新形勢下運用法治思維推進糧食監(jiān)督檢查工作的思考
——以無錫市為例

黨的十九大以來，糧食流通監(jiān)管事業(yè)迎來了歷史性發(fā)展新機遇。江蘇省無錫市各級糧食管理部門扎實開展糧食監(jiān)督檢查工作，有力地維護了糧食安全，無錫地區(qū)已連續(xù)多年實現了重大糧食違法違規(guī)案件零發(fā)生，糧食有效投訴舉報零發(fā)生、行政處罰復議訴訟零發(fā)生的目標。無錫市糧食和物資儲備局曾被授予“全國糧食流通監(jiān)督檢查示范單位”稱號，無錫糧食安全責任制考核連續(xù)3年獲省優(yōu)秀。面對新時代的新形勢、新要求，依法管糧的任務還十分繁重，為此，筆者深入無錫市（縣）、區(qū)糧食管理部門及部分糧食收儲企業(yè)進行了調研，并結合日常工作，就新形勢下，如何運用法治思維進一步做好無錫糧食監(jiān)督檢查工作提出一些對策和建議。

糧食監(jiān)督檢查工作的新形勢、新要求

習近平總書記強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己的手上。在高質量發(fā)展的新時代，實現更高層次的糧食安全，將是糧食監(jiān)督檢查工作的新使命、新挑戰(zhàn)。

一是新時代賦予了糧食監(jiān)督檢查新內涵。黨的十九屆三中全會作出了深化黨和國家機構改革的重大決定，糧食部門的監(jiān)管對象有了新變化，由原有單一的糧食流通監(jiān)管擴展為糧食、棉花、能源等國家戰(zhàn)略和應急物資儲備管理，監(jiān)管重心上有了新變化，由原來的守好儲備安全底線提升到了守好儲備安全底線與做好重大突發(fā)應急保障相并重的新高度。另外，無錫市糧食和物資儲備局還被賦予了市級藥品儲備的管理職責。

二是新時代確立了糧食監(jiān)督檢查新要求。黨的十九大報告對建設法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法作出重要部署。黨的十九屆四中全會強調堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015－2020 年）》中在監(jiān)督檢查方面提出了全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力，加強事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，完善市場監(jiān)管體系，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法等具體要求。無錫市政府要求在各行政執(zhí)法機關全面推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核等三項制度。

三是新時代呼喚糧食監(jiān)督檢查新擔當。習近平總書記指出：“中華民族偉大復興，絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實現的?！备母镆堰M入關鍵時期，糧食流通領域亦是如此，糧食收儲體制改革、國有糧食企業(yè)改革、綜合行政執(zhí)法改革、糧食行政管理機構改革等多方交織，糧食監(jiān)管面臨的形勢愈來愈復雜，老路子越走越窄。但同時，新困難、新挑戰(zhàn)也意味著新優(yōu)勢、新機遇。這就要求新時代的糧食監(jiān)管者要全力履行自己的義務，承擔自己的責任，迸發(fā)自己全部的能量和激情，不斷開創(chuàng)糧食監(jiān)督檢查工作的新局面。

做好糧食監(jiān)督檢查工作的建議和對策

“雖有智慧，不如乘勢；雖有镃基，不如待時?！睙o錫糧食監(jiān)督檢查變革正當時，要著力運用法治思維，加快構建依法管糧的法治體系，全面提升依法管糧的法治能力。

一是加強糧食法制建設，著力構建規(guī)范科學的糧食監(jiān)管體系?！胺o授權不可為，法定職責必須為?！奔Z食監(jiān)管必須要依據現行相關法律法規(guī)和政策履行法定的監(jiān)管職責，方能防止過度監(jiān)管、不當監(jiān)管，方能確保不缺位、不錯位、不越位。為此，一要厘清政府部門間職責邊界。目前，國家《糧食安全保障法》起草。無錫糧食部門應抓住此契機，加快研究制定適合本地糧情的配套細則、實施辦法，要重點明晰糧食流通環(huán)節(jié)監(jiān)管責任主體、糧食及糧食經營者的定義范圍等關鍵要素，而后方能依法界定部門職能邊界，厘清部門職責分工，真正建立好糧食部門的政府責任清單。二要厘清市級與縣級糧食監(jiān)管職責分工。首先按照屬地管理的原則分級負責，縣級糧食部門應對轄區(qū)范圍內的糧食安全監(jiān)管負主責，市級糧食管理部門主要行使的是全市糧食監(jiān)管的工作指導、跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調，以及重大案件的查處職責。在具體監(jiān)管事項上分項負責，縣級糧食部門重點在“面”，著重抓好質量安全、儲糧安全、安全生產等基礎檢查和日常巡查；市級糧食部門重點在“線”，著重抓好兩季收購、庫存檢查等大型專項檢查和專案督查。三要厘清業(yè)務管理與監(jiān)督檢查的職責側重。糧食部門的相關業(yè)務處室要點在“管”，側重于通過對行業(yè)的管理，提升企業(yè)管理水平，使糧食流通更順暢、糧食安全保障更高效，重在“向好”，追的是行業(yè)創(chuàng)先的高標；而監(jiān)督檢查處室要點在“查”，側重于通過對行業(yè)的檢查，督促企業(yè)遵規(guī)守紀，使糧食流通更穩(wěn)定、糧食安全保障更規(guī)范，重在“補缺”，守的是法律政策的底線。四要始終堅持協(xié)作的原則。糧食監(jiān)督檢查絕不能是一個部門一個處室的“單音符”“獨角戲”。分工是為了各司其職，使之守土有責、守土盡責。而協(xié)作應貫穿于糧食監(jiān)督檢查的整個過程、每個環(huán)節(jié)。只有部門協(xié)同，監(jiān)督檢查方能編織好橫向到邊的維線；只有市縣共治，監(jiān)督檢查方能編織好縱向到底的經線；只有處室融合，監(jiān)督檢查網絡方能扎得更牢、收得更緊。

二是加強糧食法治思維提升，著力打造專業(yè)正規(guī)的糧食監(jiān)管隊伍。糧食監(jiān)管者要牢固樹立法律至上、職權法定、依法行權、規(guī)范用權的理念，堅持奉法為先、以法為據、依法辦事，使對法治的尊崇和敬畏成為依法管糧的思維與行為習慣。一要轉變角色，將企業(yè)主體責任與政府監(jiān)管責任結合起來。將過去單方面依賴政府監(jiān)管轉向落實好企業(yè)主體責任和履行政府監(jiān)管責任上來，尤其是在日常監(jiān)管時，要將重點放在督促企業(yè)建立完善的組織管理體系、落實風險控制制度和規(guī)范操作流程上，著力提升企業(yè)第一責任人意識，激活企業(yè)內在的自控、自查、自糾能力。二要轉變理念，將事先預防、事中處罰、事后幫扶結合起來。從事先預防入手，就是要加強對法律法規(guī)和糧食政策的研究，對糧食經營者在執(zhí)行中可能出現的苗頭性、傾向性、潛在性問題要做預判，并制定出相應的預防措施，盡快能將隱患解決在萌芽中。從事后幫扶入手，就是對檢查中發(fā)現問題的糧食經營者，要積極幫助分析原因、制定對應的整改措施，使其在經營管理上提檔升級，實現法律效果和社會效果的雙提升。三要轉變方式，將剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法結合起來。在執(zhí)法過程中既要有剛性，堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，捍衛(wèi)法律的權威性。同時，也要有柔性，堅持以人為本，做到言之有理、言之有據、言之有禮、言之有情，做到剛柔相濟，即對那些輕微的、沒有造成危害后果的首次違規(guī)行為，在自由裁量的范圍內多運用行政指導、行政警示等柔性執(zhí)法，以更好體現平等、民主的法治價值和人文主義精神。

三是加強糧食監(jiān)管手段創(chuàng)新，著力形成高效長效的糧食監(jiān)管機制。一要健全完善監(jiān)督檢查工作標準。全面梳理糧食監(jiān)管的事項、要求、處罰依據等內容，不斷充實修訂各類現場檢查表格，使糧食監(jiān)督檢查單類事項固定化、標準化。而后還需將這些單項的檢查整合起來，可借鑒全國政策性糧食庫存數量和質量大清查的成熟經驗，通過研究糧食購、存、銷等業(yè)務間對應關聯，統(tǒng)計、實物、財務等數據間勾稽關聯，經營臺賬、工作日志、會議記錄等文字間邏輯關聯，探索形成統(tǒng)一的糧食監(jiān)管檢查方法，使糧食監(jiān)督檢查工作流程制度化、規(guī)范化，使全市糧食監(jiān)督檢查體系內人員間、層級間始終都用一把尺子、一個維度量到底。二要優(yōu)化糧食信用監(jiān)管體系。建立全市統(tǒng)一的糧食行業(yè)信用管理平臺，將無錫地區(qū)從事糧食收購、儲存、運輸及政策性糧食加工銷售的企業(yè)、合作社等各類經營主體全部納入信用管理范圍，實現糧食信用監(jiān)管的全覆蓋。要建立誠信信息共享機制，打破糧食信用信息“孤島”，全面歸集糧食經營主體的基礎信息、政府監(jiān)管信息、社會輿情信息等多方面數據，全面提升糧食信用評價和分類監(jiān)管的科學性。三要完善糧食信息監(jiān)管平臺。進一步完善無錫智慧糧食管理平臺，在政策性糧食儲備企業(yè)全面推行“互聯網+”監(jiān)管模式，對存儲糧食的數量、質量、糧情等關鍵指標進行在線監(jiān)測和巡查，將人工定期“運動式”低效率監(jiān)管轉化為信息化的常態(tài)監(jiān)管，大幅提升糧食監(jiān)管的預警能力。四要增強糧食法治宣傳氛圍。既要“唱響糧食音”，充分利用電視、廣播、報紙等主流媒體及微信、微博等新媒體持續(xù)發(fā)聲，使廣大群眾在日常生活中就能潛移默化地感受到糧食工作，關注糧食工作；更要“唱好糧食音”，要對市民群眾、種糧農戶、糧食經營者分類開展糧食法治宣傳，提高宣傳的針對性、有效性。