現(xiàn)代治理體系中的社會組織發(fā)展新條例解讀（節(jié)選）

朱曉紅

現(xiàn)代治理體系中的社會組織發(fā)展新條例解讀（節(jié)選）

朱曉紅

《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）和《基金會管理條例》（修訂草案征求意見稿）（以下簡稱新條例）的出臺，充分體現(xiàn)了政社分開后社會組織依法自治、依章自治的理念，社會組織定位更加明確，擁有了更大的發(fā)展空間，從依賴政府向通過政府鼓勵和扶持而走向獨立自主的社會化發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

一、新條例體現(xiàn)了社會組織依法自治、依章自治的理念

（一）新條例中強調(diào)了政社分開，加重了對社會組織獨立性的保障

《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》（征求意見稿）第五條明確提出，“國家保護社會服務(wù)機構(gòu)依照法律、法規(guī)、規(guī)章及其章程開展活動，任何組織或者個人不得非法干涉”，“國家機關(guān)工作人員不得擔(dān)任社會服務(wù)機構(gòu)的負責(zé)人”（第三十二條）。《基金會管理條例》（征求意見稿）規(guī)定“國家機關(guān)不得發(fā)起設(shè)立基金會”（第十一條），“基金會的理事長、副理事長和秘書長不得由現(xiàn)職國家機關(guān)工作人員兼任?；饡姆ǘù砣?，不得同時擔(dān)任其他組織的法定代表人”（第三十八條）。“基金會的財產(chǎn)及其他合法收入受法律保護，不得在發(fā)起人、捐贈人、理事、監(jiān)事和工作人員中分配。任何組織和個人不得私分、挪用、截留、侵占基金會財產(chǎn)”（第四十條）。這為社會組織不受個人的干涉、不受包括業(yè)務(wù)主管單位或業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位在內(nèi)的組織機構(gòu)干涉提供了法律依據(jù)。

（二）新條例強調(diào)了社會組織依章自治的理念

一方面，新條例增加了對內(nèi)部治理規(guī)范和要求的篇幅。《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》“組織機構(gòu)”專章對社會服務(wù)機構(gòu)的內(nèi)容做了詳細規(guī)定，明確了理事會、監(jiān)事或監(jiān)事會、執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限分工。在《基金會管理條例》（征求意見稿）組織機構(gòu)專章內(nèi)容多達16條，詳細規(guī)定了內(nèi)部治理的規(guī)范和要求；另一方面，新條例賦予章程絕對的權(quán)威，要求基金會和社會服務(wù)機構(gòu)的組織和行為不能違反章程的規(guī)定。

（三）新條例倡導(dǎo)執(zhí)行團隊的專業(yè)化和社會化

依法自治、依章自治的基礎(chǔ)是有一批專職化的執(zhí)行團隊，《基金會管理條例》（征求意見稿）第二十一條規(guī)定，“秘書長應(yīng)當(dāng)為專職，不能由理事長兼任”。第二十六條賦予理事會“決定理事和秘書長報酬事項”。實踐中，社會組織執(zhí)行團隊或者稱常設(shè)機構(gòu)的專職化隊伍建設(shè)是社會組織能力提升的重要內(nèi)容，僅僅依靠志愿者或者兼職人員的社會組織其運作能力也會受到限制。

二、新條例賦予社會組織更明確的定位，更多的支持，更大的空間，更嚴峻的考驗

（一）更明確的定位

1.明確了“社會服務(wù)機構(gòu)”的稱謂?！懊褶k非企業(yè)單位”的稱謂終于走出各種糾結(jié)和尷尬，明確了“社會服務(wù)機構(gòu)”這一辨識度高、傳播性強的稱謂，各個社會服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員再不用擔(dān)心如何向陌生人解釋本機構(gòu)的性質(zhì)了。

2.明確了社會服務(wù)機構(gòu)是“非營利性法人”。盡管舊條例所規(guī)定的社會組織的性質(zhì)也是一樣的，但是在語言表述上有一定差異?！渡鐣?wù)機構(gòu)管理條例》（征求意見稿）第二條把社會組織的定性在表述上做了統(tǒng)一，實現(xiàn)了內(nèi)容到形式上的一致。

3.明確了社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)起人提供開辦經(jīng)費的行為性質(zhì)是捐贈。規(guī)定發(fā)起成立的首要條件就是“不以營利為目的”（第十一條），開辦資金不是發(fā)起人的投資，而是“捐贈”，發(fā)起人要簽署“捐贈財產(chǎn)承諾書、驗資證明”（第十二條）。最后，通過明確社會服務(wù)機構(gòu)的盈余不能分配（第三十七條），資產(chǎn)鎖定（第二十四條）原則再次強調(diào)了其非營利屬性。

（二）更多的支持

1.登記管理的支持。兩個條例（征求意見稿）均規(guī)定了直接登記和雙重管理混合的登記管理體制，落實了直接登記制度，簡化了登記程序。

2.多種扶持培育手段的支持。兩個條例（征求意見稿）均規(guī)定了國家通過政府購買服務(wù)、財政資助、人才培養(yǎng)等方式支持基金會或社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)展。《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》（征求意見稿）還提及土地劃撥的扶持措施，這對教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域的社會服務(wù)機構(gòu)而言是個福音。

3.表彰獎勵與稅收優(yōu)惠措施的支持。除了表彰和獎勵有突出貢獻的基金會或社會服務(wù)機構(gòu)之外，基金會及其捐贈人、受益人依照法律、法規(guī)的規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，鼓勵個人和組織向社會服務(wù)機構(gòu)捐贈，并依法享受稅收優(yōu)惠。與基金會相比，社會服務(wù)機構(gòu)獲得捐贈的金額非常低，影響了社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的資金支持?？梢灶A(yù)見，隨著鼓勵社會組織發(fā)展的稅收政策的完善，社會捐贈熱情將會被進一步激發(fā)，社會服務(wù)機構(gòu)獲得的捐贈額會大幅增長。

（三）更大的空間

1.登記權(quán)限和范圍的變化為基金會提供更多發(fā)展空間。《基金會管理條例》（征求意見稿）賦予縣、市兩級登記管理權(quán)限（第六條），還降低了準(zhǔn)入門檻，對市、縣級登記的基金會規(guī)定了較低的注冊資金標(biāo)準(zhǔn)（第八條）?？梢灶A(yù)見，基層、小型基金會的數(shù)量將會大幅度增長，其活動空間加大，其公益活動將更具有精準(zhǔn)性。

2.公募權(quán)的放開釋放了基金會活力。實踐中，成立公募基金會相對較難，影響了社會捐贈熱情和社會組織之間的平等性。與慈善法相銜接，《基金會管理條例》（征求意見稿）不再區(qū)分公募和非公募基金會，釋放了基金會的活力（第四十一條）。

3.允許設(shè)立分支機構(gòu)，社會服務(wù)機構(gòu)規(guī)?；l(fā)展成為可能。《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》（征求意見稿）打破了民辦非企業(yè)單位不得成立分支機構(gòu)的規(guī)定，允許“在縣級人民政府民政部門登記的社會服務(wù)機構(gòu)可以在其住所地所在縣級行政區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)”，“設(shè)立的分支機構(gòu)是社會服務(wù)機構(gòu)的組成部分，不具備法人資格，應(yīng)當(dāng)按照其所屬社會服務(wù)機構(gòu)章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，在社會服務(wù)機構(gòu)的授權(quán)范圍內(nèi)使用冠有所屬社會服務(wù)機構(gòu)名稱的規(guī)范全稱開展活動”（第三十五條）。以往實踐中，受制于禁止設(shè)立分支機構(gòu)的規(guī)定，有發(fā)展能力的社會服務(wù)機構(gòu)不得不多在各地分別注冊成立獨立的法人實體，增加了運營成本。新規(guī)定意味著社會服務(wù)機構(gòu)直接減少登記成本，同時可以實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展戰(zhàn)略，有效降低運營成本，提高服務(wù)質(zhì)量，擴大品牌影響，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。盡管這種放開比較謹慎，但是考慮到社會服務(wù)機構(gòu)多為面向基層而成立，因此該條規(guī)定還是充滿誠意的。

4.取消分支機構(gòu)登記許可，基金會獲得更大的自治權(quán)利。需要指出的是，基金會、社團、社會服務(wù)機構(gòu)三類組織的分支機構(gòu)的規(guī)定是不同的，以往允許基金會和社團成立分支機構(gòu)、代表機構(gòu)并需要成立許可，而《基金會管理條例》（征求意見稿） 取消了專項基金等分支機構(gòu)登記許可，授權(quán)給基金會，根據(jù)章程和組織程序自行設(shè)立分支機構(gòu)、代表機構(gòu)，同時強化了基金會對分支機構(gòu)的管理責(zé)任（第五十條）。這一規(guī)定帶來的政策效應(yīng)是社會組織自治權(quán)利擴大，同時，其主體責(zé)任加強，對分支機構(gòu)的管理更加規(guī)范有效。而對于社會服務(wù)機構(gòu)而言，走的是另一條相反的路徑，從不允許設(shè)立分支機構(gòu)到允許設(shè)立，但是需要登記，這是因為不同于基金會和社團，社會服務(wù)機構(gòu)是服務(wù)的實體，在分支機構(gòu)設(shè)立方面與商事主體保持了一致。

（四）更嚴峻的考驗

《條例》（征求意見稿）在確立社會組織依法自治的主體地位，放松對社會組織的管制同時，也建立了全方位多主體多層面的綜合監(jiān)管體系，加大并落實了社會組織的自律責(zé)任，給社會組織帶來考驗。

1.綜合監(jiān)管下規(guī)范發(fā)展的考驗。放松管制不等于放任，《條例》（征求意見稿）構(gòu)建了多元主體多層次全方位的綜合監(jiān)管體系?！渡鐣?wù)機構(gòu)登記管理條例》（征求意見稿）第四章、《基金會管理條例》（征求意見稿）第三章的組織機構(gòu)部分確立了內(nèi)部自律機制，前者的第七章、后者的第六章專章規(guī)定了登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、縣級以上人民政府外事、發(fā)展改革、公安、財政、人力資源社會保障、審計、稅務(wù)等有關(guān)職能部門的政府監(jiān)督機制、社會監(jiān)督機制（包括公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督）、行業(yè)監(jiān)督機制（由行業(yè)組織進行行業(yè)管理和行業(yè)監(jiān)督）。在這種監(jiān)管體系下，社會組織規(guī)范發(fā)展的責(zé)任更加重大，從登記到注銷清算全程規(guī)范要求，從發(fā)起人、負責(zé)人、理事、監(jiān)事的責(zé)任到工作人員的責(zé)任，從實現(xiàn)組織宗旨非營利目標(biāo)的責(zé)任到證書印章管理的責(zé)任，從依法治理的責(zé)任到黨建的責(zé)任，都是社會組織面臨的嚴峻考驗。

2.信息公開質(zhì)量的考驗?！稐l例》（征求意見稿）把年檢改為年報，且均用專章明確信息公開的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，因此原本的通過年檢手段的政府監(jiān)督轉(zhuǎn)移為社會監(jiān)督，監(jiān)督的主體范圍擴大，所公開的信息能否經(jīng)得起公眾和媒體檢驗，對社會組織而言是又一嚴峻考驗。

3.信用能力建設(shè)的考驗?！稐l例》（征求意見稿）規(guī)定，民政部門除了年度工作報告、評估制度之外，還建立信用記錄、活動異常名錄制度，這就要求社會組織具有信用管理能力，能把信用建設(shè)納入各類社會組織章程，強化社會組織誠信自律，提高社會組織公信力。同時，還要避免進入金融、工商、稅務(wù)、人力資源與社會保障、司法等部門的黑名單。社會組織在征信系統(tǒng)中、在信用評級體系中能否取得良好的信用評價結(jié)果是一大考驗。

4.自治權(quán)利擴大，社會組織面臨內(nèi)部管理的考驗。自治權(quán)利擴大，一定程度上把原有的合法性要求轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠硇裕茖W(xué)性）要求，轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毜玫礁鱾€利益相關(guān)方的滿意（公正性要求），這就給社會組織帶來了管理考驗。如分支機構(gòu)管理權(quán)下放，要求基金會和社會服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部控制能力提高，要求規(guī)模擴大后能在管理的標(biāo)準(zhǔn)化和組織的靈活性之間進行平衡。政社分開要求社會組織有能力獲得社會認同，具有整合社會資源的能力，謀求組織發(fā)展和組織目標(biāo)實現(xiàn)。

（來源：新華網(wǎng)）