加強和改進地方政府績效管理的四個著力點

楊勇

摘 要：加強和改進地方政府績效管理，對建立廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。應(yīng)構(gòu)建以監(jiān)察部門為核心主體的績效評估主體體系、科學(xué)的績效評估指標體系、便捷的績效評估操作程序和改革績效管理體制機制，打造特色鮮明的地方政府績效管理模式，提升政府治理效能。

關(guān)鍵詞：地方政府;績效管理;績效評估主體;績效評估體系

中圖分類號：D630.1????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0008-04

黨的十八大以來，我國新一輪地方黨政機構(gòu)改革穩(wěn)步推進，對全面推進地方政府績效管理提出新要求。黨的十八屆三中全會提出，嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致。全會同時提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。中央的重大決策部署標志著政府績效管理進入一個重視科學(xué)化和應(yīng)用性相結(jié)合的全新發(fā)展階段。迄今為止，地方政府績效管理改革雖然在全國范圍內(nèi)已經(jīng)全面鋪開，但整體上仍然處于過渡階段，還存在管理理念滯后、頂層設(shè)計缺乏、評估體系不完善和社會參與不足等問題。在加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，構(gòu)建具有鮮明地方特色的、高效的績效管理模式，成為亟待解決的現(xiàn)實問題。有效銜接新一輪地方政府機構(gòu)改革，順應(yīng)我國經(jīng)濟由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實要求，密切結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際，改進地方政府績效管理，提升政府治理效能應(yīng)著重把握以下四個著力點。

一、構(gòu)建以監(jiān)察部門為核心主體的政府績效評估主體體系

合理的績效評估主體是實現(xiàn)績效評估客觀公正的保證。為此，必須糾正多年來地方政府在自主探索績效評估實踐中，主要采取以地方政府為主體的“政府本位”評估模式。這種“自我評價”模式缺失社會公眾外部評價，很難對政府部門履職情況和行政行為作出客觀公正的評判。①考慮到績效評估的政治性、權(quán)威性和公正性，以及現(xiàn)階段公眾參與社會政治生活意識的日漸增強，地方政府必須構(gòu)建以監(jiān)察部門為核心評估主體，地方政府、社會公眾和第三方為輔助主體的政府績效評估主體體系。

1.重構(gòu)由監(jiān)察部門作為組織主體、有獨立編制的高規(guī)格專業(yè)機構(gòu)

從保證政府績效管理的權(quán)威性和穩(wěn)定性以及執(zhí)行績效管理的組織和評價職責的角度來審視，國家應(yīng)設(shè)立獨立的管理機構(gòu)。基于保證績效評估不偏離行政體制改革的正確方向（即堅持評估的政治性）和保證評估結(jié)果具有一定的約束力（即力量性）的雙重考量，將各級監(jiān)察部門作為政府績效評估的核心主體是絕佳選擇。事實證明，由政府或人大做績效評估主體，其評估結(jié)果難免有失公允，由第三方和社會公眾做核心主體往往存在“政治性或力量性”不足的缺陷。將監(jiān)察部門作為政府績效評估主體可以很好地彌補上述不足。依據(jù)全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)的法律精神，由各級人大授權(quán)相應(yīng)的監(jiān)察部門負責實施地方政府績效評估是可行的。一方面，監(jiān)察部門設(shè)置有獨立編制的高規(guī)格專業(yè)機構(gòu);另一方面，監(jiān)察部門需要配備專門的編制人員，同時對專職人員進行履職前的專業(yè)培訓(xùn)。

2.建立政府領(lǐng)導(dǎo)下政府機構(gòu)、社會公眾和第三方專業(yè)機構(gòu)構(gòu)成的地方政府績效評價主體結(jié)構(gòu)

政府領(lǐng)導(dǎo)包括地方黨委書記和行政首長以及人大、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)成員，社會公眾包括人大代表、政協(xié)委員、服務(wù)對象、專家學(xué)者、城鄉(xiāng)居民等，政府機構(gòu)包括績效辦公室、多部門組成的考評組等。關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)置不同主體在評估指標中所占的權(quán)重，特別是提高社會公眾的權(quán)重，以逐步改變目前以各地政府評價為主體、評價權(quán)重多在60%以上的狀況。②受“官本位”意識、錯誤政績觀的影響，當前政府決策不重視公眾參與的情況還不同程度地存在著，真正實現(xiàn)人民評判這一目標，我們還有很長的路要走。有效辦法是通過制度設(shè)計強化社會公眾參與、引入外部評價監(jiān)督，賦予社會公眾在綜合評價中的更高權(quán)重，可考慮將其提高到30%以上，以推進政府績效改進，這是一條符合實際又可行的績效管理之路。③此外，還可以引入第三方專業(yè)機構(gòu)評價政府績效，增強評價的專業(yè)性和公正性，提高透明度。

二、構(gòu)建科學(xué)的地方政府績效評估指標體系

地方政府績效主要體現(xiàn)為地方政府在社會管理中的業(yè)績、工作效率和效能等。對地方政府進行績效評估，主要是對政府應(yīng)當行使職責和所具備功能的履職情況進行評估。因此，地方政府績效評估指標體系的設(shè)置要建立在政府職能基礎(chǔ)之上，通過對地方政府職能的準確界定，設(shè)置科學(xué)合理的績效評估指標體系，既可以為績效評估提供依據(jù)，又能借以糾正以往評估指標片面強調(diào)總量和速度等數(shù)量指標與短期指標，忽視效益和結(jié)構(gòu)等質(zhì)量指標與長遠指標的不當做法。

基于中央提出的建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府以及統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局等要求，我們認為，評估指標體系應(yīng)該從地方政府的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)及其自身建設(shè)等維度進行構(gòu)建，這樣既便于人們理解接受，又易于開展政府績效評價。從地方政府績效考量，地方政府的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)及其自身建設(shè)等，自然成為績效評估的一級指標。④各地可在結(jié)合本地實際情況基礎(chǔ)上，在對應(yīng)的一級指標下設(shè)立若干二級指標。如經(jīng)濟建設(shè)下可設(shè)經(jīng)濟發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟效益等二級指標，政治建設(shè)下設(shè)黨的建設(shè)、民主建設(shè)、法治建設(shè)等二級指標，文化建設(shè)下設(shè)科學(xué)技術(shù)、教育事業(yè)、文化事業(yè)、體育事業(yè)等二級指標，社會建設(shè)下設(shè)社會管理、公共服務(wù)、民生狀況等二級指標，生態(tài)文明建設(shè)下設(shè)環(huán)境治理、生態(tài)保護、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等二級指標，政府自身建設(shè)下設(shè)隊伍建設(shè)、職能轉(zhuǎn)變、行政效率等二級指標。另外，各地根據(jù)管理需要，還可以在每項二級指標下設(shè)立若干項三級指標。例如，可以在經(jīng)濟效益二級指標下，設(shè)立工業(yè)經(jīng)濟效益綜合指數(shù)、科技進步貢獻率、萬元GDP綜合能耗降低率等三級指標;在公共服務(wù)二級指標下，設(shè)立社保覆蓋率、農(nóng)村合作醫(yī)療普及率、萬人醫(yī)生數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施投資增長率、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)滿意度等三級指標。

針對這套指標的具體運用，還要明確以下三點。

第一，當前我國地方政府體系的層級結(jié)構(gòu)以省市縣鄉(xiāng)四級制為主，各類層級政府由于其在層級結(jié)構(gòu)中的位置不同，國家賦予的職責權(quán)限有別，管理方式也存在差異?？紤]不同層級地方政府的特性，不同層級政府在進行績效評估時設(shè)置的指標體系應(yīng)在基本框架一致前提下有所差異。

第二，不同層級的地方政府在進行績效評估時，需要結(jié)合自身實際，對不同指標的權(quán)重進行設(shè)置。一是要考慮經(jīng)濟發(fā)展狀況。一般經(jīng)濟發(fā)展水平越高，績效指標體系應(yīng)更側(cè)重社會和生態(tài)環(huán)境的全面發(fā)展;反之，經(jīng)濟發(fā)展指標比重相對較低，經(jīng)濟發(fā)展指標權(quán)重就要相對高些。像經(jīng)濟發(fā)達的深圳市經(jīng)濟指標權(quán)重僅為10%，而公共服務(wù)類指標權(quán)重為50%;其他經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，一般都會增加經(jīng)濟發(fā)展指標權(quán)重，約為30%左右，降低公共服務(wù)權(quán)重，多在20%—30%之間。⑤二是要考慮自然稟賦、功能區(qū)劃等，針對不同區(qū)域?qū)嵭胁町惢荚u。如生態(tài)旅游區(qū)、生態(tài)林區(qū)的GDP增長指標就要適當降低，適當增加生態(tài)功能、生態(tài)保護成效方面的考核，做到因地制宜，突出特色。

第三，為貫徹中央及地方重大決策部署的落實，可適當設(shè)置特色指標。一方面，設(shè)置加分指標，如完成重點工作情況、有效處置突發(fā)公共事件情況、職能工作有重要創(chuàng)新情況和超額完成工作任務(wù)情況等。另一方面，也可以設(shè)置減分項，如未完成上級重點工作任務(wù)情況、發(fā)生重大責任事故情況、受到行政問責和通報批評情況等。

三、構(gòu)建便捷有效的績效評估操作程序

地方政府績效評估操作程序主要包括制定績效評估計劃、建立績效評估組織、構(gòu)建績效評估指標、收集績效評估信息、選擇績效評估的計量方法、撰寫績效評估報告和績效評估結(jié)果的反饋和應(yīng)用等內(nèi)容。這里重點分析三個問題。

1.定量評價和定性評價相結(jié)合的評價方法

定量評價主要是指通過對政府績效目標的分類和分解后制定績效指標體系，對政府重要工作事項、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)等重要目標進行量化考核。定性評價的主要方式是公眾評議，屬于主觀評議方法，主要運用公眾滿意度測量和政府行政創(chuàng)新評價兩個方面。除了傳統(tǒng)電話訪問、發(fā)放紙質(zhì)調(diào)查問卷，還可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供公共滿意度的網(wǎng)絡(luò)評議窗口，通過組織專業(yè)人員進行評價。為防止績效管理中出現(xiàn)弄虛作假現(xiàn)象，績效管理機構(gòu)組織可以采用明察與暗訪相結(jié)合的方式進行隨機監(jiān)督檢查，核驗績效指標實施情況與考核數(shù)據(jù)的真實性。

2.評估結(jié)果及時公開

有關(guān)機構(gòu)工作人員在公布評估結(jié)果前應(yīng)當與評估對象進行充分溝通，在評估事實、成績、存在的問題及形成原因、整改措施等方面達成共識。允許評估對象對異議作出說明，并按規(guī)定程序進行申訴。正式評估結(jié)果形成后，可以通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等多種渠道公開發(fā)布，有效接受全社會監(jiān)督和評議。政府部門還應(yīng)建立現(xiàn)代化的公眾投訴渠道，通過互聯(lián)網(wǎng)、郵件或者電話等渠道接受各界投訴。

3.績效評估結(jié)果有效使用

評估結(jié)果的使用包括進行日常管理、人事決策、行政問責和預(yù)算資源配置等，是地方政府績效管理的關(guān)鍵。為此，要建立評價結(jié)果應(yīng)用機制，如制定科學(xué)合理的考評結(jié)果落實制度和方法，完善獎懲制度，憑績效論薪酬;完善行政問責程序，追究評價結(jié)果不合格、弄虛作假和瀆職舞弊的部門的責任;建立領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用與考評結(jié)果掛鉤制度，明確運用績效評價結(jié)果進行懲戒的方式和程度，使考核結(jié)果真正與領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用掛鉤;完善考評成果的反饋、共享制度。此外，績效評估結(jié)果的使用不僅是為了進行事后監(jiān)督和懲戒，還為整改和反饋提供了依據(jù)，政府要建立“評估—運用—整改—評估”的立體循環(huán)模式，不斷完善績效評估體系。

四、穩(wěn)步推進地方政府績效管理體制改革

地方績效管理必須在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，采用“黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨委組織（監(jiān)察）、政府實施”的推進方式。各級黨委要強化地方績效管理的“頂層設(shè)計”，全面領(lǐng)導(dǎo)績效管理改革，及時解決改革中出現(xiàn)的問題。

1.改革和完善績效管理制度機制

第一，改革政府管理模式，健全績效管理制度。首先，建立授權(quán)責任制?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。按照權(quán)責一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制?！笔跈?quán)責任制是改善政府績效的一個重要機制，能促使地方政府更加負責，更具有創(chuàng)新精神和更有效益觀念。中央在落實授權(quán)責任制時，既要堅持適度原則，適時授權(quán)，又要建立完善和授權(quán)有機結(jié)合的責任機制，保證授權(quán)取得好的效果。其次，推行地方自治。轄區(qū)地方政府能夠管理的公共事務(wù)盡量分配給地方政府管理。哪個層次的地方政府管理效果好，就把這類公共事務(wù)的管理權(quán)配置給它們。最后，完善公民參與機制。完善政務(wù)公開制度，為公民參與提供必要條件。在社區(qū)搭建公眾參與地方政府績效管理的平臺，倡導(dǎo)志愿服務(wù)，調(diào)動公眾參與績效管理的積極性和創(chuàng)造性。認真對待民意，廣泛收集、篩選，及時公布并及時回應(yīng)，實現(xiàn)評估人之間信息共享和高效交流。健全政府和公民的對話機制，將公民的參與結(jié)果運用到改善政府工作中去。

第二，健全績效管理工作機制，包括組織領(lǐng)導(dǎo)、干部考評、監(jiān)督和激勵機制。組織領(lǐng)導(dǎo)機制是績效管理運行的組織力量和領(lǐng)導(dǎo)力量。人們往往把政府績效管理作為“一把手”工程的原因也在于此。政府績效管理及其評價涉及諸多政府內(nèi)部部門以及外部社會公眾、社會組織，只有構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)機制，才能保障績效管理及其評價工作的良性運轉(zhuǎn)，而激勵機制無疑是刺激或鞭策相關(guān)主體調(diào)動自我積極性的重要手段。監(jiān)督實施機制是必備機制和重要環(huán)節(jié)，只有進行有效的監(jiān)督，才能保證相關(guān)法制得到良好的實施，才能及時發(fā)現(xiàn)不足、糾正錯誤，保證制度實施不走樣和制度設(shè)計目標的達成。應(yīng)積極構(gòu)建包括政府監(jiān)督、社會監(jiān)督和自身自律三種方式在內(nèi)的綜合組織監(jiān)督體系，實現(xiàn)全程全方位監(jiān)督。

2.推進績效管理法治化建設(shè)

在全面推進依法治國的時代背景下，政府績效管理中行政權(quán)力行使、績效信息公開和使用、公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實等，都要受法律的約束。除了中央加快推進政府績效管理方面的立法工作，地方政府也要有所作為。如加快推出地方績效管理條例，以立法的形式解決地方政府可能遇到的問題;出臺地方政府績效管理辦法等，對地方政府績效管理的組織結(jié)構(gòu)和職責、程序、評估方法等作出較為詳細的規(guī)定，為地方實施績效管理提供法律依據(jù)，助推績效管理“規(guī)范化、常態(tài)化和剛性化”;推出政府績效管理的地方規(guī)范性文件，對諸如政府績效管理的實施重點或操作層面的具體規(guī)范進行說明，為政府績效管理實現(xiàn)法治化提供法律依據(jù)。

3.重視“互聯(lián)網(wǎng)+”績效管理信息體系建設(shè)

績效評估以信息為基礎(chǔ)保障。為此，要重視并建立績效管理數(shù)據(jù)庫。績效管理必須采用量化指標，它是實施績效管理的關(guān)鍵，也是統(tǒng)計指標的基本屬性。由于量化指標需要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，決定了推進績效管理必須重視數(shù)據(jù)庫建設(shè)。通過互聯(lián)網(wǎng)將部門內(nèi)部數(shù)據(jù)存入政府公共數(shù)據(jù)庫，不僅可以降低信息收集成本，避免“數(shù)據(jù)造假”，還可以為有關(guān)部門進行宏觀決策提供參考。因此，需要建設(shè)基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的績效信息體系，這既能推進數(shù)字政府建設(shè)，也符合國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的相關(guān)要求。大數(shù)據(jù)可以打開政府部門間、政府與市民間的邊界，消減信息孤島，使數(shù)據(jù)信息更全面，調(diào)用更便捷。要建立大數(shù)據(jù)平臺整合大數(shù)據(jù)資源，便利績效信息收集、分析和整理，為政府決策提供支持。要以大數(shù)據(jù)印證政府績效管理結(jié)果，提升績效管理公信力。

注釋

①贠杰：《中國政府績效管理40年：路徑、模式與趨勢》，《重慶社會科學(xué)》2018年第6期。

②③⑤冉敏：《中國地方政府績效管理的五種典型模式比較研究》，《三峽大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2018年第4期。

④姜朋亮：《地方效能型政府績效評估指標體系研究》，南昌航空大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年6月1日。

⑥呂昕陽：《政府績效管理創(chuàng)新研究》，經(jīng)濟管理出版社，2017年，第214—215頁。

責任編輯：文 武

Four Points to Strengthen and Improve Local Government Performance Management

Yang Yong

Abstract：Strengthening and improving the performance management of local government is of great practical significance to establish a clean and efficient service-oriented government and realize the modernization of national governance system and governance ability. Through the construction of performance evaluation subject system with supervision department as the core body， scientific performance evaluation index system， convenient performance evaluation operation procedures and reform of performance management system and mechanism， we may create a distinctive local government performance management mode and improve the efficiency of government governance.

Key words：local government; performance management; performance evaluation subject; performance evaluation system