大理州自然保護(hù)地整合歸并初步構(gòu)想

楊忠興,晁增華,徐吉洪,華朝朗,陶 晶,俞 瑤,羅懷秀,李 晉,楊焌熔

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院,云南 昆明 650051)

建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系是推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的重大舉措，是黨的十九大提出的重要改革任務(wù)，是推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)的重要方面[1]。2019年6月15日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(中辦發(fā)〔2019〕42號(hào))[2]，通知明確保護(hù)地體系構(gòu)建的總體目標(biāo)、總體要求、總體思路和原則方法，為建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指明了方向。2020年2月，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)了《自然資源部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》(自然資函〔2020〕71號(hào))[3]，要求各省于2020年6月前編制完成省級(jí)自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案。在云南省自然保護(hù)地體系研究和2019年自然保護(hù)地評(píng)估基礎(chǔ)上，通過(guò)大理州自然保護(hù)地資料收集整理、分析和評(píng)估，探討大理州自然保護(hù)地整合歸并初步構(gòu)想，有望為大理州自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案編制提供參考。

1 自然保護(hù)地概況

自1981年大理州將蒼山洱海列入自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，截至2019年12月，大理州已建立各類(lèi)自然保護(hù)地48處(不含大理蒼山世界地質(zhì)公園)，通過(guò)多年的保護(hù)管理和建設(shè)，各類(lèi)保護(hù)地在生態(tài)和生物多樣性保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。按保護(hù)地類(lèi)型劃分，自然保護(hù)區(qū)28處，其中國(guó)家級(jí)3處、省級(jí)3處、州級(jí)22處；風(fēng)景名勝區(qū)6處，其中國(guó)家級(jí)1處、省級(jí)5處；森林公園5處，均為國(guó)家級(jí)；濕地公園2處，均為國(guó)家級(jí)；地質(zhì)公園2處，均為國(guó)家級(jí)；水利風(fēng)景區(qū)2處，均為國(guó)家級(jí)；水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)3處，其中國(guó)家級(jí)1處、省級(jí)2處。原保護(hù)地管理部門(mén)涉及林業(yè)、環(huán)保、住建、國(guó)土、旅發(fā)委、水利、農(nóng)業(yè)等部門(mén)，2019年5月后逐步轉(zhuǎn)隸到林業(yè)和草原部門(mén)管理。保護(hù)地由于涉及管理部門(mén)多、部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)溝通，各部門(mén)劃建的保護(hù)地與其它部門(mén)劃建的保護(hù)地均存在較大交叉重疊等問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大理州各類(lèi)自然保護(hù)地累計(jì)總面積 406 689.08 hm2，占大理州國(guó)土總面積 2 833 036 hm2的14.36%。

2 研究方法

2.1 整合歸并范圍

整合歸并范圍包括大理州境內(nèi)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等48處自然保護(hù)地。

2.2 整合歸并依據(jù)

主要依據(jù)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(中辦發(fā)〔2019〕42號(hào))[2]和《自然資源部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》(自然資函〔2020〕71號(hào))[3]的有關(guān)精神和要求。

2.3 分類(lèi)分級(jí)

根據(jù)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，自然保護(hù)地體系分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3種類(lèi)型。自然保護(hù)區(qū)、自然公園分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)。

2.4 整合歸并原則

1)按照國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)優(yōu)先、同級(jí)別的保護(hù)強(qiáng)度高優(yōu)先、不同級(jí)別的低級(jí)別服從高級(jí)別的原則順序進(jìn)行整合歸并。具體順序?yàn)閲?guó)家公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)自然公園、省級(jí)自然公園、州市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、州市縣級(jí)自然公園。

2)重疊交叉的自然保護(hù)地按照保護(hù)區(qū)優(yōu)先、保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先和級(jí)別就高的原則進(jìn)行整合歸并，同時(shí)將自然保護(hù)地周邊保護(hù)價(jià)值高、生態(tài)系統(tǒng)完整的區(qū)域一并納入自然保護(hù)地范圍。對(duì)整合區(qū)域內(nèi)存在管理目標(biāo)差異大，自然文化不兼容且在重疊區(qū)以外的區(qū)塊，經(jīng)論證后可以保留其相應(yīng)的自然保護(hù)地。

3)相連、相鄰的自然保護(hù)地屬于同一自然地理單元且無(wú)明顯地理隔離的，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行重組歸并為一處自然保護(hù)地，歸并后的自然保護(hù)地類(lèi)型、級(jí)別原則上遵照(1)規(guī)定。

4)市、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)評(píng)估論證后可晉升為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)或整合到其它保護(hù)地；確實(shí)無(wú)法實(shí)際落地、無(wú)明確保護(hù)對(duì)象、無(wú)重要保護(hù)價(jià)值的，可轉(zhuǎn)為自然公園，或不再保留。

5)自然公園根據(jù)資源稟賦和自然特征設(shè)立，水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)納入自然公園管理或歸并到相連相鄰的自然保護(hù)地。

2.5 數(shù)據(jù)整理與分析

2.5.1數(shù)據(jù)來(lái)源

收集轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有自然保護(hù)地資料，包括保護(hù)地成立、晉升、變更、總體規(guī)劃等批復(fù)文件，保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、人員編制的批復(fù)文件，保護(hù)地本底資源調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、科研監(jiān)測(cè)、總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等報(bào)告和規(guī)劃，權(quán)屬證明材料(林權(quán)證或林屬證明)，特許經(jīng)營(yíng)材料(經(jīng)營(yíng)合同或協(xié)議)，各保護(hù)地界線、功能區(qū)界線矢量圖層等。資料要求合法有效、齊全完整，涵蓋轄區(qū)內(nèi)所有自然保護(hù)地。

2.5.2保護(hù)地調(diào)查評(píng)估

保護(hù)地評(píng)估資料來(lái)源于2019年各類(lèi)保護(hù)地自評(píng)材料和云南省自然保護(hù)地評(píng)估報(bào)告[4]。

2.5.3空間格局分析

將各類(lèi)自然保護(hù)地的邊界、功能區(qū)疊加到衛(wèi)星影像圖或地形圖上，得到原各類(lèi)自然保護(hù)地空間布局圖，整理、分析原保護(hù)地的空間布局和交叉重疊情況；根據(jù)整合歸并原則和新的保護(hù)地空間格局構(gòu)建思路，在自然保護(hù)地資料整理、評(píng)估、分析的基礎(chǔ)上對(duì)原保護(hù)地進(jìn)行整合歸并，構(gòu)建新的自然保護(hù)地體系。

3 自然保護(hù)地整合歸并結(jié)果

3.1 自然保護(hù)地體系結(jié)構(gòu)與類(lèi)型

保護(hù)地整合歸并后，大理州新的自然保護(hù)地體系為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園。整合歸并后共有保護(hù)地20處，其中：國(guó)家公園1處、自然保護(hù)區(qū)10處(國(guó)家級(jí)2處、省級(jí)8處)、自然公園9處(國(guó)家級(jí)8處、省級(jí)1處)。

3.2 自然保護(hù)地整合歸并結(jié)果

3.2.1國(guó)家公園

通過(guò)整合歸并，構(gòu)建了國(guó)家公園1處(哀牢山—無(wú)量山國(guó)家公園南澗片區(qū))，整合無(wú)量山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)南澗片區(qū)、靈寶山國(guó)家森林公園、南澗鳳凰山候鳥(niǎo)州級(jí)自然保護(hù)區(qū)、彌渡天生營(yíng)州級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

3.2.2自然保護(hù)區(qū)

保留蒼山洱海、云龍?zhí)斐?處國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)。其中，云南蒼山洱海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)整合了大理國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)蒼山洱海風(fēng)景區(qū)、云南大理蒼山國(guó)家地質(zhì)公園、漾濞石門(mén)關(guān)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、雪山河州級(jí)自然保護(hù)區(qū)、大理蝴蝶泉州級(jí)自然保護(hù)區(qū)、大理鳳陽(yáng)鷺鷥棲息榕樹(shù)州級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

保留永平金光寺、巍山青華綠孔雀、劍川劍湖濕地3處省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。其中，永平金光寺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)整合了寶臺(tái)山國(guó)家森林公園，劍川劍湖濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)整合了劍川劍湖風(fēng)景名勝區(qū)。

晉升彌渡大黑山、彌渡太極頂、南澗大龍?zhí)?、永平博南?處州級(jí)自然保護(hù)區(qū)為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，同時(shí)太極頂省級(jí)自然保護(hù)區(qū)整合了太極頂省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

洱源西羅坪、洱源羅坪鳥(niǎo)吊山、洱源黑虎山3處州級(jí)自然保護(hù)區(qū)和洱源西湖風(fēng)景名勝區(qū)整合并晉升為洱源羅坪省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

3.2.3自然公園

保留巍寶山、青華洞、東山3處國(guó)家級(jí)森林自然公園。其中，巍寶山國(guó)家森林自然公園整合了巍山巍寶山州級(jí)自然保護(hù)區(qū)、巍山隆慶鳥(niǎo)道雄關(guān)州級(jí)自然保護(hù)區(qū)和云南巍山紅河源國(guó)家地質(zhì)公園的重疊部分以及大理風(fēng)景名勝區(qū)巍寶山景區(qū)；青華洞國(guó)家森林自然公園整合了祥云水目山州級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

保留洱源西湖、鶴慶草海2處國(guó)家濕地自然公園。其中，洱源西湖國(guó)家濕地自然公園整合洱源西海、洱源茈碧湖2處州級(jí)自然保護(hù)區(qū)和大理國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)茈碧湖風(fēng)景區(qū)、洱源西湖風(fēng)景名勝區(qū)重疊片區(qū)；鶴慶草海國(guó)家濕地自然公園整合鶴慶草海、鶴慶朝霞寺、鶴慶龍華山3處州級(jí)自然保護(hù)區(qū)和鶴慶黃龍省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

保留云南巍山紅河源國(guó)家地質(zhì)公園，與巍寶山國(guó)家森林公園重疊部分整合到巍寶山國(guó)家森林自然公園；原云南大理蒼山國(guó)家地質(zhì)公園整合到蒼山洱海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)；原南澗土林州級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)的是地質(zhì)遺跡，將其保護(hù)類(lèi)型轉(zhuǎn)化，晉升為南澗土林省級(jí)地質(zhì)自然公園。

大理風(fēng)景名勝區(qū)共有5處景區(qū)，其中，蒼山洱海景區(qū)整合到蒼山洱海國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)、茈碧湖風(fēng)景區(qū)整合到洱源西湖國(guó)家濕地自然公園、巍寶山景區(qū)整合到巍寶山國(guó)家森林自然公園，巍山古鎮(zhèn)、三塔古城、沙溪古鎮(zhèn)片區(qū)優(yōu)化出風(fēng)景名勝區(qū)。剩余的雞足山景區(qū)、石寶山景區(qū)，因分布于賓川、劍川縣，分別設(shè)立雞足山國(guó)家風(fēng)景自然公園和石寶山國(guó)家風(fēng)景自然公園。

各保護(hù)地整合歸并前后對(duì)比情況見(jiàn)表1。

表1 大理州自然保護(hù)地整合歸并一覽

3.3 整合歸并結(jié)果分析

1)大理州保護(hù)地整合為國(guó)家公園1處；國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)3處整合為2處，1處整合到國(guó)家公園，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)由3處增至8處，22處州級(jí)自然保護(hù)區(qū)晉升或被整合歸并；風(fēng)景名勝區(qū)由6處整合為2處；5處國(guó)家森林公園整合為3處；國(guó)家濕地公園保持2處不變；地質(zhì)公園保持2處不變；2處水利風(fēng)景區(qū)被整合歸并；3處水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)被整合歸并。

2)通過(guò)整合歸并，保護(hù)地?cái)?shù)量由48處整合為20處，解決了保護(hù)地?cái)?shù)量多、管理混亂、交叉重疊的問(wèn)題，保護(hù)地整合歸并為今后管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置、統(tǒng)一管理和能力建設(shè)創(chuàng)造了條件。

4 建議

4.1 盡快組織編制整合優(yōu)化預(yù)案

根據(jù)自然資函〔2020〕71號(hào)文的有關(guān)要求，建議大理州政府明確整合優(yōu)化的思路、目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和程序安排，擬定整合、歸并和優(yōu)化的對(duì)象，規(guī)范組織自然保護(hù)地的調(diào)查評(píng)估和整合優(yōu)化預(yù)案的編制，明晰整合歸并前后類(lèi)型、數(shù)量、規(guī)模與分布情況，制定自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制方案等，預(yù)案審核后逐級(jí)上報(bào)審批。

4.2 建立健全保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)

保護(hù)地整合歸并后，按照“一個(gè)保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一個(gè)牌子”的原則，由縣級(jí)以上人民政府設(shè)立自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)職級(jí)編制，配備人員，完善管理制度。建立協(xié)同高效的管理制度，配備行政和事業(yè)編制的專(zhuān)職管理人員，合理建立科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化的自然保護(hù)地管理隊(duì)伍，進(jìn)一步提升保護(hù)管理的有效性。同時(shí)妥善處理好整合歸并過(guò)程中原有機(jī)構(gòu)、人員等問(wèn)題，對(duì)被歸并、整合的自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)、牌子應(yīng)堅(jiān)決予以撤銷(xiāo)。

4.3 全州統(tǒng)籌平衡保護(hù)地增減面積

鑒于大理州保護(hù)地的交叉重疊面積較大，僅大理市境內(nèi)的蒼山洱海區(qū)域重疊面積超過(guò)10萬(wàn)hm2，根據(jù)保護(hù)地面積不減少的原則，大理市增加的重疊面積壓力較大，為此，應(yīng)在大理州全州范圍內(nèi)統(tǒng)籌平衡保護(hù)地增減面積，通過(guò)保護(hù)空缺分析和必要性論證，做到該劃入劃入，該調(diào)出調(diào)出，將其納入保護(hù)地區(qū)域符合保護(hù)需要，便于操作，利于管理。