jí)監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織的程序要件不明、實(shí)質(zhì)要件被虛置是突出特征。所謂程序要件不明，是指縣級(jí)監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織究竟是應(yīng)當(dāng)經(jīng)過上級(jí)監(jiān)委批準(zhǔn)，還是應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，實(shí)踐中沒有提供明確的答案。所謂實(shí)質(zhì)要件被虛置，是指《監(jiān)察法》第12條關(guān)于監(jiān)察派出的用語是“可以”，暗含“根據(jù)需要派出”之意，而實(shí)踐中縣級(jí)監(jiān)委普遍向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織，將“可以”變成了“應(yīng)當(dāng)”，有“為了派出而派出”之嫌。在將監(jiān)察體制改革納入法治軌道的當(dāng)前，監(jiān)察派出要件的不明確削弱了監(jiān)察職能向基層延伸的合法性。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的權(quán)責(zé)仍不明晰，微觀工作制度仍不完善。一方面，監(jiān)察權(quán)責(zé)的不夠明確使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織與其派出主體“處于一種游走于形式分離與實(shí)質(zhì)牽連之間的矛盾處境”⑤。所謂形式分離，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織根據(jù)授權(quán)以自己名義行使監(jiān)察職權(quán)。對(duì)于授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，縣級(jí)監(jiān)委原則上不得干涉。相應(yīng)地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織對(duì)其職權(quán)行為承擔(dān)法律責(zé)任。所謂實(shí)質(zhì)牽連，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織受派出主體領(lǐng)導(dǎo)（即“統(tǒng)一管理”）對(duì)派出主體負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督（即“行為監(jiān)督”），而且在特定情形下由派出主體兜底承擔(dān)法律責(zé)任（即“責(zé)任兜底”）。正是因?yàn)檫@種關(guān)系，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織與其派出主體在管轄范圍劃分、工作程序銜接等問題上糾葛不清。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作的微觀制度仍不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織監(jiān)督檢查權(quán)的粗線條和處置權(quán)的不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的監(jiān)督內(nèi)容基本上照搬《監(jiān)察法》第11條第1項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)督重點(diǎn)不突出，針對(duì)性不強(qiáng)。在處置權(quán)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織通常被賦予提出輕政務(wù)處分、問責(zé)和監(jiān)察建議等處置措施的建議權(quán)。僅有少數(shù)地方嘗試著更進(jìn)一步，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察機(jī)構(gòu)在特殊情形下直接行使部分處置權(quán)，絕大多數(shù)地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織處置權(quán)的規(guī)定語焉不詳，影響了監(jiān)察職能向基層延伸的效果。進(jìn)而，《監(jiān)察法》“監(jiān)察程序”一章以縣級(jí)以上監(jiān)委為主體設(shè)定，詳盡規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)監(jiān)委開展監(jiān)察工作的程序，從中固然可以將部分條款適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織，但這種零星性、原則性的規(guī)定無法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作提供充裕制度供給——無法形成系統(tǒng)的關(guān)于授權(quán)調(diào)查措施的種類、適用條件、使用流程、審批權(quán)限、規(guī)范文書等細(xì)化規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)察職能向基層延伸存在“上熱中溫下冷”現(xiàn)象。此外，為規(guī)范監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行并進(jìn)而保障當(dāng)事人權(quán)利，《監(jiān)察法》以專章規(guī)定了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，這些規(guī)定如何適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織，各地的實(shí)踐探索大多未予關(guān)注。值得一提的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織及其工作人員的職權(quán)行為侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益并造成損害的，如何在國家賠償機(jī)制中明確其層級(jí)地位，實(shí)踐中也沒有給出清晰的答案。

3.監(jiān)察職能向基層延伸的合法性基礎(chǔ)不牢

我國監(jiān)察職能向基層延伸的實(shí)踐探索起步于縣域，經(jīng)過試點(diǎn)縣區(qū)的先行先試，逐漸形成省域內(nèi)統(tǒng)籌安排的局面。相應(yīng)地，推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸的直接依據(jù)也從縣級(jí)監(jiān)委的規(guī)范性文件、市級(jí)監(jiān)委的規(guī)范性文件升格為省級(jí)監(jiān)委的規(guī)范性文件。根據(jù)全國人大常委會(huì)2019年通過的《關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，在我國，制定監(jiān)察法規(guī)的唯一主體是國家監(jiān)委，其他各級(jí)監(jiān)委只有制定規(guī)范性文件的權(quán)力。進(jìn)而，黨的十八屆四中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)均強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。監(jiān)察法規(guī)同行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)和司法解釋一樣，均要接受全國人大常委會(huì)的備案審查。值得注意的是，根據(jù)該《工作辦法》第55條，地方各級(jí)監(jiān)委制定的有關(guān)規(guī)范性文件也要接受同級(jí)人大常委會(huì)的備案審查。這個(gè)條文既明確了地方各級(jí)監(jiān)委制定規(guī)范性文件的權(quán)力，也建構(gòu)了以人大常委會(huì)為主導(dǎo)的規(guī)范性文件審查體系。據(jù)此，規(guī)劃監(jiān)察職能向基層延伸工作的各類規(guī)范性文件均應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人大常委會(huì)的備案審查。但從筆者搜集到的經(jīng)驗(yàn)材料看，各地監(jiān)委關(guān)于推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中，并沒有將其所發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件經(jīng)過備案審查作為該項(xiàng)工作的“亮點(diǎn)”或“創(chuàng)新點(diǎn)”，這容易讓人對(duì)監(jiān)察職能向基層延伸的合法性產(chǎn)生懷疑。

三、監(jiān)察職能向基層延伸的優(yōu)化路徑

1.優(yōu)化監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式

首先，通過強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察力量配備的方式，向行政村和居民社區(qū)派出監(jiān)察組織，而非另行專門派出，從而實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新和法治精神相吻合。不過，重視村社監(jiān)督委員會(huì)“前哨之前哨”作用的做法應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，這將有利于“將組織創(chuàng)新與盤活存量有機(jī)統(tǒng)一起來，發(fā)揮基層權(quán)力監(jiān)督體系的監(jiān)督合力”⑥。其次，縣級(jí)監(jiān)委設(shè)立的監(jiān)察片區(qū)組、協(xié)作聯(lián)動(dòng)區(qū)不應(yīng)視為一級(jí)監(jiān)察組織，而應(yīng)視為工作方式的創(chuàng)新，其功能應(yīng)定位為統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，這種創(chuàng)新做法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。最后，在教育、醫(yī)療、基層執(zhí)法等民生領(lǐng)域試行的紀(jì)檢監(jiān)察專干制度，以及向重大投資項(xiàng)目派出監(jiān)察專員的做法，不宜作為監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式。畢竟，縣級(jí)監(jiān)委及其派出監(jiān)察組織是專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)聚焦于監(jiān)督主業(yè)并督促有關(guān)機(jī)關(guān)和單位切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，不泛化監(jiān)察職能、不逾法律邊界是應(yīng)有之義。概言之，在堅(jiān)持以省域?yàn)榻缃y(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)察職能向基層延伸的組織網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，還要統(tǒng)一規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之“名”，從而推進(jìn)省域內(nèi)該項(xiàng)工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化水平，以便為實(shí)現(xiàn)全國范圍“一盤棋”積累條件。

2.強(qiáng)化監(jiān)察職能向基層延伸的配套制度供給

其一，處理好配套制度的“集中”供給與“分工”供給的關(guān)系。配套制度供給涵蓋工作規(guī)則、配套法規(guī)和協(xié)調(diào)機(jī)制三個(gè)維度，其中，工作規(guī)則著眼于監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部流程，配套法規(guī)著眼于監(jiān)察法中原則性規(guī)定的具體化，而協(xié)調(diào)機(jī)制著眼于“四個(gè)監(jiān)督”的協(xié)調(diào)銜接、黨內(nèi)監(jiān)督與其他監(jiān)督的貫通。⑦從立法技術(shù)上講，法律條款的表述應(yīng)當(dāng)“明確、肯定，通俗、簡(jiǎn)潔，嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范”⑧，從而給人們提供清晰的行為指引?！侗O(jiān)察法》集組織規(guī)范、行為規(guī)范、監(jiān)督和救濟(jì)規(guī)范于一體，是正在形成中的監(jiān)察法治體系“基本法”，但它對(duì)監(jiān)察派駐或派出僅作出原則性規(guī)定，適用于監(jiān)察職能向基層延伸的更是只鱗片爪，這便要求強(qiáng)化監(jiān)察職能向基層延伸的配套制度供給。根據(jù)路徑依賴?yán)碚?，制度變遷總是沿著既定路線前進(jìn)。另據(jù)《憲法》第3條的規(guī)定，中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分遵循“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮地方積極性主動(dòng)性”原則。既然省域內(nèi)統(tǒng)籌布局已成主流趨勢(shì)，那么這一做法應(yīng)當(dāng)作為可依賴的路徑而繼續(xù)堅(jiān)持。進(jìn)而，監(jiān)察職能向基層延伸不僅要解決微觀的工作規(guī)則問題，還要解決外部工作銜接、派出監(jiān)察組織“名、責(zé)、權(quán)”等宏觀和中觀層面問題，鑒于我國各地之間的差異巨大，監(jiān)察職能向基層延伸要協(xié)調(diào)好配套制度供給時(shí)“集中”與“分工”的關(guān)系。本文以為，監(jiān)察職能向基層延伸的宏觀和中觀層面問題應(yīng)以省級(jí)監(jiān)委發(fā)布規(guī)范性文件的方式統(tǒng)一安排，而微觀層面問題可由設(shè)區(qū)的市甚至縣級(jí)監(jiān)委發(fā)布規(guī)范性文件作出規(guī)定。

其二，以人大制度為根本遵循，規(guī)范監(jiān)察職能向基層延伸的授權(quán)條件。在我國憲制框架下，各級(jí)人大居于一級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)地位，產(chǎn)生于人民，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?？h級(jí)監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織并授予監(jiān)察職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循人大制度，以提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)為授權(quán)條件。此外，監(jiān)察權(quán)在實(shí)踐中被定性為政治權(quán)，在理論上被認(rèn)為是中央事權(quán)，故上下級(jí)監(jiān)委之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系通?？深惐葹樯舷录?jí)行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，縣級(jí)監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織時(shí)可借鑒行政派出的做法，即縣、自治縣監(jiān)委經(jīng)省級(jí)監(jiān)委批準(zhǔn)，可以向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)派出監(jiān)察組織;而不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)監(jiān)委經(jīng)上一級(jí)監(jiān)委批準(zhǔn)，可以向街道派出監(jiān)察組織。概言之，縣級(jí)監(jiān)委進(jìn)行監(jiān)察派出時(shí)，應(yīng)以提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)為程序要件，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道監(jiān)察組織設(shè)置上區(qū)分出上級(jí)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是哪一級(jí)。至于說監(jiān)察派出的實(shí)質(zhì)要件，則應(yīng)避免“為了派出而派出”現(xiàn)象，以實(shí)踐需要為準(zhǔn)，從而回應(yīng)基層實(shí)踐需求，并為《監(jiān)察法》的完善積累條件。

其三，以清晰的監(jiān)察權(quán)限和靈活的工作制度推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸工作的高質(zhì)量發(fā)展。監(jiān)察職責(zé)是監(jiān)察權(quán)限的基礎(chǔ)和前提，監(jiān)察權(quán)限是監(jiān)察職責(zé)的具體和保障。⑨這就要求：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的監(jiān)察權(quán)力源于縣級(jí)監(jiān)委的授權(quán)，并具有法定的限度。在統(tǒng)籌布局省域內(nèi)監(jiān)察職能向基層延伸工作時(shí)，統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)縣級(jí)監(jiān)委給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以充分的監(jiān)督權(quán)、有限定的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織對(duì)所管轄的公職人員在監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督內(nèi)容上與其派出機(jī)關(guān)相同，但可在監(jiān)督內(nèi)容上因地制宜有所創(chuàng)新（如指導(dǎo)村社監(jiān)督委員會(huì)開展工作）;鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織依法調(diào)查所管轄范圍內(nèi)公職人員的職務(wù)違法案件，根據(jù)授權(quán)行使四種不限制被調(diào)查人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的措施，并可以經(jīng)“一案一授權(quán)”批準(zhǔn)程序使用其他調(diào)查措施;鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織充分行使紀(jì)檢監(jiān)察工作第一種形態(tài)（“紅紅臉、出出汗”）的處置權(quán)，以及其他形態(tài)處置措施的建議權(quán)，并經(jīng)批準(zhǔn)行使警告、記過、記大過的輕政務(wù)處分權(quán)。需注意的是，授權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以自己名義行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)后果。另一方面，既然監(jiān)察職能向基層延伸是授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以“名、責(zé)、權(quán)”，那么省級(jí)監(jiān)委的統(tǒng)一指導(dǎo)性意見相當(dāng)于給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織行使職權(quán)列了一個(gè)權(quán)力清單。權(quán)力清單之外，尚且有諸多工作可做，如工作細(xì)則（含工作流程、審批權(quán)限、規(guī)范文書等）的制定、與其他監(jiān)督形式的協(xié)調(diào)等。對(duì)于這些工作，有關(guān)部門授予各設(shè)區(qū)的市監(jiān)委甚至縣級(jí)監(jiān)委制定工作規(guī)則的裁量權(quán)是可行的做法。

3.厚植監(jiān)察職能向基層延伸的合法性基礎(chǔ)

辯證地看待政策與法律的關(guān)系，是習(xí)近平法治思想“辯證思維”的一個(gè)特征。在認(rèn)定二者在本質(zhì)上一致的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)善于使黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家法律，并認(rèn)真貫徹落實(shí)法律。推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸，就是將《監(jiān)察法》的原則性規(guī)定接受實(shí)踐檢驗(yàn)，并將實(shí)踐中形成的經(jīng)驗(yàn)抽象化，進(jìn)而上升為法律條款。當(dāng)前，以省域?yàn)榻缧纬山y(tǒng)一指導(dǎo)性意見的時(shí)機(jī)已然成熟，省級(jí)監(jiān)委可將市縣級(jí)監(jiān)委的實(shí)踐探索進(jìn)行總結(jié)，并依據(jù)《監(jiān)察法》和中央紀(jì)委國家監(jiān)委的法規(guī)性文件精神，出臺(tái)規(guī)范性文件，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織行使職權(quán)予以明確，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的“名責(zé)權(quán)”、工作銜接機(jī)制、監(jiān)察程序、對(duì)其監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，等等，從而形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。另外，既然依法監(jiān)察原則是《監(jiān)察法》的基本原則，那么省域內(nèi)統(tǒng)籌布局監(jiān)察職能向基層延伸的規(guī)范性文件應(yīng)接受備案審查。根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，省級(jí)監(jiān)委發(fā)布的推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸的指導(dǎo)性意見應(yīng)當(dāng)接受備案審查，省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)有審查職責(zé)，備案審查以合法性審查為主、輔以合理性審查，審查后應(yīng)當(dāng)有反饋并以適當(dāng)方式向社會(huì)公開。在前述工作的基礎(chǔ)上，中央紀(jì)委國家監(jiān)委宜對(duì)各省份統(tǒng)籌監(jiān)察職能向基層延伸的工作進(jìn)行充分調(diào)研，總結(jié)出在全國可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，以提出修改《監(jiān)察法》的動(dòng)議或者制定《監(jiān)察法實(shí)施條例》的形式完善《監(jiān)察法》第12條、第13條，從而推動(dòng)監(jiān)察派駐或派出工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化水平。

注釋

①《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年，第510頁。

②《打通執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的“最后一公里”：深圳持續(xù)深化監(jiān)察體制改革推動(dòng)監(jiān)督向基層延伸》，《深圳特區(qū)報(bào)》2019年1月21日。

③[德]羅伯特·阿列克西：《法律論證理論：作為法律證立理論的理性論辯理論》，舒國瀅譯，商務(wù)印書館，2019年，第309頁。

④《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社，2018年，第97頁。

⑤秦前紅、石澤華：《〈監(jiān)察法〉派駐條款之合理解釋》，《法學(xué)》2018年第12期。

⑥呂永祥、王立峰：《縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的公權(quán)力監(jiān)督存在的現(xiàn)實(shí)問題與優(yōu)化路徑》，《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第7期。

⑦習(xí)近平：《在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》2019年第5期。

⑧周旺生：《立法學(xué)》第2版，法律出版社，2009年，第471—482頁。

⑨江國華：《中國監(jiān)察法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，2018年，第98—99頁。

責(zé)任編輯：文 武

The Effectiveness， Problems and Optimizing Path of the Supervision

Function Extending to Grass-roots Level

Chen Shengqiang

Abstract：The extension of supervisory function to the grass-roots level aims to open up the "last mile" of supervision， and then eliminate the corruption around the people. The practical exploration of promoting the extension of supervisory function to the grass-roots level in all parts of China has achieved remarkable results， mainly manifested in the diversification of the organizational form of the extension of the supervisory function to the grass-roots level and the continuous improvement of the work system of the extension of the supervisory function to the grass-roots level. At present， there are still some problems in the practical exploration of the extension of supervision function to the grass-roots level， such as the unreasonable organizational form， the imperfect working system， and the weak legitimacy foundation. To promote the extension of supervisory function to the grass-roots level at a new starting point， we should focus on optimizing the organizational form， strengthening the supply of supporting systems， and consolidating the legitimacy foundation， so as to promote the transformation of the institutional advantages formed since the reform of the national supervisory system into governance efficiency.

Key words：supervision function; grass-roots level; organization network; record review; supporting system supply