淺析糧食政府監(jiān)管中的剛?cè)岵?jì)

□ 黃楚楚 （福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福州，350000）

糧食安全是國之根本。2019年10月發(fā)布的《糧食安全白皮書》更是體現(xiàn)了國家對糧食安全的重視程度。雖然我國糧食安全存在一些不足，但總體依舊向好，這其中從國家到地方糧食行政部門付出了巨大大努力。在2020年新年伊始，我國爆發(fā)新冠疫情，糧食部門無畏疫情，在市場失靈的情況下，積極組織復(fù)工復(fù)產(chǎn)，開展應(yīng)急成品糧專項檢查，督促企業(yè)保供穩(wěn)價，協(xié)助糧食企業(yè)暢通交通運(yùn)輸、申請產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、確保供應(yīng)渠道等相關(guān)工作，用強(qiáng)有力的政府監(jiān)管和支持打贏這場糧食供給保衛(wèi)戰(zhàn)。

一、糧食政府監(jiān)管的主要手段

為了保護(hù)糧食生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性，維持并不斷提升國家糧食自給率，根據(jù)《糧食流通管理條例》主要糧食收購、儲存、運(yùn)輸活動和政策性用糧實施政府監(jiān)管，主要監(jiān)管手段為行政許可和行政檢查。

行政許可通過設(shè)定市場準(zhǔn)入規(guī)則，對倉儲能力、質(zhì)量檢驗、資金籌措能力提出要求，限制一些不符合規(guī)定的企業(yè)參與糧食收購活動，提升政府對資源合理配置的控制能力。同時，為符合條件的糧食經(jīng)營者辦理《糧食收購許可證》。企業(yè)必須在收購現(xiàn)場公布收購糧食價格、質(zhì)量要求和糧食收購資質(zhì)證書，限制收購企業(yè)對收購權(quán)限任意使用，有限預(yù)防和控制風(fēng)險?？偠鴣碚f，行政許可在糧食政府監(jiān)管中起到很重要的作用，為糧食安全最前線豎起了一道安全防火墻，有效預(yù)防一些風(fēng)險，為政府公信力提供支持[1]。

行政檢查是目前最常使用的一種政府監(jiān)管手段，主要是指政府行政部門通過行政強(qiáng)制力對相對人履行行政義務(wù)的人情況進(jìn)行督促，了解[2]。總的來說，行政檢查就是一種利用法定強(qiáng)制性手段行使監(jiān)督檢查，它不僅能體現(xiàn)政府對社會各個方面的監(jiān)管，更能在市場失靈的情況下有效保證基本民生物資的正常運(yùn)行。糧食政府監(jiān)管基本采用國家下達(dá)行政監(jiān)管計劃，各級糧食行政部門根據(jù)職權(quán)和上級任務(wù)對轄區(qū)內(nèi)糧食經(jīng)營者開展政府監(jiān)管。

二、政府監(jiān)管執(zhí)行中的困境

我國大部分糧食企業(yè)屬于弱質(zhì)型企業(yè)，財稅依賴程度高，容易出現(xiàn)市場失靈的情況，為了能更好保證糧食安全，必須依賴強(qiáng)有力政府監(jiān)管。目前，在行政許可和行政檢查這兩種主要剛性政府監(jiān)管下，我國糧食行業(yè)總體情況良好，但由于糧食政府監(jiān)管法規(guī)中影響力最大的國務(wù)院2004年頒布、2016年修訂的《糧食流通管理條例》（以下簡稱條例），權(quán)限不高，相比普通法律條文，僅有53條規(guī)定，偏簡單、粗糙，無法覆蓋糧食流通全流程各方面監(jiān)管，對行政監(jiān)管指導(dǎo)存在一定局限性，有時可能會出現(xiàn)一些對糧食經(jīng)營者違規(guī)監(jiān)管不到位情況，導(dǎo)致關(guān)聯(lián)方合理利益可能受到損害，極大程度影響政府監(jiān)管執(zhí)行力。

（一）糧食政府監(jiān)管存在多部門作為行政監(jiān)管主體的問題?！稐l例》中明確提出糧食行政監(jiān)管部門有發(fā)改、糧食、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)量監(jiān)管、衛(wèi)生、價格等部門。實際上糧食安全涉及糧食種植、糧食生產(chǎn)、糧食加工、糧食運(yùn)輸、糧食收購、糧食出入庫、糧食市場銷售，價格和質(zhì)量更貫穿整個糧食循環(huán)周期，這樣看來糧食、農(nóng)業(yè)、工商（質(zhì)檢）、發(fā)改（物價）、衛(wèi)生、運(yùn)輸、國土等行政部門都在糧食政府監(jiān)管中有相關(guān)監(jiān)督執(zhí)法職能。多部門政府監(jiān)管人為將一個完整糧食資源鏈條分割成多個不同條塊，而且每個條塊監(jiān)管職能不同，側(cè)重點不同，監(jiān)管力量也存在較大差異，容易出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管缺漏、互相推諉等情況，無法形成一個全流程循環(huán)閉合監(jiān)管。在實際執(zhí)法過程中，執(zhí)法主體多元化并不會帶來疊加效益，反而會大力消減糧食執(zhí)法監(jiān)管能力。例如《條例》第四十六條對糧食經(jīng)營者未按條例要求使用倉儲設(shè)施提出可由糧食行政管理部門或者衛(wèi)生部門責(zé)令整改。這種看似規(guī)定了具體管理部門，但在實施環(huán)節(jié)，因職能交叉，反而更容易造成重復(fù)監(jiān)管或無人監(jiān)管的局面，明顯不利于糧食政府職能的執(zhí)行。

（二）監(jiān)管處罰權(quán)與監(jiān)管執(zhí)法權(quán)不匹配。根據(jù)《條例》糧食行政部門對許多違法行為并不具備行政處罰權(quán)限，基本職能移交工商、衛(wèi)生部門處理，且處理結(jié)果無法定權(quán)限必須告知糧食行政部門，這種“監(jiān)管地圖”缺失將影響糧食行政部門對相關(guān)企業(yè)的威懾力，也無法更好執(zhí)行“信用名單”監(jiān)管辦法。如《條例》第四十四條規(guī)定，倒賣陳化糧應(yīng)對由工商行政管理部門對其按情節(jié)輕重進(jìn)行行政處罰。對陳化糧的監(jiān)管涉及糧食行政部門對出入庫糧食監(jiān)管，僅將陳化糧處罰權(quán)限歸于工商部門，使得糧食行政部門在監(jiān)督檢查過程發(fā)現(xiàn)問題只能移交給工商部門，導(dǎo)致糧食行政執(zhí)法部門面對某些違法行為根本“無能為力”，甚至滋生受監(jiān)管對象缺少對糧食行政執(zhí)行的敬畏。

（三）政府監(jiān)管對象的局限性。目前，糧食行政部門對糧食行業(yè)的監(jiān)管主要集中于收購、庫存和出入庫監(jiān)管，對糧食生產(chǎn)、銷售、加工和成品糧購銷活動監(jiān)管較為缺乏，一是受限于《條例》第三十四條規(guī)定，僅能對收購、儲存、運(yùn)輸和政策性用糧進(jìn)行監(jiān)督檢查，但糧食安全還涉及糧食生產(chǎn)、加工、非政策性糧食購銷活動。二是糧食政府監(jiān)管執(zhí)行過程中糧食行政部門有時需要工商（質(zhì)檢）或衛(wèi)生部門開展聯(lián)合監(jiān)管，缺乏對特定環(huán)節(jié)獨(dú)立監(jiān)管權(quán)限，環(huán)節(jié)缺失監(jiān)管勢必會影響糧食政府監(jiān)管的效果。

（四）政府監(jiān)管力量與監(jiān)管需求不匹配。糧食行政部門經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)改革，特別是2019年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，明確對糧食局進(jìn)行職能重組，整合成為國家糧食和物資儲備局，歸口國家發(fā)改委[3]。地方政府基本也跟隨這次機(jī)構(gòu)改革對糧食行政部門進(jìn)行合并整合，變更為糧食和物資儲備局，大部分歸屬發(fā)改委管理。

福州市委、市政府基于省會銷區(qū)的考慮，仍舊獨(dú)立保留福州市糧食和物資儲備局，內(nèi)設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處（法規(guī)處），負(fù)責(zé)對全市糧食流通進(jìn)行監(jiān)管，同時承擔(dān)所有糧食法治管理。但是這種行政職能相互交叉處室整合，有可能影響案件審查、行政復(fù)議、行政訴訟和監(jiān)督執(zhí)法的獨(dú)立性。而福州市轄區(qū)下屬所有縣級糧儲局均并入發(fā)改局，在實際行政執(zhí)法過程中，存在人手不足，人員老齡化等實際問題，對糧食行政執(zhí)法有一定的影響。

三、增強(qiáng)糧食政府監(jiān)管思考

針對監(jiān)管主體不清、監(jiān)管與處罰不一致、監(jiān)管力量薄弱等情況，建議轉(zhuǎn)換政府監(jiān)管思路，結(jié)合傳統(tǒng)行政許可、行政檢查等剛性監(jiān)管模式和增強(qiáng)行政執(zhí)法透明度、拓展監(jiān)管督導(dǎo)、探索智能化監(jiān)管等柔性監(jiān)管的剛?cè)嶂卫淼恼O(jiān)管新方式。

（一）整合監(jiān)管資源，做到應(yīng)公開盡公開。

對涉糧法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件逐條逐項梳理，結(jié)合“三定”，應(yīng)當(dāng)對所有應(yīng)盡公開義務(wù)均全部公開。在糧食所有執(zhí)法監(jiān)督中，應(yīng)列明檢查計劃，明確所有檢查項目，明確是否要開展檢查，開展檢查依據(jù)，開展什么類別的檢查，采用的檢查方式等，利用“雙隨機(jī)一公開”，隨機(jī)抽取檢查人員和被檢查單位，在政府官網(wǎng)進(jìn)行公開。福建省“雙隨機(jī)”建設(shè)走在全國前列，福州市從2017年起所有執(zhí)法工作都采用“雙隨機(jī)一公開”方式，2019年國家局推出糧食行業(yè)“雙隨機(jī)”抽查應(yīng)用系統(tǒng)。希望下一步更加重視國家平臺與地方政府“雙隨機(jī)”平臺銜接并軌，構(gòu)建工商、衛(wèi)生、糧食、價格等多部門同平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)執(zhí)法信息共享共通，減少不必要的重復(fù)工作，避免監(jiān)管缺失，構(gòu)建完整的糧食行政執(zhí)法閉環(huán)。

（二）建立縱向監(jiān)管隊伍，拓展監(jiān)管渠道建設(shè)。建立基本監(jiān)管機(jī)構(gòu)是糧食安全監(jiān)管最基礎(chǔ)保證，各級糧食行政機(jī)關(guān)單位按照實際完善執(zhí)法人員名錄庫，建議引入專業(yè)人才庫和第三方監(jiān)管模式，組建跨部門相關(guān)執(zhí)法人員與專業(yè)糧食人士、技術(shù)外援人才以及其他專業(yè)人士構(gòu)成的縱向監(jiān)管隊伍，有效解決監(jiān)管人員缺乏的問題[5]。不斷拓展監(jiān)管渠道建設(shè)，一方面利用12345和12325監(jiān)管熱線，緩解執(zhí)法時間、地域的局限性，真正做到監(jiān)管無死角；另一方面加強(qiáng)媒體宣傳，尤其福建省福州市近幾年在《福州日報》《福州晚報》中“誰執(zhí)法誰普法”欄目，通過典型案例對糧食經(jīng)營違法行為進(jìn)行剖析，不僅提高了群眾對糧食法律法規(guī)的認(rèn)識，還給部門自身監(jiān)管增強(qiáng)了群眾基礎(chǔ)。在2020年新冠疫情期間，福州市糧儲局及時利用官媒、新媒體、政府官網(wǎng)對糧食供應(yīng)情況進(jìn)行正面宣傳，消除了個別人的恐慌情緒，起到良好宣傳效果。

（三）強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析，打造智能化監(jiān)管。

利用危倉老庫維護(hù)更新、新庫建設(shè)，選取一些庫點進(jìn)行智能化更新試點，大力推廣智能通風(fēng)、氣調(diào)儲量、環(huán)流熏蒸、糧情測控等綠色儲糧技術(shù)，提升庫點信息化建設(shè)。在執(zhí)法監(jiān)管過程中依托糧食企業(yè)信用平臺，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全分析，對“網(wǎng)平臺”保存數(shù)據(jù)進(jìn)行共享核對，甚至打造“云監(jiān)管”與日常檢查相結(jié)合模式，推進(jìn)信息化監(jiān)管，實行自動監(jiān)管，有效提高監(jiān)管效率，提升執(zhí)法效果。

（四）發(fā)揮糧食安全省長責(zé)任制考核作用，強(qiáng)化糧食行政監(jiān)管。福州市把糧食安全省長責(zé)任制考核引入到日常行政執(zhí)法監(jiān)管中，充分利用糧食安全省長責(zé)任制考核，及時發(fā)現(xiàn)糧食政府監(jiān)管中存在的不足和短板。福州市政府依據(jù)福州市存在的城市發(fā)展占地、種糧成本高、倉儲加工能力有待完善等問題，以穩(wěn)定和提高糧食自給率為重點，加強(qiáng)科技興糧、人才興糧建設(shè)為突破口，新增指標(biāo)或調(diào)整考核分值權(quán)重，著重補(bǔ)強(qiáng)糧食安全有關(guān)環(huán)節(jié)存在的短板，從而在保證生產(chǎn)能力同時，推進(jìn)儲加一體全面發(fā)展，保障糧油市場穩(wěn)定。