基于權(quán)責制綜合財務(wù)報告的鄉(xiāng)村治理指數(shù)研究

許多　左暉　梁玉梅

摘要：文章以黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為背景，研究分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的鄉(xiāng)村治理體系，依據(jù)習(xí)近平“五個振興”的要求等理論多維度深入探尋影響鄉(xiāng)村治理的重要因素，最終構(gòu)建出鄉(xiāng)村治理指標體系，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供一定的研究支持。

關(guān)鍵詞：權(quán)責制;財務(wù)報告;鄉(xiāng)村治理;治理指數(shù)

黨的十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。這個重大決策，是國家治理現(xiàn)代化向廣大鄉(xiāng)村的延伸，是黨為解決農(nóng)村問題而提出的具有指導(dǎo)意義的戰(zhàn)略方針。目前我國鄉(xiāng)村治理仍處于以選舉自治為核心的階段，忽視了法治、德治的重要性，未能將自治、法治、德治三者融會貫通，使得當前鄉(xiāng)村治理體系不夠完善，農(nóng)村問題不能有效解決。這也為本文的研究提供了方向，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，研究構(gòu)建基于權(quán)責制綜合財務(wù)報告的鄉(xiāng)村治理指數(shù)。

一、我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與問題

（一）鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀

鄉(xiāng)政村治為中國現(xiàn)在鄉(xiāng)村的治理方式，即在不違反法律法規(guī)的情況下，村民可以在基層領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下實現(xiàn)基層自治。這一治理模式可以使農(nóng)民參與到公共事務(wù)的管理中，幫助農(nóng)民維護自己的合法權(quán)利，增強法治社會的觀念，有效促進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，有利于維護社會穩(wěn)定。

經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，目前我國鄉(xiāng)村治理存在以下特征：一是治理投入加大。近幾年，我國頒布的鄉(xiāng)村治理政策表明中央財政撥付了越來越多的資金來治理鄉(xiāng)村，致力于改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。二是治理主體擴大。在鄉(xiāng)村政府的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村公民，社會團體以及事業(yè)單位積極參與，共同改善鄉(xiāng)村發(fā)展。三是鄉(xiāng)村治理問題突出。從改革開放以來，我國一直采用鄉(xiāng)政村治治理模式，然而隨著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，鄉(xiāng)政村治治理模式已經(jīng)不太適用當前的鄉(xiāng)村社會，突出的問題頻發(fā)。

（二）鄉(xiāng)村治理存在的問題

1. 行政化色彩濃重

行政化色彩的濃重主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，是基層政權(quán)的行政化，基層政權(quán)的職責是帶領(lǐng)村民謀求鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，為村民服務(wù)。但實際上存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多地干預(yù)和妨礙鄉(xiāng)村治理，沒有充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)作用。其次，是村民自治的行政化，由于村委會的人才選拔可能受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響，村委干部聽從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村委會過度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指揮，沒有真正為人民著想，導(dǎo)致了村民自治的行政化。

2. 資源整合不足或浪費嚴重

要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的成功，就要充分調(diào)動和合理運用所有相關(guān)的資源，然而目前的資源整合不足。一是村民的參與度不足，由于村民參與意識不強，參與渠道不足以及鄉(xiāng)村優(yōu)秀人才的流失等原因，村民沒有足夠的主人翁意識，在鄉(xiāng)村治理過程中并不積極。二是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度集權(quán)化，為自己謀私利，導(dǎo)致權(quán)利與資金不能落到實處，造成了財權(quán)的嚴重浪費。同時，政府職位出現(xiàn)了錯位、缺位以及越位的現(xiàn)象，這些都會導(dǎo)致資源整合不足和浪費嚴重。

3. 治理的不規(guī)范化

受到各種原因的影響，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了許多不規(guī)范的表現(xiàn)。主要包括以下三個方面：一是沒有完善的機制體制來開展治理，使得政務(wù)、事務(wù)及村務(wù)都不規(guī)范，讓為自己謀求私利的人有了可乘之機，造成干群關(guān)系等緊張狀況。二是沒有規(guī)范化的法律保障，各個地方風(fēng)俗習(xí)慣也會影響到相關(guān)法律的順利實施。三是缺乏規(guī)范化的評價體系。要想順利實施鄉(xiāng)村治理，必須要有有效以及規(guī)范化的評價體系，才可以及時的發(fā)現(xiàn)治理中存在的問題并加以改正。但是目前缺乏治理各方面完善的評價體系，同時也沒有真正發(fā)揮村民的作用。

二、鄉(xiāng)村治理指數(shù)構(gòu)建

（一）鄉(xiāng)村治理評估指標體系設(shè)計的基本原則

1. 客觀真實

客觀是研究必備的首要原則，研究者所設(shè)計出來的評估指標要能如實反映鄉(xiāng)村治理的情況，不能摻雜過多的個人色彩在里面。但是，由于評估體系的實施主體是人，難免會受到參與者的生活背景和生活態(tài)度的影響，從而導(dǎo)致評估結(jié)果的偏差。為了減少個人因素的影響，在建立指標體系時，研究者應(yīng)該注意避免注重個人感情的指標，如重視程度、滿意度等。同時，如果不得已需要個人評判，也要避免大概、較好等模糊的用詞，可以用明確的打分制度來顯示參與者的偏好。在強調(diào)客觀性上，研究者還要注重運用真實的數(shù)據(jù)作為評估體系的支撐，這樣能最大程度的保證評估體系的可靠。

2. 價值明確

設(shè)計鄉(xiāng)村治理評估體系的目的在于通過評估體系分析目前鄉(xiāng)村治理的績效，從而找到合適的策略提升鄉(xiāng)村治理的效率。研究者要明確建立的鄉(xiāng)村治理評估體系的價值導(dǎo)向，為人民謀幸福，為鄉(xiāng)村謀振興，跟著的指引構(gòu)建美好鄉(xiāng)村，所以一切指標都要體現(xiàn)出鄉(xiāng)村的發(fā)展進度與人民生活的改善程度。

3. 全面系統(tǒng)

鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量可以從多角度來評估，基礎(chǔ)設(shè)施是否完備、文化需求是否滿足、交通條件是否便利等都是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵所在，研究者所設(shè)計的鄉(xiāng)村治理體系需要涵蓋所有的這些內(nèi)容，只有從不同的方面完善評估體系，才能確保最終的結(jié)果接近鄉(xiāng)村治理的真實水平。而且，評估體系需要有關(guān)聯(lián)性，不管指標的側(cè)重點是什么，最終都是為了評估結(jié)果服務(wù)的，不同指標之間橫向和縱向的關(guān)聯(lián)可以使得整個評估體系更加系統(tǒng)和深入，對于結(jié)果的觀測也就更加有說服力。

4. 相對可比

鄉(xiāng)村治理評估指標的設(shè)計應(yīng)該具有可比性，橫向與不同對象的指標數(shù)據(jù)相比，縱向與自身前期的指標數(shù)據(jù)相比，這樣就能知道自己的長處和不足之處，揚長補短實現(xiàn)更快發(fā)展。橫向相比，可以借鑒其他行業(yè)的治理措施，改善自己的弱點;縱向相比，可以了解進步的快慢，有重點的調(diào)整治理進度。實現(xiàn)治理評估指標可比性的原則，需要研究者在設(shè)計指標時，采用一定量的相對數(shù)指標。

5. 切實可行

一切指標的設(shè)計最終都要用于實際操作中，所以指標不能華而不實，要求太多看起來很細致，但實際操作起來具有很大的困難。因此，研究者需要結(jié)合時間、技術(shù)和人力的實際情況，在可操作范圍內(nèi)精細指標數(shù)據(jù)，例如，采用抽樣調(diào)查代替普查的方法就是因為可操作性的限制。

（二）鄉(xiāng)村治理指數(shù)的編制

1. 內(nèi)容構(gòu)建

鄉(xiāng)村治理指數(shù)體系分為三級，一級為總系統(tǒng)指標即鄉(xiāng)村治理總體指數(shù)。二級為子系統(tǒng)指標，分別反映和體現(xiàn)某一方面建設(shè)情況，主要列有三項，即產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)，三級為具體指標。具體如圖1所示。

2. 權(quán)重設(shè)置

根據(jù)地域、環(huán)境、政策、人文的不同，鄉(xiāng)村發(fā)展各有其特色，所以各系統(tǒng)指標的權(quán)重應(yīng)符合鄉(xiāng)村實際情況，其設(shè)定上需要符合科學(xué)性和可應(yīng)用性。為使權(quán)重設(shè)置合理，本研究采用層次分析法把要鄉(xiāng)村治理條理化、層次化，按影響構(gòu)造出一個遞階層次結(jié)構(gòu)模型，依據(jù)實際值與標準值的比值確定鄉(xiāng)村治理評價指數(shù)一級指標，然后通過構(gòu)造判斷矩陣、一致性檢驗來求得各指標所占權(quán)重。

3. 數(shù)據(jù)來源

《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》、《中國縣域統(tǒng)計年鑒》、各縣統(tǒng)計公報以及調(diào)研問卷數(shù)據(jù)。

4. 計算模型

依據(jù)實際值與標準值的比值確定鄉(xiāng)村治理評價指數(shù)二級指標Ci（i=1，2，...，n）各個指標的百分制分值，并根據(jù)鄉(xiāng)村治理評價指數(shù)二級指標Ci（i=1，2，...，n）各個指標的權(quán)重計算鄉(xiāng)村治理評分的加權(quán)平均值，即鄉(xiāng)村治理評分的計算公式為：

其中，Si為鄉(xiāng)村治理評價指數(shù)每個二級指標的百分制分值，Wi為鄉(xiāng)村治理評價指數(shù)每個二級指標的權(quán)重。

5. 評估體系

產(chǎn)業(yè)類指數(shù)下的二級指標鄉(xiāng)村科技進步評價指標主要根據(jù)科技投入與產(chǎn)出對比和人才培養(yǎng)兩方面來關(guān)注和評價。由于目前生產(chǎn)和銷售是農(nóng)業(yè)存在的主要問題，因此農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化評價指標主要集中于對生產(chǎn)現(xiàn)代化和銷售現(xiàn)代化的評價。

文化類指數(shù)下的鄉(xiāng)村文化軟實力的科學(xué)評估是通過建立系統(tǒng)的評價指標體系，對鄉(xiāng)村文化建設(shè)發(fā)展過程的有關(guān)數(shù)據(jù)進行整理和分析，用以觀察和評價鄉(xiāng)村文化軟實力的總體情況、結(jié)構(gòu)特征和變化趨勢。 根據(jù)鄉(xiāng)村文化的發(fā)展及其特點，選擇鄉(xiāng)村文化凝聚力、鄉(xiāng)村文化保障力、鄉(xiāng)村文化影響力三個方面進行評估。由于村鎮(zhèn)的服務(wù)建設(shè)能力對于鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)有很大的影響，因此本研究在另一二級指標鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)評估指標方面對鄉(xiāng)村文化建設(shè)投入水平、鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)隊伍建設(shè)水平兩個方面進行評價。

生態(tài)類指數(shù)下設(shè)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境污染防治、生態(tài)保護與建設(shè)三個二級指標。其中環(huán)境質(zhì)量主要根據(jù)地表水環(huán)境質(zhì)量、空氣環(huán)境質(zhì)量、聲環(huán)境質(zhì)量三個下設(shè)指標來評估，環(huán)境污染防治根據(jù)重點工業(yè)污染源排放達標率、農(nóng)用化肥施用強度、農(nóng)藥施用強度三個下設(shè)指標來評估，生態(tài)保護與建設(shè)根據(jù)使用清潔能源的居民戶數(shù)比例、森林覆蓋率兩個下設(shè)指標來評估。

三、結(jié)語

本文通過對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，明確了鄉(xiāng)村治理指數(shù)的設(shè)計的基本原則。然后從產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)三個方面設(shè)定評估體系，確定鄉(xiāng)村治理的評價標準。但由于鄉(xiāng)村狀況各異，數(shù)據(jù)難以全面搜集，相關(guān)研究仍能完善，希望本研究能夠為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一定的研究支持。

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*基金項目：江蘇大學(xué)2019年大學(xué)生實踐創(chuàng)新訓(xùn)練計劃項目（項目編號：201910299068Z）。

（作者單位：江蘇大學(xué)）