中國(guó)清潔取暖政策的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及改進(jìn)措施

周曉潔

摘要：自2017年清潔取暖改造工程在北方地區(qū)加速實(shí)施以來(lái)，一定程度上提升了居民生活的便利性，同時(shí)也暴露出一系列問(wèn)題。文章分析了自加速推進(jìn)清潔取暖工程后，對(duì)居民經(jīng)濟(jì)、居住情況、供暖、心理四方面的雙向福利影響，以及政府如何利用政策引導(dǎo)在清潔取暖背景下，提升多數(shù)人福利、增進(jìn)社會(huì)總福利，從“后補(bǔ)貼時(shí)代”稅收的退出方式及稅收政策、房屋節(jié)能改造等方面給出政策建議。

關(guān)鍵詞：清潔取暖;取暖方式;居民福利水平;福利經(jīng)濟(jì)學(xué)

一、引言

“煤改氣”在我國(guó)歷史悠久，自1997年 “煤改氣”工程在北京率先開(kāi)啟，隨后在重慶、陜西、四川等地相繼推行，但因成本不足、氣源緊張等問(wèn)題，政策推行緩慢。北方地區(qū)空氣質(zhì)量急劇下降，霧霾加劇，空氣質(zhì)量問(wèn)題成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。鑒于此，國(guó)務(wù)院2013年出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，爭(zhēng)取在五年內(nèi)使空氣質(zhì)量得到明顯改善;2016年12月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議的召開(kāi)，使北方地區(qū)冬季清潔取暖工程得到進(jìn)一步推進(jìn);2017年是《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》收官之年，各地都加大了“煤改氣”工程的步伐。2018年1月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、財(cái)政部等幾部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017～2021年）》，確定了“2+26”個(gè)重點(diǎn)城市作為試點(diǎn)。至此，北方尤其是散煤集中的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始大范圍加速推進(jìn)煤改清潔能源政策。

二、文獻(xiàn)綜述

煤改清潔能源是推動(dòng)能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，旨在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展非化石能源，推動(dòng)煤炭轉(zhuǎn)型與清潔高效利用。早在2015年，國(guó)內(nèi)以劉虹為代表的學(xué)者就對(duì)清潔取暖——以“煤改氣”為主要方式進(jìn)行了研究，主要是工程在實(shí)施中的現(xiàn)狀和可能存在的問(wèn)題，包括可能引發(fā)的天然氣安全風(fēng)險(xiǎn)、能否切實(shí)改善空氣質(zhì)量、可能給政府造成的財(cái)政壓力及一刀切式的“煤改氣”工程是否符合國(guó)家能源發(fā)展方向等。清潔取暖工程在2017年后快速推進(jìn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)煤改清潔能源政策與實(shí)施情況進(jìn)行了深入研究，主要分為以下幾種：

一是北方地區(qū)煤改清潔能源不同改造方式的比較。杜學(xué)平等（2017）比較了“煤改氣”“煤改電”兩種方式環(huán)境效益，結(jié)果表明“煤改氣”相比“煤改電”方式更為清潔。謝倫裕等（2019）比較“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”三種主要清潔取暖措施，發(fā)現(xiàn)“清潔燃煤替代”為成本收益比最大的方式，適合短期居民清潔取暖改造;煤改氣和煤改電的收益成本比相當(dāng)，需根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r選擇合適的改造方式。

二是對(duì)不同地區(qū)的煤改清潔能源政策效果進(jìn)行橫向比較。杜曉林（2018）評(píng)估了京津冀地區(qū)煤改氣、電兩種方式的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，結(jié)果發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益方面三地相差不大;環(huán)境效益方面，北京、天津、河北環(huán)境收益依次降低。岳鴻飛等（2019）研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“煤改氣”工程在京津冀地區(qū)具有明顯的正向綠色凈效益，且河北最強(qiáng)，北京次之，天津最弱。

三是運(yùn)用實(shí)證方法具體分析了政策各方面效果。史丹等（2018）研究結(jié)果表明政策對(duì)空氣質(zhì)量的改善起到了一定的作用，但在節(jié)能效果以及改善居民能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面并無(wú)影響。李少林等（2019）研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)此政策降低了工業(yè)粉塵排放量與人工煤氣、天然氣用氣人口數(shù)，但對(duì)減少二氧化硫排放量、改善能源結(jié)構(gòu)并無(wú)顯著影響，也并未對(duì)人工煤氣、天然氣用氣人數(shù)和用氣總量產(chǎn)生顯著影響，得到了與史丹大致相同的結(jié)論。

四是從民生及財(cái)政支出的公平性視角做了具體的研究。李海峰（2019）指出改革重點(diǎn)應(yīng)向民生傾斜，清潔取暖補(bǔ)貼力度還不足，山東、山西、河南等地的補(bǔ)貼力度有待提高。宋錦（2018）研究中表明，對(duì)低收入家庭的補(bǔ)貼救助政策改善了家庭間“可支配資源”差距過(guò)大的情況，但覆蓋范圍過(guò)窄，保障力度低;我國(guó)對(duì)北方地區(qū)進(jìn)行冬季取暖保障的政策整體上加劇了居民家庭實(shí)際可支配資源的不平等性。

已有研究對(duì)煤改清潔能源政策研究較為充分，大多是研究政策實(shí)施效果或是進(jìn)行縱向和橫向比較，既包括對(duì)省內(nèi)、區(qū)域內(nèi)政策實(shí)施具體效果及幾種改造方式間的比較，又包括區(qū)域內(nèi)地區(qū)實(shí)施效果的對(duì)比分析。在清潔取暖政策實(shí)施、居民取暖方式改變后，既有政策的實(shí)施如何影響居民福利水平，已有文獻(xiàn)對(duì)此問(wèn)題缺少研究，本文將針對(duì)此問(wèn)題展開(kāi)論述，并就如何改善政策延續(xù)性提出建議。

三、居民取暖方式的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論概述

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是以“效用”為基礎(chǔ)，研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的一種理論體系，其最終的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)以庇古為代表，提出基數(shù)效用論、邊際收入遞減并指出國(guó)民收入的大小與社會(huì)福利水平的關(guān)系等重要理論外，還提出邊際私人純產(chǎn)值和邊際社會(huì)純產(chǎn)值概念，在市場(chǎng)上客觀存在著兩者不相等的情況時(shí)，政府應(yīng)對(duì)邊際私人純產(chǎn)值大于邊際社會(huì)純產(chǎn)值的部門(mén)征稅，對(duì)邊際私人純產(chǎn)值小于邊際社會(huì)純產(chǎn)值部門(mén)補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，增加社會(huì)福利水平。新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)以經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托為代表，提出了序數(shù)效用論和帕累托最優(yōu)狀態(tài)，以及相對(duì)新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)更加強(qiáng)調(diào)效率。但因市場(chǎng)失靈存在，帕累托最優(yōu)狀態(tài)幾乎不可能達(dá)到，于是帕累托改進(jìn)油然而生。

（二）取暖方式的變化對(duì)居民福利的影響

新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)效用理論認(rèn)為，每個(gè)人是他自身福利的最好判斷者，并且力圖使他的福利最大化。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)，清潔取暖改造工程與居民福利水平緊密相關(guān)，它對(duì)居民福利水平的影響是雙向的，在政策實(shí)施過(guò)程中，居民經(jīng)濟(jì)情況、居住情況、供暖狀況和心理狀況都會(huì)影響到居民對(duì)自己實(shí)際福利高低的價(jià)值判斷，影響居民福利水平。

1. 經(jīng)濟(jì)狀況

第一，政策準(zhǔn)備期：此階段居民對(duì)居民經(jīng)濟(jì)的影響包括散煤和煤爐的回收、設(shè)備購(gòu)置及村管網(wǎng)建設(shè)等系列措施。為了貫徹落實(shí)煤改氣和煤改電政策，政府強(qiáng)制性的回收農(nóng)村中的散煤和煤爐，對(duì)清潔取暖設(shè)備購(gòu)置的用戶(hù)及管線安裝都給予了一定補(bǔ)貼，且規(guī)定了最高額度。第二，政策實(shí)施期：在清潔取暖政策實(shí)施期間，政府也對(duì)“氣代煤”“電代煤”用戶(hù)取暖進(jìn)行了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。但補(bǔ)貼遵循“先使用，后補(bǔ)貼”原則，到賬滯后性嚴(yán)重。但綜合來(lái)看在清潔取暖政策的前三年，政府一系列的燃?xì)庥秒娬哐a(bǔ)貼讓居民在享受便利的同時(shí)，并未承擔(dān)昂貴的用氣用電價(jià)格，取暖成本與煤炭取暖成本相比增幅在可接受范圍內(nèi)，提高了其福利水平。

2. 居住狀況

第一，安全情況：改革之前，煤炭作為冬季主要的取暖方式，因房屋密閉，煤炭若不完全燃燒，很容易產(chǎn)生有毒有害氣體，致使人體中毒。作為清潔能源，燃?xì)庥秒娙∨黾恿税踩笖?shù)，但同時(shí)需及時(shí)普及天然氣使用規(guī)范，進(jìn)一步提升其安全性。第二，清潔狀況：煤炭燃燒不僅產(chǎn)生污染氣體，還有煙塵等細(xì)小顆粒物。長(zhǎng)期以煤炭取暖，室內(nèi)衛(wèi)生清潔導(dǎo)致勞動(dòng)量增加。清潔取暖政策實(shí)施后，室內(nèi)衛(wèi)生狀況得到很大的改善;煤炭一般儲(chǔ)存在室外，而燃煤在室內(nèi)，散煤的燃燒伴隨著大量的體力勞動(dòng)。對(duì)于承擔(dān)家務(wù)較多的女性來(lái)說(shuō)，清潔取暖減輕了其負(fù)擔(dān)，提高了她們的生活滿(mǎn)意度，增進(jìn)了其福利水平。

3. 供暖情況

清潔取暖政策的推進(jìn)，以保障北方地區(qū)廣大群眾溫暖過(guò)冬、減少大氣污染為立足點(diǎn)。根據(jù)《京津冀農(nóng)村“電代煤”“氣代煤”調(diào)查報(bào)告》顯示，改造后取暖效果和之前燃煤對(duì)比顯示，有55.9%居民持認(rèn)可態(tài)度，有31.4%居民對(duì)改造效果認(rèn)可度較差，居民受凍現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。究其原因，一是規(guī)劃與實(shí)施間的脫節(jié)，部分地區(qū)煤改氣項(xiàng)目在冬季前未完工;二是溫暖程度與居民燃?xì)庀M(fèi)呈正相關(guān)關(guān)系，室內(nèi)溫度需要以每天大量燃?xì)庾霰ＷC，但因補(bǔ)貼的滯后性和額度限制，居民往往能省則省;三是部分地區(qū)推進(jìn)“煤改氣”有“大躍進(jìn)”之嫌，因氣源緊張導(dǎo)致限氣停氣，“氣荒”成為2017年全國(guó)普遍存在的問(wèn)題，這不僅影響了北方施工地區(qū)居民的正常生活，也使南方居民的福利水平下降。

4. 心理狀況

第一，地方政府對(duì)政策宣傳不到位，居民政府雙方溝通不暢。中央和地方政府對(duì)煤改氣的補(bǔ)貼、進(jìn)程、施工單位等都有詳細(xì)的規(guī)定與說(shuō)明，但因政策宣傳不到位，造成居民種種不滿(mǎn)，也阻礙了工作的順利開(kāi)展。不僅如此，不透明公開(kāi)的政務(wù)信息，導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)，使居民產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，心理接受程度下降。第二，地方政府政策執(zhí)行“一刀切”，違背政策初衷。中央清潔取暖的政策初衷是在保障居民溫暖過(guò)冬的前提下，推進(jìn)清潔取暖政策，并不是簡(jiǎn)單的“無(wú)煤化”。但政策在實(shí)行過(guò)程中，地方政府為完成上級(jí)下達(dá)指標(biāo)過(guò)分執(zhí)著于“散煤清零”，強(qiáng)制性的散煤回收政策過(guò)于形式主義，導(dǎo)致居民產(chǎn)生不滿(mǎn)情緒，影響了居民福利水平的提高。

四、基于帕累托改進(jìn)理論的政策建議

在清潔取暖政策推進(jìn)初期難免會(huì)暴露出一些問(wèn)題，這些問(wèn)題能否得到恰當(dāng)?shù)慕鉀Q對(duì)政策的推進(jìn)至關(guān)重要。居民由于自身的“短視效應(yīng)”，其會(huì)根據(jù)自身福利變動(dòng)情況來(lái)選擇于己而言最佳取暖方式，而作為政府，要在考慮全社會(huì)福利最大化水平的前提下，利用政策引導(dǎo)，改變居民的選擇。在帕累托改進(jìn)理論為基礎(chǔ)下，利用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)分析如何在既定的一些居民福利已明顯增進(jìn)基礎(chǔ)上，提高其受損的福利水平或提高另外一些福利受損居民的福利水平，提出對(duì)策建議。

（一）后補(bǔ)貼時(shí)代，探索階梯式補(bǔ)貼退出機(jī)制

試點(diǎn)城市的三年補(bǔ)貼在2020年即將到期，取暖成本對(duì)居民取暖方式選擇的影響極為重要。在《京津冀農(nóng)村“電代煤”、“氣代煤”調(diào)查報(bào)告》中顯示，收入越低的家庭，對(duì)取暖成本的變動(dòng)越為敏感。在“后補(bǔ)貼時(shí)代”，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村家庭收入等級(jí)，補(bǔ)貼分層次階梯式退出，力爭(zhēng)用五年時(shí)間實(shí)現(xiàn)完全退出。按收入高低把農(nóng)村家庭分為五等，分別為：“高”“較高”“中等”“較低”“低”，“后補(bǔ)貼時(shí)代”第一年，高收入家庭完全取消補(bǔ)貼，較高收入家庭按原補(bǔ)貼20%水平給予補(bǔ)助，中等收入家庭按原補(bǔ)貼40%水平給予補(bǔ)助，低收入家庭按原補(bǔ)貼60%給予補(bǔ)助，較低收入家庭按原補(bǔ)貼80%水平給予補(bǔ)助;“后補(bǔ)貼時(shí)代”第二年，每一家庭層級(jí)的補(bǔ)助在第一年補(bǔ)貼水平上下降20%，以此類(lèi)推，到第五年實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼的完全退出。這種漸進(jìn)式的補(bǔ)助退出機(jī)制，符合中國(guó)的國(guó)情，可以在實(shí)行期間根據(jù)實(shí)際情況做小幅改動(dòng)，能最大限度的減少改革帶來(lái)的沖擊，是居民較為接受的一種方式。

（二）適當(dāng)征收庇古稅，降低無(wú)補(bǔ)貼后居民負(fù)擔(dān)

大氣污染具有“公平性”，即“被污染”不會(huì)因社會(huì)上人的身份地位、富有程度差異而偏頗，人們改善空氣污染、提升大氣質(zhì)量的愿望也具有一致性，但卻在程度上有所差別。馬斯洛的需要層次論把人的需求分為五個(gè)層次：生理的需要，安全的需要，歸屬和愛(ài)的需要，尊重的需要，自我實(shí)現(xiàn)的需要，需求層次越低，人們對(duì)于滿(mǎn)足此需求的愿望會(huì)越迫切;只有在低層次需要滿(mǎn)足的情況下，才會(huì)有更高層次需要的愿望。良好的空氣質(zhì)量屬于較高層次需求，收入越高，對(duì)清新空氣和健康的要求也越高。但是從一定程度上來(lái)看，煤改清潔能源政策卻存在著“不公性”：早在2011年就有學(xué)者研究，取消燃?xì)夂碗娏ρa(bǔ)貼對(duì)于不同階層居民的生活影響，發(fā)現(xiàn)不論從直接影響還是間接影響方面，收入家庭越低，影響越大。從這個(gè)角度來(lái)講，煤改清潔能源具有很大的正外部效益，但卻給低收入階層造成較嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，“返煤”也在意料之中。按照舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，若清潔取暖政策使邊際私人純產(chǎn)值和邊際社會(huì)純產(chǎn)值不等，政府有必要向較高收入階層征收清潔取暖稅用于補(bǔ)貼窮人，提升低收入人群福利水平，增進(jìn)社會(huì)福利。

（三）降低建筑取暖能耗，提高能源利用效率

清潔取暖政策初衷為改善民生，但實(shí)施過(guò)程中的高成本給中央政府、地方政府、相關(guān)企業(yè)和居民家庭都造成了一定的負(fù)擔(dān)。在“十三五”時(shí)期制定的《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，明確提出提高能源系統(tǒng)效率。而目前我國(guó)能源系統(tǒng)利用效率整體偏低，從政策的可持續(xù)性角度考慮，改造的同時(shí)需同步降低取暖能耗，提高熱量利用率，在達(dá)到良好的取暖效果的同時(shí)降低用能成本，緩解各方負(fù)擔(dān)。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村建筑應(yīng)從“改善建筑圍護(hù)保溫隔熱性能，提高建筑用能效率”著手。城鎮(zhèn)居民建筑多為樓房，縱向拓展，用房體形系數(shù)（指建筑外表面積與其所包容的體積之比）較小，而農(nóng)村民用住房建筑橫向延伸，較為分散，體形系數(shù)較大，因而相對(duì)農(nóng)村建筑來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)建筑保暖性能更佳。而這作為城鎮(zhèn)和農(nóng)村建筑顯著差別，農(nóng)村建筑用房只能從提高外圍結(jié)構(gòu)保暖性能、建筑門(mén)窗等關(guān)鍵部位節(jié)能效果方面來(lái)改造既有住房，提高能源利用效率，減少取暖用能總量，緩解各方壓力與負(fù)擔(dān)。