法國(guó)非政府組織淺探(下)

近幾年，法國(guó)政府、議會(huì)和學(xué)術(shù)界都加大了對(duì)非政府組織（法文：organisation non gouvernementale;法文縮寫(xiě)：ONG）的考察和研究，發(fā)表了系列調(diào)查報(bào)告和學(xué)術(shù)文章。

盡管法國(guó)各界對(duì)“非政府組織”的解釋不盡相同，但都有幾個(gè)關(guān)鍵詞，即非政府、非營(yíng)利、有社會(huì)目標(biāo)、在國(guó)際上活動(dòng)。本刊分為上下期，將根據(jù)法國(guó)各界的認(rèn)知習(xí)慣，只對(duì)法國(guó)“在國(guó)際上從事社會(huì)公益事業(yè)的非營(yíng)利性私營(yíng)組織”進(jìn)行一個(gè)粗線條的介紹，而不包括那些在法國(guó)國(guó)內(nèi)從事社會(huì)公益活動(dòng)的民間組織。

協(xié)作平臺(tái)

法國(guó)非政府組織非常注重相互之間的協(xié)同作用，按照一些西方觀察家的說(shuō)法，法國(guó)擁有歐洲最活躍的集體組織。特別是團(tuán)結(jié)互助、緊急援助、發(fā)展援助協(xié)調(diào)組織于1994年成立之后，大力傳播“法國(guó)國(guó)際團(tuán)結(jié)集合行為體”的觀念，即“把所有非政府組織都集中到幾個(gè)平臺(tái)上，定期舉行會(huì)談，交流經(jīng)驗(yàn)，并維護(hù)他們的共同價(jià)值觀和利益”。據(jù)世界銀行調(diào)查，法國(guó)87%的非政府組織是某個(gè)平臺(tái)的成員。目前，全法國(guó)約有30多個(gè)非政府組織平臺(tái)，亦稱國(guó)際團(tuán)結(jié)組織集團(tuán)，主要分為三種類型：

第一，綜合性平臺(tái)。比較活躍的有：團(tuán)結(jié)互助、緊急援助、發(fā)展援助協(xié)調(diào)組織（Coordination sud），為全國(guó)性團(tuán)結(jié)互助組織的協(xié)調(diào)委員會(huì)，承擔(dān)雙重使命：一是支持和促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，提供信息、培訓(xùn)、完善津貼支配等;二是代表非政府組織與國(guó)內(nèi)外公、私伙伴機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)，宣揚(yáng)法國(guó)非政府組織共同的價(jià)值觀，維護(hù)其立場(chǎng)和利益。此外，還有法國(guó)自愿服務(wù)非政府組織聯(lián)絡(luò)委員會(huì)（Clong-volontar-iat）、青年和大眾社會(huì)教育協(xié)會(huì)全國(guó)委員會(huì)（Cnajep）、發(fā)展問(wèn)題研究和信息中心（Cnd）、移民國(guó)際團(tuán)結(jié)互助組織論壇（Forim）等，這些平臺(tái)少則有10來(lái)個(gè)成員組織，多則上百個(gè)。

第二，主題性平臺(tái)。由從事同一事業(yè)的非政府組織搭建的平臺(tái)，主要有：促進(jìn)發(fā)展顧問(wèn)委員會(huì)（ACDE），主要任務(wù)是為其成員向世界銀行以及其他有關(guān)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)資金提供支持;經(jīng)費(fèi)儲(chǔ)蓄制度交流、思考和信息委員會(huì)（Cerise）;標(biāo)簽道德問(wèn)題協(xié)商小組;民事和平干預(yù)委員會(huì)（Comite ICP），主要通過(guò)研討會(huì)、培訓(xùn)等方法，引導(dǎo)公民重視并推動(dòng)民事和平干預(yù)行動(dòng)。此外，還有抗擊非洲艾滋?。‥lsa）、促進(jìn)學(xué)前教育、橫向研究和評(píng)估基金（F3E）等協(xié)調(diào)平臺(tái)。

第三，地理性平臺(tái)。如保護(hù)大陸歐洲伙伴關(guān)系委員會(huì)（Comite PE-CO），主要關(guān)心中東歐國(guó)家問(wèn)題;促進(jìn)哥倫比亞和平法國(guó)協(xié)調(diào)會(huì)，支持哥倫比亞各社會(huì)機(jī)構(gòu)在尊重人權(quán)和國(guó)際人道主義的條件下建立和平;支持巴基斯坦的法國(guó)非政府組織平臺(tái)，就保護(hù)巴基斯坦人民權(quán)利等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)會(huì)間的交流與磋商。

此外，法國(guó)還有一些非政府組織以大區(qū)為名建立合作平臺(tái)。如羅納·阿爾卑斯大區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)協(xié)商小組（CADR），經(jīng)常就該區(qū)提出的有關(guān)國(guó)際團(tuán)結(jié)問(wèn)題的意見(jiàn)與倡議進(jìn)行討論和交流;布列塔尼大區(qū)國(guó)際團(tuán)結(jié)組織協(xié)調(diào)委員會(huì)，其宗旨是幫助各協(xié)會(huì)了解信息、交流經(jīng)驗(yàn)、組織培訓(xùn)，并與發(fā)展中國(guó)家非政府組織建立長(zhǎng)期的關(guān)系，通過(guò)可持續(xù)發(fā)展的教育和人權(quán)保護(hù)強(qiáng)化有關(guān)國(guó)家的公民社會(huì)和民主化。目前，有17個(gè)大區(qū)建立了此類平臺(tái)。

與政府的關(guān)系

法國(guó)政府和非政府組織之間的關(guān)系一向既生疏而又有局限性，相互之間缺乏信任。長(zhǎng)期以來(lái)，法國(guó)官方的發(fā)展資助主要是通過(guò)發(fā)展中國(guó)家政府實(shí)行，或者通過(guò)提供技術(shù)和服務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)。而政府的發(fā)展援助首先考慮的是地緣政治和國(guó)家利益，與非政府組織的出發(fā)點(diǎn)不盡相同。近幾年，法國(guó)政府的認(rèn)識(shí)逐漸達(dá)成一致，承認(rèn)非政府組織作為全球化一個(gè)不可或缺的行為體，對(duì)法國(guó)發(fā)展援助和宣傳法國(guó)形象發(fā)揮著重要的作用。因此，法國(guó)政府開(kāi)始制定對(duì)非政府組織的扶持政策，建立了對(duì)非政府組織的發(fā)展計(jì)劃提供資助的機(jī)制：非政府組織合作委員會(huì)（MCNG）。政府對(duì)非政府組織資助主要通過(guò)“cofimancements”實(shí)施，即“聯(lián)合融資”。但是，近來(lái)某些非政府組織也可以獲得一些與具體項(xiàng)目沒(méi)有聯(lián)系的整筆資助款。

理論上說(shuō)，外交部及其負(fù)責(zé)合作、發(fā)展和法語(yǔ)事務(wù)的部長(zhǎng)級(jí)代表是非政府組織的第一對(duì)話者，在該部國(guó)際合作與發(fā)展總局有三個(gè)部門(mén)與非政府組織有直接關(guān)系，一個(gè)是國(guó)際合作處，一個(gè)是非政府組織合作委員會(huì)（MCNG），還有一個(gè)是國(guó)際團(tuán)結(jié)互助組織辦公室，后兩個(gè)部門(mén)的主要任務(wù)是支持非政府組織行動(dòng)，并與之進(jìn)行對(duì)話。1983年，法國(guó)政府設(shè)立了一個(gè)協(xié)調(diào)與對(duì)話機(jī)構(gòu)，即合作發(fā)展委員會(huì)（CCD，或Cocodev），以便非政府組織與法國(guó)15個(gè)部委就發(fā)展援助和國(guó)際合作的活動(dòng)等合作問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話協(xié)商。

此外，法國(guó)非政府組織與地方行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)一樣，可以參加法國(guó)與發(fā)展中國(guó)家雙邊合作框架內(nèi)的混合委員會(huì)的籌備和后續(xù)工作。1990年以來(lái)，非政府組織參加過(guò)20個(gè)混合委員會(huì)的籌備工作以及有關(guān)工作組的行動(dòng)。

監(jiān)督工具與機(jī)制

在法國(guó)的有關(guān)研究文章中，對(duì)非政府組織的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制提出的意見(jiàn)最多，說(shuō)明法國(guó)在這方面仍有許多工作要做。從目前情況看，對(duì)法國(guó)非政府組織的管理、監(jiān)督和評(píng)估，主要通過(guò)內(nèi)部自律和外部監(jiān)督兩種方法來(lái)進(jìn)行。

第一，協(xié)會(huì)組織通過(guò)制定規(guī)章進(jìn)行自律。法國(guó)非政府組織與其他國(guó)家一樣，沒(méi)有明確的組織章程，但為了保證對(duì)外行動(dòng)的質(zhì)量，一些非政府組織網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始通過(guò)制定規(guī)章來(lái)進(jìn)行自律。如法國(guó)最大的非政府組織網(wǎng)絡(luò)——團(tuán)結(jié)互助、緊急援助和發(fā)展援助協(xié)調(diào)組織制定了《共同的行為準(zhǔn)則》，要求各成員組織必須簽署并執(zhí)行。該準(zhǔn)則提出，所有成員組織必須擁有共同的價(jià)值觀和原則，并對(duì)機(jī)構(gòu)的管理方式、資金管理方法、在國(guó)外行動(dòng)的原則和要求作了明確的規(guī)定。為了提高國(guó)外行動(dòng)的質(zhì)量，該委員會(huì)還起草了一個(gè)題為《質(zhì)量協(xié)同作用》的新文件，明確指出倫理、良治、人力資源和受益者滿意度的評(píng)估以及計(jì)劃周期的管理是影響緊急人道行動(dòng)質(zhì)量的主要因素，希望各成員組織的領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)這一文件對(duì)本組織的行動(dòng)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估和指導(dǎo)。

第二，政府通過(guò)法律、政令和監(jiān)督資金流向等手段，對(duì)非政府組織的行動(dòng)實(shí)施管理和監(jiān)督。如前所述，法國(guó)絕大部分非政府組織擁有法人資格。法國(guó)政府依照1901年的《社團(tuán)法》對(duì)非政府組織實(shí)施監(jiān)督。原則上，政府不干預(yù)它們的活動(dòng)，一旦它們的行動(dòng)違反或危害了法國(guó)法律，國(guó)家則必須進(jìn)行干預(yù)，其注冊(cè)地的省長(zhǎng)有權(quán)解散該組織。然而，當(dāng)協(xié)會(huì)的某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)或個(gè)人出現(xiàn)違法行為時(shí)，有關(guān)部門(mén)的司法判決只針對(duì)違法者個(gè)人而非協(xié)會(huì)本身。因此，法國(guó)從未有一個(gè)協(xié)會(huì)因其領(lǐng)導(dǎo)人或成員從事非法活動(dòng)而被判為非法。

國(guó)家對(duì)非政府組織還可通過(guò)不同手段進(jìn)行監(jiān)督：在稅收上，受財(cái)政部監(jiān)督;在審計(jì)上，大多數(shù)非政府組織屬于國(guó)家承認(rèn)的公益性協(xié)會(huì)，必須接受審計(jì)院的檢查，檢查情況在審計(jì)院網(wǎng)站上公布。在會(huì)計(jì)驗(yàn)證上，法國(guó)的非政府組織納入社團(tuán)統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，由審計(jì)員對(duì)其賬目進(jìn)行審查和驗(yàn)證，審查一般在非政府組織的年度報(bào)告中公布。對(duì)一些特殊項(xiàng)目，各有關(guān)部委通過(guò)發(fā)放許可證的方式進(jìn)行監(jiān)督，如對(duì)發(fā)展教育項(xiàng)目，一般需要得到全國(guó)教育部簽發(fā)的“補(bǔ)充教育協(xié)會(huì)”許可證才能開(kāi)展工作。需要指出的是政府經(jīng)常是通過(guò)監(jiān)督資金流向?qū)Ψ钦M織的計(jì)劃內(nèi)容和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督。例如，若某個(gè)協(xié)會(huì)要求政府給予財(cái)政資助，其活動(dòng)即自動(dòng)置于政府監(jiān)督之下，通常的做法是由該協(xié)會(huì)提出其為公眾服務(wù)或慈善活動(dòng)申請(qǐng)資助的理由，政府指導(dǎo)委員會(huì)經(jīng)研究后作出批復(fù)。若政府同意給予資助，就要對(duì)資金流向進(jìn)行監(jiān)督。歐盟和多邊國(guó)際機(jī)構(gòu)也通過(guò)這一手段對(duì)法國(guó)的非政府組織進(jìn)行監(jiān)督和管理。

（本文選自《外國(guó)非政府組織概況》，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組編著，時(shí)事出版社2010年出版，文內(nèi)有刪節(jié)）