流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的困境與出路

流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項綜合性系統(tǒng)工程，要從全局謀劃，對流域生態(tài)環(huán)境開展全面系統(tǒng)綜合治理。要充分考慮上、中、下游差異，針對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展認(rèn)識不足、規(guī)劃不合理、發(fā)展和保護(hù)不協(xié)同、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全等困境，做到“望”“聞”“問”“切”，分類對流域生態(tài)進(jìn)行修復(fù)與環(huán)境污染集中整治。

流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境

1、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展認(rèn)識不充分

黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計?！盵1]然而我們卻長期忽視了其重要地位，對共抓大保護(hù)認(rèn)識不足，不能正確處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，沒有深刻理解“綠水青山就是金山銀山”內(nèi)涵，在區(qū)域環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)方面進(jìn)展緩慢，甚至以缺少資金技術(shù)等理由拖延搪塞，盲目追求短期利益，忽視長遠(yuǎn)利益，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作主動性不足、創(chuàng)造性不夠。此外，部分地區(qū)城鄉(xiāng)居民對流域生態(tài)保護(hù)意識不強(qiáng)，只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益，對高質(zhì)量發(fā)展認(rèn)識不足。

2、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃不完善

流域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃為流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要指導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)流域綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要前提，所謂“發(fā)展未動，規(guī)劃先行”。

首先，規(guī)劃科學(xué)導(dǎo)向缺位。由于各地區(qū)域發(fā)展差異較大，沒有形成一套標(biāo)準(zhǔn)化流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃方法，部分地區(qū)偏重定性分析法進(jìn)行規(guī)劃，量化規(guī)劃不足，目標(biāo)導(dǎo)向模糊，編制與執(zhí)行誤差不可避免。

其次，規(guī)劃存在一刀切。部分流域上游地區(qū)盲目集中造林，人工純林面積較大，造成生物多樣性銳減。再次，規(guī)劃同質(zhì)化和時空差異并存。部分地區(qū)對流域生態(tài)功能定位不準(zhǔn)，信息共享和溝通機(jī)制不暢，重疊交叉情況時有發(fā)生。

最后，規(guī)劃牽涉要素和領(lǐng)域難以統(tǒng)籌。流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是綜合性規(guī)劃，由于規(guī)劃包含人口、資源、環(huán)境、技術(shù)、資本等多個要素，覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域，涉及多級政府，多個部門，流域內(nèi)干支流交錯，上中下游跨越不同層級轄區(qū)，流域間協(xié)調(diào)配合度低，極易產(chǎn)生分歧矛盾，難以定期對規(guī)劃進(jìn)行準(zhǔn)確追蹤和管理。規(guī)劃內(nèi)容過多倚重流域的“點(diǎn)”，而對流域的“線”、“面”關(guān)注度低，這對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展極為不利。

3、流域生態(tài)屏障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相脫離

流域系統(tǒng)是由自然——經(jīng)濟(jì)——社會組成的有機(jī)體。流域生態(tài)屏障困境本質(zhì)上是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。流域長期的索取和污染排放，人類社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的開發(fā)利用遠(yuǎn)超自然系統(tǒng)的承載力水平、供給凈化能力。高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)總量和規(guī)模增長達(dá)到一定階段，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的結(jié)果。然而部分地區(qū)仍以“惟GDP論英雄”，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展脫節(jié)。流域內(nèi)沿線干支流是重要人口密集區(qū)和產(chǎn)業(yè)承載區(qū)，生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)迫在眉睫。部分地區(qū)重工業(yè)圍江，存在偷排、漏排現(xiàn)象，黑臭水體普遍存在，水質(zhì)污染嚴(yán)峻。

4、流域行政分割與流域發(fā)展一體化矛盾凸顯

流域發(fā)展一體化是跨區(qū)域、跨流域、跨山地、跨多個行政區(qū)共同參與協(xié)作的系統(tǒng)工程。但受行政管轄所限制，分割式思維制約了流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程，造成流域協(xié)同治理碎片化，條塊分割，出現(xiàn)“多龍治水”現(xiàn)象。流域治理分割性與排斥性導(dǎo)致流域生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性和完整性欠缺，“山水林田湖草” 難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，邊界責(zé)任界定不清晰，特別是一些省際、區(qū)際邊界出現(xiàn)“污染真空區(qū)”。受地方本位主義影響，部分上中下游地區(qū)以犧牲資源環(huán)境為代價，上游超標(biāo)歸因于下游，下游超標(biāo)歸因于上游，上下游之間相互推諉，合作機(jī)制不健全。上下級政府之間還存在“上有政策，下有對策”情況，這就加劇了流域生態(tài)安全風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險等?？傊?，流域治理一體化困境表現(xiàn)為多個維度：就主體維度而言，表現(xiàn)為政府、市場、社會組織和公眾主體之間不協(xié)同。就要素維度而言，表現(xiàn)為環(huán)境資源（水、土壤）、制度（法律法規(guī)及監(jiān)管）、技術(shù)（綠色科技）要素不協(xié)同。就治理維度而言，治理理念、區(qū)域功能、信息溝通、績效評估不協(xié)同。就方式效果維度而言，表現(xiàn)為“權(quán)力——權(quán)利”、“橫向——縱向”、“淺治——根治”、“暫治——長治”不協(xié)同。

5、流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以重點(diǎn)解決水資源生態(tài)價值時空分布不均衡為核心目標(biāo)。但流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在諸多“短板”，主要表現(xiàn)為“六個單一”：補(bǔ)償主體單一，主要依賴于政府，多為“輸血式補(bǔ)償”;補(bǔ)償方式單一，主要是資金補(bǔ)償，市場條件欠缺，長效穩(wěn)定運(yùn)行難以保證;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，主要基于流經(jīng)河段水質(zhì)判斷，水量衡量標(biāo)準(zhǔn)不足;補(bǔ)償方向單一，主要偏重下游對上游補(bǔ)償;補(bǔ)償機(jī)制單一，縱向補(bǔ)償機(jī)制尚待完善，主要表現(xiàn)為垂直補(bǔ)償不健全，補(bǔ)償制度不明確，缺乏強(qiáng)有力保障。補(bǔ)償分配單一，不同地區(qū)資金需求和使用存在差異，脫貧攻堅地區(qū)支持力度需要加強(qiáng)。

流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的出路

1、堅持流域規(guī)劃“一盤棋”與“求同存異”相結(jié)合

流域各地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨對規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，嚴(yán)格按照黨中央要求執(zhí)行，省政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，正確處理整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破、總體謀劃和久久為功關(guān)系，堅持“一盤棋”理念，一張藍(lán)圖干到底，注重省際協(xié)調(diào)的同時，統(tǒng)籌“區(qū)際——縣際——鎮(zhèn)村”規(guī)劃。堅持“求同存異”原則，“求同”并非重復(fù)建設(shè)，而是要形成共同目標(biāo)，凝聚規(guī)劃合力;“存異”就是擱置部分區(qū)際爭議，實(shí)現(xiàn)錯位發(fā)展，充分尊重規(guī)劃整體性和差異性，同時注意規(guī)劃限度，要為流域“留白增綠”，以流域生態(tài)環(huán)境承載力為限度，為今后規(guī)劃留足生態(tài)空間。流域規(guī)劃設(shè)計能力對科學(xué)規(guī)劃起著至關(guān)重要作用。由于流域規(guī)劃既有較高技術(shù)性、理論性要求，又具有周期長、涉及面寬、利益鏈條長的特點(diǎn)，這就需要多學(xué)科專家參與規(guī)劃設(shè)計，調(diào)動公眾積極參與規(guī)劃的決策過程，提高流域規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化水平。流域還需充分利用生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)，定期開展流域規(guī)劃執(zhí)行情況檢查，確保規(guī)劃真正落地，提升流域生態(tài)治理能力。

2、完善流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

習(xí)近平總書記指出：“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理?！盵2]為進(jìn)一步緩解橫向生態(tài)補(bǔ)償問題，需要引入新型橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使流域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。第一，建立橫向為主、縱向為輔的互補(bǔ)機(jī)制，這種機(jī)制主要在政府政策補(bǔ)償方式引導(dǎo)下，不斷完善和激活市場補(bǔ)償方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“輸血式補(bǔ)償”到“造血式補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變。橫向生態(tài)補(bǔ)償多發(fā)生于同級實(shí)體間，但縱向生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)為自上而下垂直補(bǔ)償為主。借助橫縱向多元互補(bǔ)機(jī)制，憑借市場手段，運(yùn)用資金、技術(shù)、政策等多種補(bǔ)償方式，解決區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾。第二，探索建立多類型補(bǔ)償機(jī)制，嘗試構(gòu)建多種類融資渠道補(bǔ)償機(jī)制，完善綠色金融制度體系，實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)發(fā)展。促進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償穩(wěn)定運(yùn)行，除了機(jī)制構(gòu)建，還需落實(shí)補(bǔ)償成果，及時檢查監(jiān)督，確保補(bǔ)償資金真正運(yùn)用于流域生態(tài)建設(shè)和民生項目改善。

3、提升流域綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路和方向上，始終堅持綠色發(fā)展理念和綠色發(fā)展方式，“正面清單”和“負(fù)面清單”相結(jié)合，大力培育以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為主的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。要深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)“生態(tài)集聚”，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)化。在流域發(fā)展一體化基礎(chǔ)上對區(qū)域內(nèi)資源進(jìn)行優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)良性集聚，避免產(chǎn)業(yè)陷入粗放集聚困境，確保生態(tài)效益最大化，生態(tài)風(fēng)險降到最低。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部，堅決淘汰污染環(huán)境、產(chǎn)能低下的企業(yè)和產(chǎn)品，強(qiáng)化科技支撐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展“雙贏”。園區(qū)內(nèi)有條件的綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)以生態(tài)環(huán)保政策為導(dǎo)向，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)科學(xué)研究，系統(tǒng)推進(jìn)“源頭控制——過程削減——末端治理”技術(shù)集成，流域內(nèi)上游地區(qū)注重生態(tài)環(huán)保技術(shù)運(yùn)用，中游地區(qū)注重節(jié)水技術(shù)推廣，下游地區(qū)注重水污染治理及循環(huán)利用技術(shù)開發(fā)，形成一批可復(fù)制的環(huán)境治理技術(shù)模式，促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

4、完善流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制

針對流域生態(tài)協(xié)同治理困境，要從利益均衡、治理信息、治理主體三個層面予以破解。第一，完善流域治理利益協(xié)調(diào)機(jī)制。通過完善水權(quán)和排污權(quán)交易機(jī)制，協(xié)調(diào)流域范圍內(nèi)不同區(qū)域間利益。第二，健全流域信息共建共享機(jī)制。首先，建立流域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息中心，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、北斗衛(wèi)星定位信息等技術(shù)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+流域”功能，以流域為單位建立大數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)流域水資源開發(fā)利用、水污染防治等方面信息化。其次，加強(qiáng)流域信息共享內(nèi)容和種類，提升流域信息共享成效。最后，完善流域信息共享方式。建立多渠道、多方式信息共享。一是流域內(nèi)地方政府與上級政府、地方政府之間要定期舉行會晤交流，二是加強(qiáng)網(wǎng)站信息公開和信息報送，三是建立無障礙信息溝通渠道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同流域信息共建共享、互聯(lián)互通。第三，強(qiáng)化治理主體多元協(xié)同。首先要加強(qiáng)政府之間協(xié)同治理，要不斷完善四級河長制的流域管理組織機(jī)構(gòu)，同時要對多部門的相關(guān)職能進(jìn)行整合，確保聯(lián)動防治，切實(shí)提升流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理成效。其次要加強(qiáng)政府和企業(yè)之間協(xié)同治理。政府要通過各種金融政策手段促進(jìn)綠色企業(yè)發(fā)展，同時企業(yè)也應(yīng)積極配合政府在環(huán)境監(jiān)測、污水垃圾處理、突發(fā)環(huán)境污染事件等方面發(fā)揮更大作用。最后，政府與社會公眾之間協(xié)同治理。各級政府應(yīng)積極加強(qiáng)流域生態(tài)發(fā)展保護(hù)宣傳，深入城鄉(xiāng)社區(qū)、基層組織、學(xué)校等地進(jìn)行綠色教育，提升公眾環(huán)保意識，積極鼓勵公眾參與流域生態(tài)環(huán)境治理。

5、健全流域法律法規(guī)和監(jiān)管制度

制度是行動的先導(dǎo)，它能夠規(guī)范和約束組織與個人的行為。新時代對流域水環(huán)境保護(hù)和污染防治提出新要求。第一，建立完善的法規(guī)制度體系。流域環(huán)境績效考評的最終目地在于推動流域水環(huán)境生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)鼓勵和支持環(huán)境公益訴訟發(fā)展，專門設(shè)立環(huán)境法庭，拓寬環(huán)境公益訴訟渠道，維護(hù)流域生態(tài)領(lǐng)域公平正義?？傊?，在立法基礎(chǔ)上，建立一整套“監(jiān)測——評估——考核——執(zhí)法——監(jiān)督”的監(jiān)管體系。其次，嚴(yán)明績效考核。一是各級政府要將“流域生態(tài)環(huán)境指標(biāo)”納入各級政府年度考核中，增加考核比重。二是要加強(qiáng)對流域企業(yè)污水排放考核。主要考核指標(biāo)應(yīng)包括環(huán)境管理、安全衛(wèi)生、環(huán)境治理投入等，采取企業(yè)自評和外部評價兩種方式相結(jié)合，確保考評結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。

結(jié)論及展望

隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，由流域生態(tài)環(huán)境破壞、資源消耗集中表現(xiàn)出的“非綠色化”空間布局等生態(tài)困境，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“短板”和“短腿”。當(dāng)前我國已逐漸步入現(xiàn)代化建設(shè)穩(wěn)步提質(zhì)階段，這就為流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供長期探索的時空尺度。流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)必將成為新時代化解主要矛盾的行動指南，但流域綠色發(fā)展過程中，必須充分尊重區(qū)域發(fā)展差異，注重人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)性，診斷病因，找準(zhǔn)病根，依病開方，對癥下藥，做到“望”“聞”“問”“切”。

參考文獻(xiàn)

[1]《中共中央關(guān)于堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》[M].北京：人民出版社，2019：31.

[2]《習(xí)近平談治國理政》第三卷[M].北京：外文出版社，2020：377.

作者簡介

侯守杰 四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生