環(huán)境行政公益訴訟檢察建議：概念解構(gòu)、疑難問題解析及規(guī)則完善

劉巧兒 黃璐

摘 要：環(huán)境行政公益訴訟檢察建議是一種具有準(zhǔn)法律效力的程序性措施，其功能定位于銜接和平衡行政機(jī)關(guān)的自我糾錯程序和環(huán)境行政公益訴訟程序。其規(guī)則完善應(yīng)注意明確啟動條件、內(nèi)容形式、行政機(jī)關(guān)的權(quán)利救濟(jì)以及自我糾錯程序與環(huán)境行政公益訴訟程序的銜接。

關(guān)鍵詞：檢察建議;概念解構(gòu);疑難問題解析;規(guī)則完善

一、環(huán)境行政公益訴訟檢察建議的概念解構(gòu)

根據(jù)檢察建議的適用領(lǐng)域，實(shí)踐中的檢察建議可分為犯罪預(yù)防類檢察建議、訴訟監(jiān)督類檢察建議及行政監(jiān)督類檢察建議。本文所述檢察建議系指行政監(jiān)督類檢察建議，即檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員不作為或違法作為而向行政機(jī)關(guān)提出的用以督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、糾正違法行為以維護(hù)國家利益和社會公共利益的建議。

二、環(huán)境行政公益訴訟檢察建議疑難問題解析

（一）法律性質(zhì)考辯。檢察建議是督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、糾正違法行為的外部推力，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議這個行為本身不足以產(chǎn)生或變更法律關(guān)系，檢察建議對環(huán)境公共利益能否得到救濟(jì)無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，決定環(huán)境公共利益能否得到救濟(jì)的是依法履行職責(zé)中的行政機(jī)關(guān)或環(huán)境行政公益訴訟中的法院查明的案件事實(shí)、證據(jù)、法律關(guān)系等。因此，本文認(rèn)為檢察建議是程序而非實(shí)體規(guī)則，不過檢察建議具有獨(dú)立的啟動條件、內(nèi)容形式、救濟(jì)途徑等，故檢察建議不是行政公益訴訟的附屬程序，而是具有獨(dú)立性的程序規(guī)則。

（二）功能定位解讀。檢察建議是督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我控制的外部推動力，它的一端連接著生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的自我控制，同時還是窮盡行政救濟(jì)的最后程序和提起行政公益訴訟的前置條件，另一端連接著環(huán)境行政公益訴訟。檢察建議作為行政機(jī)關(guān)自我控制和行政公益訴訟的連接和平衡機(jī)制，將司法權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)置于行政機(jī)關(guān)的自我控制之后，盡可能地將爭議消解于行政體制之內(nèi)，既保障了環(huán)境公共利益救濟(jì)的及時高效和環(huán)境行政執(zhí)法的正當(dāng)運(yùn)行，同時又將司法權(quán)作為環(huán)境公共利益保護(hù)的最后保障，以環(huán)境行政公益訴訟對環(huán)境公共利益的救濟(jì)進(jìn)行拾遺補(bǔ)漏。

（三）法律效力分析。據(jù)《行政訴訟法》及《檢察公益訴訟司法解釋》規(guī)定，檢察建議本身并不具有要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的法律強(qiáng)制力，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門是否采納檢察建議完全依賴于生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護(hù)行政主管部門的主觀意愿，不過如果生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門接到檢察建議后仍不依法履行職責(zé)將會成為行政公益訴訟的被告。這表明檢察建議雖然不能直接強(qiáng)制要求生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門履行職責(zé)，但能確定的啟動行政機(jī)關(guān)的自我糾錯程序或環(huán)境行政公益訴訟程序，并且這兩個程序都能夠確定的帶來維持環(huán)境行政行為、撤銷或部分撤銷環(huán)境行政行為、或生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法履行職責(zé)的結(jié)果。檢察建議雖不能直接影響環(huán)境公共利益，但是可以間接、確定的帶來維持或變更環(huán)境公共利益的結(jié)果，故本文認(rèn)為檢察建議具有準(zhǔn)法律效力。

三、環(huán)境行政公益訴訟檢察建議相關(guān)規(guī)范完善

（一）檢察建議的啟動條件?！缎姓V訟法》第25條第4款的規(guī)定可視為檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議啟動條件的概括性規(guī)定，其中國家利益或者社會公共利益具體到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中即為環(huán)境公共利益。我國環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的原則，故本文認(rèn)為《行政訴訟法》第25條第4款所述之“侵害”具體到生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)擴(kuò)大解釋為“環(huán)境公共利益受到實(shí)際侵害”及“環(huán)境公共利益面臨受侵害的危險”。結(jié)合《行政訴訟法》、《檢察公益訴訟司法解釋》及檢察建議的法律性質(zhì)和功能定位，本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出檢察建議需同時滿足以下條件：（1）檢察機(jī)關(guān)獲得并查實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門不作為或違法作為的線索;（2）環(huán)境公共利益受到實(shí)際侵害或面臨受侵害的危險。

（二）檢察建議的內(nèi)容形式?，F(xiàn)行法律法規(guī)均未規(guī)定檢察建議的具體內(nèi)容，檢察建議內(nèi)容缺乏明確的法律指引對實(shí)踐中檢察建議的規(guī)范造成了一定障礙。本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出檢察建議應(yīng)為書面形式，并且檢察建議至少應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：（1）檢察建議所涉案件的案情概況;（2）生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門不作為或違法作為的初步證據(jù);（3）環(huán)境公共利益受到實(shí)際侵害或面臨受侵害危險的初步證據(jù);（4）告知生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法履行職責(zé)或糾正違法行為并書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān);（5）告知生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門如其拒不依法履行職責(zé)或糾正違法行為，檢察機(jī)關(guān)將提起行政公益訴訟;（6）告知生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門如對檢察建議有異議所享有的權(quán)利救濟(jì)途徑;（7）明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法履行職責(zé)、糾正違法行為或?qū)で髾?quán)利救濟(jì)的期限。

（三）行政機(jī)關(guān)的權(quán)利救濟(jì)。環(huán)境行政執(zhí)法具有專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門所提的檢察建議并不總是正確合理的，因此本文認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門接到檢察建議后，應(yīng)當(dāng)享有抗辯的權(quán)利，即向檢察機(jī)關(guān)陳述其作為或不作為理由的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取行政機(jī)關(guān)的抗辯，并根據(jù)其抗辯決定是否撤回檢察建議。如檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的抗辯理由成立，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)撤回檢察建議;如檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為的抗辯理由不成立，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)書面告知行政機(jī)關(guān)并要求行政機(jī)關(guān)依檢察建議的要求依法履行職責(zé)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門接到檢察機(jī)關(guān)關(guān)于抗辯理由不成立的書面告知后，不得再行抗辯，檢察機(jī)關(guān)可直接根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門是否進(jìn)行有效的自我糾錯決定是否提起訴訟。

（四）自我糾錯與環(huán)境行政公益訴訟的銜接。作為環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的檢察建議平衡司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)鍵在于明確行政機(jī)關(guān)的自我糾錯、檢察建議以及環(huán)境行政公益訴訟三者之間的銜接。

檢察機(jī)關(guān)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門發(fā)出檢察建議后，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門啟動自我糾錯程序并書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，且檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門已經(jīng)自我糾錯、受侵害的環(huán)境公共利益已得到救濟(jì)或受侵害的危險已經(jīng)消除，則不再提起環(huán)境行政公益訴訟;如生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門啟動自我糾錯，但檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其自我糾錯失靈，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門尚未依法充分履行職責(zé)、受到侵害的環(huán)境公共利益尚未得到充分救濟(jì)或受侵害的危險尚未完全消除的，則應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟;如生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門未在期限內(nèi)進(jìn)行自我糾錯也未提出抗辯，環(huán)境公共利益仍處于受侵害狀態(tài)或仍面臨受侵害的危險，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。

四、結(jié)語

作為環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的檢察建議是一種具有獨(dú)立性的程序性措施，是銜接生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的自我糾錯程序和環(huán)境行政公益訴訟程序的平衡機(jī)制。并且，檢察建議應(yīng)當(dāng)具有準(zhǔn)法律強(qiáng)制力，可以通過行政機(jī)關(guān)的自我糾錯程序或環(huán)境行政公益訴訟程序間接、確定的維持、撤銷或變更環(huán)境行政行為。作為環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的檢察建議的規(guī)則完善應(yīng)當(dāng)明確檢察建議的啟動條件、內(nèi)容形式、行政機(jī)關(guān)的抗辯權(quán)，以及行政機(jī)關(guān)自我糾錯程序與環(huán)境行政公益訴訟程序的銜接。

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