山東合村并居的“諸城路徑”

武中哲

今年6月，山東合村并居成為舉國關(guān)注的輿情事件，一時(shí)間，合村并居成為備受詬病的一項(xiàng)政策和地方政府行為。事實(shí)上，合村并居不能“一棍子打死”，地方也不乏成功案例。

山東省諸城市從2007年7月開始村莊合并，成為全國首個(gè)撤銷全部建制村的城市。諸城在推行合村并居的過程中，沒有引發(fā)明顯的社會(huì)沖突，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)這種模式具有較高程度的認(rèn)可和接受，因而引發(fā)廣泛關(guān)注。諸城是如何開展合村并居的？對(duì)各地有哪些啟示？

諸城為什么能

諸城的合村并居，主要基于兩個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)需要。一是城鎮(zhèn)化過程中土地增減掛鉤政策的需要，二是村莊福利和公共服務(wù)改善的需要。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一些村莊逐漸萎縮。與此相反，一些區(qū)位條件、基礎(chǔ)條件、資源稟賦、發(fā)展?jié)摿彤a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的村莊卻逐步擴(kuò)張，村民基本能夠?qū)崿F(xiàn)本地就業(yè)。村莊之間的嚴(yán)重分化使不同村莊的村民福利也產(chǎn)生了較大的差異。逐漸萎縮并退化的村莊不但缺少基本的公共服務(wù)，村民的基本福利也只維持在較低的水平，需要公共財(cái)政的支持。

基于這兩個(gè)需要，村莊整合進(jìn)入政府的視野，并且隨著財(cái)政收入的逐年提高，政府有責(zé)任也有意愿加大農(nóng)村的公共投入。然而，僅有主觀動(dòng)機(jī)還不夠，還需要有現(xiàn)實(shí)條件。諸城之所以能夠率先開展合村并居，與其所具備的一些獨(dú)特條件是分不開的。

首先，諸城的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要有新的農(nóng)村組織形式與之相適應(yīng)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中，諸城“公司+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式受到了地域和規(guī)?；南拗啤Ｍㄟ^合村并居，可以有效解決農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營和社會(huì)化服務(wù)等一系列問題，同時(shí)還可以承接城區(qū)企業(yè)向農(nóng)村的輻射延伸，實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的目標(biāo)，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)有效舉措。

其次，諸城是中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)源地之一。上世紀(jì)90年代，諸城的股份制改革壯大了縣域經(jīng)濟(jì)，在產(chǎn)權(quán)改革方面創(chuàng)造出“諸城模式”。諸城企業(yè)改革的實(shí)踐，為市財(cái)政收入提供了堅(jiān)實(shí)保障，而地方財(cái)政收入的大幅度提高，則為后來推行合村并居提供了基本條件。

合村并居不能“一棍子打死”，地方也不乏成功案例。

最后，諸城市政府的執(zhí)政理念和農(nóng)民的思想意識(shí)至關(guān)重要。中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)諸城市政府敢闖敢干的工作作風(fēng)，這種作風(fēng)在當(dāng)?shù)夭粩鄠鞒邢聛?，成為在合村并居過程中再創(chuàng)一個(gè)“諸城模式”的主要條件。與產(chǎn)權(quán)改革不同，合村并居是一個(gè)涉及千家萬戶切身利益的大工程。在這個(gè)過程中，僅有領(lǐng)導(dǎo)理念的推行是不夠的，必須要有民眾的理解與響應(yīng)，而民眾的理解與地方的官民關(guān)系密切相關(guān)，體現(xiàn)為一種地方的文化傳統(tǒng)。諸城市自古民風(fēng)樸實(shí)、名人輩出，官民沖突較少發(fā)生，從而為合村并居的實(shí)施提供了必要的社會(huì)文化環(huán)境。

諸城實(shí)踐的核心做法

在具體推進(jìn)過程中，諸城采取了宏觀一致與微觀差異相結(jié)合的原則，即在總體統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地具體情況逐步推進(jìn)。主要做法是，按照地域相近、規(guī)模適度、有利于整合利用現(xiàn)有公共資源的原則，將全市1249個(gè)行政村規(guī)劃為208個(gè)社區(qū)，服務(wù)半徑2公里，覆蓋5至6個(gè)村、1500戶左右。

在社區(qū)內(nèi)選擇一個(gè)交通比較便利、班子基礎(chǔ)比較好、發(fā)展?jié)摿Ρ容^大的村莊，作為社區(qū)服務(wù)中心所在村。統(tǒng)一規(guī)劃社區(qū)服務(wù)大廳，配置5至7名工作人員，其中既有街道掛職的工作人員，也有每年選聘的大學(xué)生村官。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)包括醫(yī)療衛(wèi)生所、治安警務(wù)室、電子圖書閱覽室等。設(shè)立行政辦事大廳，為居民進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)辦公，從而由比較規(guī)范的社區(qū)管理替代原來分散的自然村管理。

諸城市在合村并居中積極推進(jìn)“政府主導(dǎo)、多方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)民”的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)，即把地域相鄰的幾個(gè)村莊規(guī)劃為一個(gè)社區(qū)，選擇一個(gè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇迩f為中心村，配套設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，由社區(qū)服務(wù)中心具體承接和延伸政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)職能與部分社會(huì)管理職能。

但是在具體操作過程中，各個(gè)村莊的具體情況存在差異，主要體現(xiàn)在富裕程度、產(chǎn)業(yè)狀況、地理位置、自然村之間的聯(lián)系等方面。因此，不同類型的村莊在合村并居中的推進(jìn)速度、整合模式和福利模式等方面都有差異。其中最主要的是資金來源不同，表現(xiàn)為有的社區(qū)建設(shè)資金來自于市財(cái)政、街道（鎮(zhèn)）財(cái)政和中心村的投入，有的來自當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)成功人士，其主要做法是先將個(gè)人資產(chǎn)投入到社區(qū)建設(shè)中，將來再從通過土地置換所獲得的資金中得到補(bǔ)償。

離城區(qū)較近的村莊，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較早，農(nóng)民總體富裕程度較高，且村莊之間的關(guān)聯(lián)度較高;離城區(qū)較遠(yuǎn)的村莊，富裕程度較低，村莊之間的關(guān)聯(lián)度較低。筆者按照這兩個(gè)類型，重點(diǎn)調(diào)查了諸城市龍都街道辦事處的楊春和土墻兩個(gè)社區(qū)，進(jìn)行了比較研究。

楊春社區(qū)在20世紀(jì)90年代末以后開始發(fā)展工業(yè)企業(yè)。2004年，伴隨著城市的擴(kuò)建，原來5個(gè)村莊的土地全部實(shí)現(xiàn)了用途轉(zhuǎn)變，社區(qū)內(nèi)農(nóng)民的職業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)型，原村民中的一部分在楊春集團(tuán)就業(yè)，另外一部分在其他企業(yè)就業(yè)。楊春社區(qū)走的是以工業(yè)化推進(jìn)社區(qū)化的路子。楊春社區(qū)的合村并居首先依賴于其靠近市區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)，其次是借助工商業(yè)的發(fā)展，最后是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造。社區(qū)居民既有集團(tuán)公司的分紅，又能通過就業(yè)獲得收入，各種保障也比較齊全，相比城市居民，他們?cè)谑杖搿⒏＠捅Ｕ戏矫娓袃?yōu)勢(shì)。

與之形成對(duì)照的是，土墻社區(qū)是純粹的農(nóng)村社區(qū)，由6個(gè)自然村合并而成，居民主要以農(nóng)業(yè)收入為主。土墻社區(qū)合村并居的主要做法是，在不撤銷原村莊的前提下規(guī)劃建設(shè)新的中心社區(qū)，對(duì)社區(qū)進(jìn)行中長(zhǎng)期規(guī)劃。具體為，地方財(cái)政出資首先在中心村建立社區(qū)機(jī)構(gòu)，并規(guī)劃建設(shè)占地528畝的居民新區(qū)，建設(shè)住宅樓136棟，可容納3900多戶農(nóng)民入住。其目標(biāo)是通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高社區(qū)中心村的就業(yè)率，吸引周邊居民到社區(qū)中心村居住，并培養(yǎng)周邊居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。土墻社區(qū)合村并居的實(shí)踐過程反映出，地方政府的發(fā)展理念對(duì)于合村并居能否開展以及能否成功，具有基礎(chǔ)性和決定性的作用。如果沒有強(qiáng)大的政府財(cái)政力量支持，中心社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法完成，周邊環(huán)境也得不到改善，合村并居將成為空談。

兩種典型的整合路徑

楊春社區(qū)的整合是基于市場(chǎng)化的機(jī)制完成的，因?yàn)樵撋鐓^(qū)的5個(gè)村莊在空間上非?？拷⑶叶继幱谥T城市近郊。原有耕地全部變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，租賃市場(chǎng)開始發(fā)育并逐漸成熟，從而推動(dòng)了集體收入提高。社區(qū)具有較為成熟和發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)，此類集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的產(chǎn)業(yè)，而是開始向“租賃集體經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向。

楊春社區(qū)各個(gè)自然村的利益已經(jīng)通過新的集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了整合，轄區(qū)居民通過股份制方式定期獲得分紅，集體福利則主要是社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)，社會(huì)保障的主要內(nèi)容是農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)?？傊袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得社區(qū)的構(gòu)成越來越多元化，在功能上已經(jīng)開始演變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)。

土墻社區(qū)的自然村沒有固定的工商業(yè)，只有單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此必然缺乏像楊春社區(qū)那樣的內(nèi)在的市場(chǎng)化動(dòng)力機(jī)制。此類村莊的整合不可能一蹴而就，往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能完成，甚至于有的社區(qū)不可能完全完成，因?yàn)檗r(nóng)戶離開原來的自然村搬入社區(qū)，要付出一定的成本。例如，土墻社區(qū)規(guī)定，原有住房和院落總面積100平方米的家庭要想在社區(qū)獲得同樣面積的樓房，需要補(bǔ)交5萬元左右的資金。這對(duì)于單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收入，尤其是比較貧困的農(nóng)村家庭來說難以承受。

土墻社區(qū)合并實(shí)踐中，地方政府首先在中心村的區(qū)域建設(shè)居民住宅樓，面向6個(gè)村的村民置換出售。這個(gè)過程主要依靠地方政府的前期投入，給予村民一定的優(yōu)惠條件吸引他們進(jìn)入中心社區(qū)居住。后來搬遷的規(guī)模逐漸加大，至今社區(qū)已基本成型，政府又對(duì)社區(qū)進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)劃建設(shè)，將其劃分為中心的商貿(mào)聚合居住區(qū)、兩翼的旅游休閑風(fēng)景區(qū)和工業(yè)園區(qū)，以此進(jìn)一步增強(qiáng)了社區(qū)的吸引力。從剛開始推動(dòng)到基本完成社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，大約經(jīng)歷了十年的時(shí)間。

從整個(gè)過程來看，土墻社區(qū)的合村并居是依靠地方政府的行政力量推進(jìn)的。整合社區(qū)的邏輯是基于土地資源整合基礎(chǔ)之上的空間聚集，并以此完成一些政府公共服務(wù)項(xiàng)目的下沉延伸。社區(qū)的融合和管理需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的過渡才能完成，在此過程中單純依靠社區(qū)內(nèi)原自然村產(chǎn)生自發(fā)的治理能力比較困難，往往需要地方政府行政力量的持續(xù)關(guān)注，并需要必要的經(jīng)濟(jì)方面的扶持，因此對(duì)地方財(cái)政的依賴度也較高。

諸城實(shí)踐證明，合村并居的最終目標(biāo)是提升農(nóng)民的生活水平，滿足他們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要。政策必須以農(nóng)民意愿為依據(jù)才具有合理性，而只有符合市場(chǎng)規(guī)律的村莊合并才能從根本上滿足村民意愿，為此應(yīng)致力于以產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)村莊整合，而不是強(qiáng)制性或“運(yùn)動(dòng)式”地推進(jìn)村莊合并。

對(duì)于那些運(yùn)用行政力量整合起來的農(nóng)村社區(qū)，應(yīng)在強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，培育新的市場(chǎng)因素，以民生改善促進(jìn)居住集中。同時(shí)應(yīng)協(xié)調(diào)原自然村的利益，培育合并后農(nóng)村社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)，增進(jìn)轄區(qū)居民的公共福利，逐步消除原自然村之間的貧富差距。

依靠行政力量合并起來的村莊，往往由于缺少內(nèi)在的整合動(dòng)力，而使得社區(qū)的秩序無法在短期內(nèi)建立起來，因此，政府行政力量首先需要發(fā)揮構(gòu)建社會(huì)秩序的作用。然而，行政力量的介入只能是過渡性而非永久性的，合并后的村莊治理最終也要實(shí)現(xiàn)自治。在此過程中，需要正確處理政府與民間自治的關(guān)系，在推動(dòng)合村并居的過程中培育社區(qū)自治能力。社會(huì)自治組織應(yīng)當(dāng)突破原自然村的壁壘，在新社區(qū)的基礎(chǔ)上完成新的整合。

總之，只有將政府的主導(dǎo)地位和農(nóng)民的主體地位有機(jī)結(jié)合，才能保證合村并居的有效推進(jìn)，并在此過程中逐步完善農(nóng)村社會(huì)治理體系，提高農(nóng)村社區(qū)治理能力，提升合村并居后村民的生活質(zhì)量，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。